全過程人民民主的公共價值意蘊與實踐路徑

內容提要 發(fā)展全過程人民民主，關系到我國高質量發(fā)展整體戰(zhàn)略布局的順利實施。在國家治理實踐中，全過程人民民主承載著公共價值創(chuàng)造的應然邏輯。具體而言，識別人民需求是人民權益高質量實現(xiàn)的價值起點，解決公共問題是公共權力高質量運行的價值目標，共享發(fā)展成果是公共利益高質量分配的價值歸宿。然而，個性化需求與標準化服務、個體理性與集體理性、科層治理與民主治理等多重張力關系引發(fā)的公共價值失靈，成為全過程人民民主發(fā)展的關鍵障礙。在推進國家治理現(xiàn)代化的新征程中，需要邁向公共價值治理的創(chuàng)新實踐，引領全過程人民民主發(fā)展。為此，應創(chuàng)新服務式治理，回應人民群眾的價值訴求；發(fā)展協(xié)商式治理，破除集體行動的價值困境；推進合作式治理，促進效率與民主的價值融合。

關鍵詞 全過程人民民主 國家治理 公共價值創(chuàng)造 公共價值治理

汪家焰，博士，南京大學公共政策研究院研究員南京財經大學公共管理學院講師

本文為江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重點項目“全過程人民民主高質量發(fā)展研究”（23ZXZA008）、國家社會科學基金重大項目“社會科學影響公共政策的歷史、機制與中國路徑研究”（21ZD174）的階段性成果。

一、問題的提出

黨的二十大報告提出“高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”[1]，并把實現(xiàn)高質量發(fā)展和發(fā)展全過程人民民主并列為中國式現(xiàn)代化的本質要求。國家“十四五”規(guī)劃綱要表明，高質量發(fā)展不是一個單一的經濟發(fā)展問題，而是一個集政治、經濟、社會、文化和生態(tài)環(huán)境保護于一體的綜合性發(fā)展問題。從這個意義上來說，在面對價值理念和利益訴求日益多元化、差異化、復雜化的現(xiàn)代國家建設任務時，通過良善的國家治理行動規(guī)范經濟社會發(fā)展秩序，從而最大程度實現(xiàn)公共價值和公共利益，便成了我國推動高質量發(fā)展的第一要務。也就是說，民主政治的高質量發(fā)展是經濟社會高質量發(fā)展的一個基本前提。作為社會主義民主政治的本質屬性，發(fā)展全過程人民民主是向社會主義現(xiàn)代化強國邁進的內在規(guī)定和本質要求。因此，推動全過程人民民主發(fā)展，關系到我國高質量發(fā)展整體戰(zhàn)略布局的順利實施，也是政治學和公共管理研究需要認真對待的一個重要議題。

民主是全人類共同追求的一種價值，也是實現(xiàn)價值的一種制度形式。按照民主的功能性內涵來理解，它追求一種“人民的統(tǒng)治”的公共價值取向，也就是“社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策”[1]。從人類治理文明演進來看，探尋實現(xiàn)公共價值的民主制度形式是任何一個現(xiàn)代國家建構歷程中都始終致力追求的治理目標。然而，在西方民主話語的建構中，以民主實現(xiàn)公共價值的制度形式被降格為選舉民主，民主治理的過程也淪為少數(shù)政治精英掌控的周期性低質循環(huán)，而民主的“人民性”價值則被嚴重稀釋。民主理論家約瑟夫·熊彼特甚至直言：“民主方法就是那種為作出政治決定而實行的制度安排，在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力。”[2]盡管西方國家協(xié)商民主的興起在民主程序上彌補了代議制民主的一些不足，但仍舊沒有擺脫民主價值實現(xiàn)的片面性、階段性、虛假性等弊端。實際上，從一般性意義來看，中西方民主模式在民主輸出端所追求的目標是一致的，即如何創(chuàng)造公共價值。然而，在民主輸入端——如何通過公共權力運行的制度化安排來維護公民合法權利，實現(xiàn)公共利益最大化——卻存在本質差別。全過程人民民主尤其是社會主義協(xié)商民主的提出，無疑在民主輸入端為破解西式民主在實現(xiàn)“人民性”價值上的片面“過程性”問題找到一條全新的道路。

隨著人類文明朝向更高程度發(fā)展，人們對基本權利實現(xiàn)和利益分配正義的價值追求比以往有著更高質量的期待。因此，推進中國特色社會主義民主政治高質量發(fā)展也就應當“包含著規(guī)范權力運行、保障權利行使、優(yōu)化利益分配的理論特質”[3]。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，依據(jù)公共價值的理論內涵與實踐追求，深入探究全過程人民民主的公共價值邏輯，揭示其可能面臨的公共價值困境，并提出相應的公共價值治理路徑，具有十分重要的理論價值和實踐意義。

二、公共價值創(chuàng)造：發(fā)展全過程人民民主的應然邏輯

公共價值是近年來公共治理領域的一個新興前沿研究議題，并成為后新公共管理時代的代表性理論流派。早在1995年，哈佛大學馬克·H.穆爾教授在其《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中就正式提出了公共價值的概念，由此開啟了公共價值的研究熱潮。縱觀公共價值研究的理論脈絡可以發(fā)現(xiàn)，公共價值研究大致可以分為“結果主導的公共價值”和“共識主導的公共價值”兩大類[4]。就前者而言，公共價值研究側重于公共政策和公共服務的結果，也就是一項公共政策或公共服務供給給社會公眾帶來的實際效用和價值。因此，這一類研究主要將公共價值作為公共組織追求的使命和目標。正如穆爾指出的，“公共部門管理工作的目的是創(chuàng)造‘公共’價值”[5]。就后者而言，公共價值研究側重于回答關于權利、義務和規(guī)范的共識問題，包括價值的內容、價值的性質、價值的沖突和價值的評價等。公共價值研究的另一位代表性人物巴瑞·波茲曼認為，一個社會的“公共價值”是指那些為以下方面提供規(guī)范性共識的價值：①公民應該（和不應該）享有的權利、利益和優(yōu)先權；②公民對社會、國家和彼此的義務；③政府和政策應該基于的原則[1]。總體來說，公共價值的內涵可以從兩個層面來理解：就“公眾”的層面來看，公共價值意味著人民群眾關注或重視的東西；就“公共”的層面而言，公共價值則指向能夠為公共領域和公共生活帶來有價值的東西。兩個層面是邏輯遞進的關系，只有被絕大多數(shù)社會公眾重視并成為全社會共識的價值，才能成為有助于實現(xiàn)良善公共生活的公共價值。

民主作為現(xiàn)代社會的一種政治制度，具有公共價值的雙重內涵，它既可以是對公共生活應該為何的一種結果性價值表達，也可以是達成有秩序的公共生活的一種規(guī)范性價值共識。全過程人民民主兼具“全過程性”和“人民性”雙重優(yōu)勢，并在實質與形式的辯證統(tǒng)一中有效克服了西式民主的價值悖論，高質量地實現(xiàn)了創(chuàng)造公共價值和增進公共利益的良政善治目標。具體而言，它不僅通過制度話語的創(chuàng)新將以人民為中心的價值理念充分體現(xiàn)在國家治理的制度設計當中，而且還通過治理話語的創(chuàng)新將全心全意為人民服務的執(zhí)政宗旨貫穿于國家治理和公共政策的全過程。因此，全過程人民民主在理論與實踐層面都充分回應了創(chuàng)造公共價值的目標使命，而創(chuàng)造公共價值則構成了推進國家治理現(xiàn)代化的新征程中發(fā)展全過程人民民主的應然邏輯，并通過人民權益的高質量實現(xiàn)、公共權力的高質量運行、公共利益的高質量分配三個相互關聯(lián)的發(fā)展維度體現(xiàn)出來。

1.識別人民需求：人民權益高質量實現(xiàn)的價值起點

價值源自人的需求。所謂價值，是指“主體在滿足其需要和獲取利益，在表達和實現(xiàn)愿望的過程中，所體現(xiàn)和表征出的客體和主體之間的意義與效用關系”[2]。可見，價值問題總是與人的需求和利益問題關聯(lián)在一起的。國家治理和公共政策實踐作為一種民主政治活動，必然以公共利益為價值導向，而“公共政策的價值導向性說到底就是一個‘為了誰’的問題”[3]。因此，全過程人民民主高質量發(fā)展的首要前提就是厘清其根本的價值導向問題，即為了人民群眾的利益和需求。只有廣大人民群眾的利益需求能夠得到充分表達并融入黨和政府的決策過程中，才能確保民主政治正確的價值導向。然而，在多元化的現(xiàn)代社會中，人民群眾的利益需求也是多元復雜的，公共價值“應當最大限度地滿足多元主體不同向度的要求”[4]。民主政治過程的價值起點就是順利實現(xiàn)群眾利益需求的充分表達，而全過程人民民主的根本價值導向就是要求政府決策者盡可能地回應來自人民群眾不同的利益訴求和多樣化的價值偏好。正如著名政治學家文森特·奧斯特羅姆所說的，“民主制行政理論不關心簡單、整齊和對稱性，而關心多樣性、可變性和對選民偏好的回應性”[5]。一項公共政策是否符合高質量民主的要求，首先取決于政府決策者有沒有遵循“為了人民的利益”這一根本價值導向，在民主政治過程的起始環(huán)節(jié)廣泛聽取和吸納多樣化的人民利益訴求和價值偏好，并將其融入后續(xù)的決策過程中去。

全過程人民民主的“人民性”首先就體現(xiàn)在識別和回應廣大人民群眾利益需求上的優(yōu)越性。黨的二十大報告提出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持人民主體地位，充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。”[6]也就是說，發(fā)展全過程人民民主的邏輯起點就是要在價值問題上充分識別并回應人民群眾的需求，每一項公共政策的出臺，都要首先搞清楚人民需要什么。具體來說，就是要求決策者主動問需于民、問策于民，發(fā)揮人民群眾的創(chuàng)造精神，在與人民群眾充分溝通中發(fā)現(xiàn)人民群眾普遍關心什么，進而提煉人民的意志，并通過具體的公共政策使其上升為國家意志，最終達成人民權益高質量實現(xiàn)的目標。

2.解決公共問題：公共權力高質量運行的價值目標

回顧現(xiàn)代民主知識的發(fā)生史可以發(fā)現(xiàn)，民主這一公共價值之所以被人們認同并成為現(xiàn)代國家治理的制度方案，是因為它將公共權力規(guī)訓為人民所有的統(tǒng)治性力量，并使其通過代議制政府這一制度形式運行于國家的政治生活當中。“如果說民主的發(fā)生與公共權力密切相關，那么我們可以從公共權力的獲得和行使兩個維度考慮問題，即全過程最濃縮地表達了與獲得公共權力相關的民主和與行使公共權力相關的民主。”[1]全過程人民民主的包容性內涵正是將公共權力的獲得與公共權力的行使這兩個密不可分的權力鏈條統(tǒng)合在一起，從而有效彌補了民主結果停留于周期性選舉的不完整性，并引領公共權力朝著人民主權的方向高質量運行。

當然，民主作為現(xiàn)代政治文明的一項基礎性公共價值，其現(xiàn)實意義更加具體地體現(xiàn)在對公共問題的解決上。因為公共權力的人民屬性決定了它的價值目標在于回應人民關心的現(xiàn)實問題，只有當民主用來解決人民要解決的問題時，才能充分展現(xiàn)其作為一個“好東西”的價值。2021年10月13日，習近平總書記在中央人大工作會議上的講話指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[2]這是對全過程人民民主本質內涵的最質樸回答，也是公共權力高質量運行應當遵循的價值目標。實際上，一個現(xiàn)代民主政府的中心工作就是圍繞解決人民群眾普遍關心的急難愁盼問題而展開的。近年來，在豐富的國家治理實踐場景中涌現(xiàn)的諸如新時代“楓橋經驗”、“最多跑一次”、接訴即辦、不見面審批等改革經驗，說到底都是回應同一個現(xiàn)實問題，那就是以最低的權力成本高效解決人民群眾在實現(xiàn)自身合法權益過程中面臨的一系列難題。從成本-效益的角度來看，全過程人民民主的價值目標就是通過低成本的公共權力運行實現(xiàn)高質量的問題解決效果。

3.共享發(fā)展成果：公共利益高質量分配的價值歸宿

民主的完整內涵應該包括過程民主和結果民主兩個層面。人民主體地位的維護和人民權益的實現(xiàn)，不僅要在國家治理過程中落實，還要從國家治理效能上來評判。也就是說，全過程人民民主的價值歸宿在于國家現(xiàn)代化建設的成果應公平地惠及全體人民，進而實現(xiàn)全體人民共同富裕。“社會主義不是少數(shù)人富起來、大多數(shù)人窮，不是那個樣子。社會主義最大的優(yōu)越性就是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質的一個東西。”[3]2023年3月5日，習近平總書記在參加十四屆全國人大一次會議江蘇代表團審議時強調：人民幸福安康是推動高質量發(fā)展的最終目的。必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，把發(fā)展成果不斷轉化為生活品質，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感[4]。因此，改革發(fā)展的成果由全體人民共享，才是高質量發(fā)展的最終歸宿。在人口規(guī)模巨大的中國式現(xiàn)代化情境下，人民對美好生活的向往與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾是高質量發(fā)展道路上必須認真回應的現(xiàn)實問題。在國家治理實踐中，就需要通過全過程人民民主運行方式的完善，妥善處理好效率與公平、多元與共識、改革與穩(wěn)定、發(fā)展與安全等一系列價值沖突問題，不斷探索改革創(chuàng)新機制，最大程度實現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果。

從民主理論層面來看，共享發(fā)展成果涉及的是公共利益如何分配的命題。實際上，任何一項承載國家治理任務的公共政策方案，都面臨一個成本和利益分配的現(xiàn)實悖論，即“一部分人獲得利益，而另一部分人承擔成本的公共利益分布結構性失衡現(xiàn)象”[1]。正是這一公共利益分配的“結構性”失衡，導致人民共享發(fā)展成果受到阻礙，這也就對政府決策者高質量分配公共利益的能力提出了挑戰(zhàn)。因而，全過程人民民主高質量發(fā)展，必須通過民主協(xié)商等形式，在相互沖突的多元利益訴求之間剖析清楚政策成本和利益分配失衡的深層邏輯，并完善相應的責任機制，盡可能調適公共利益的分配格局，實現(xiàn)公共利益的均衡分配，讓大多數(shù)人能夠在改革發(fā)展中享受到應得的價值和權益。

三、公共價值失靈：發(fā)展全過程人民民主的關鍵障礙

公共價值注重公民期望、共同參與、協(xié)商對話等的包容性內涵與全過程人民民主具有內在契合性，在國家治理與公共政策實踐中能夠激發(fā)民主精神。然而，在現(xiàn)實民主政治情境下，公共價值的理念轉變?yōu)楝F(xiàn)實的人民群眾獲得感、幸福感和安全感并不是一個自發(fā)的過程，由于諸多現(xiàn)實因素的影響，公共價值失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。波茲曼指出，公共價值失靈是除了市場失靈和政府失靈，影響公共政策與公共服務質量的又一個重要因素，并列出公共價值失靈的七種表現(xiàn)：價值表達和集合機制的失靈、公共領域的壟斷失靈、少數(shù)個人或集團侵奪大眾利益、公共價值供給不足、短期行為威脅公共價值、資產的可替代性威脅公共資源的保護、市場交易威脅基本的人性價值[2]。盡管上述諸種公共價值失靈的表現(xiàn)不乏西式民主色彩，但其反映的人民價值需求在國家治理與公共政策實踐中無法順利實現(xiàn)的本質應引起我們重視。在中國民主政治情境下，因受多重張力的影響，公共價值失靈的困境同樣不可避免，并成為發(fā)展全過程人民民主的關鍵障礙。本文主要從三個方面進行具體闡述。

1.個性化需求與標準化服務之間的張力

在民主政治運行過程中，公共價值的核心要義就是回應人民的利益需求。隨著現(xiàn)代文明程度的日益提高，人的需求也愈加多樣化、個性化，尤其是對人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化中國來說，人的需求多樣性和個性化特征更加明顯。這對公共價值創(chuàng)造主體無疑提出更高、更復雜的要求。面對復雜多樣的人民需求，為了更加均等地提供公共服務，使公共福祉能夠更加規(guī)范地惠及全體人民，一種通行的做法就是推進公共服務供給的標準化。標準化是現(xiàn)代管理科學發(fā)展的產物，是應對復雜管理任務的有效工具。作為一項新型治理機制，標準化在國家治理中承載著“公共產品質量控制”[3]的核心功能。當然，政府提供公共服務的核心目標是維護與保障人民的合法權益，具有公共性、廣泛性、公平性、可及性、參與性等價值性內涵，通過公共服務供給的標準化，可以發(fā)揮政治化價值功能（公平性等）、管理化價值功能（如何提供）和制度化價值功能（如何克服離散性）[4]，在民主價值上回應公共服務供給的諸多難題，因而標準化服務也是一個能夠有效契合全過程人民民主發(fā)展的技術性治理機制。

然而，在實踐中，標準化的公共服務在有效回應公平性等民主價值的同時，也不可避免地與當前高速發(fā)展中日益動態(tài)化、多樣化、個性化的人民需求形成一種張力關系。具體而言，這種關系體現(xiàn)在三個方面：其一，標準化服務與個體需求差異性之間的矛盾。在高度發(fā)達的社會里，人的需求如同商品市場中的消費者，只會越來越具有個性化的特征，在面對標準化的公共服務供給時，個性化的需求難以達到滿意狀態(tài)將成為常態(tài)，如果公共服務體制不能動態(tài)適應這種常態(tài)而做出應有的調適性準備，將被日益累積的個性化需求所拋棄，公共性等民主價值也將不可避免地被稀釋。其二，標準化服務與城鄉(xiāng)公共服務供給二元格局之間的矛盾。公共服務供給的城鄉(xiāng)二元格局是中國式現(xiàn)代化進程中形成的無法避免的現(xiàn)實狀態(tài)，也是造成鄉(xiāng)村發(fā)展公共性被抑制的重要因素。推行公共服務的標準化改革，應該是有助于城鄉(xiāng)公共服務融合發(fā)展的，但在基層落實過程中如果一味追求標準化，難免脫離城鄉(xiāng)公共服務需求之間客觀存在差異性的現(xiàn)實，可能造成一些人民群眾的應享權利無法實現(xiàn)。其三，標準化服務與區(qū)域稟賦天然差異之間的矛盾。對于中國這樣一個規(guī)模龐大的國家的治理來說，如何克服地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展不平衡問題，是黨和國家必須面對的一項十分艱巨的任務。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)人民的公共服務需求顯然也是存在客觀差異的，而且不同地區(qū)之間實現(xiàn)公共服務供給均衡的天然稟賦也有所不同。如果不考慮區(qū)域之間的稟賦差異，就想通過標準化的公共服務來化解區(qū)域之間的差異，必然會帶來新的矛盾，就像要求西部欠發(fā)達地區(qū)的人民像東部發(fā)達地區(qū)人民一樣通過高度自主參與來實現(xiàn)公共服務需求的表達并獲得自身合法權益的高質量實現(xiàn)，顯然是不符合實際的。總而言之，個性化需求與標準化服務之間客觀存在的張力必然會影響全過程人民民主發(fā)展的步伐。

2.個體理性與集體理性之間的張力

理性是民主治理良好運轉的基本前提。“如果治理社會的是規(guī)定和法律，社會成員就必須能夠有效地交流意見以理解彼此之間的理由與目的，并且至少能把某些集體判斷整理出來。如果理性被理解為做這些事的能力，社會成員須具有理性就成為民主的前提。如果不具備理性，就絕無可能通過參與來實行自治。”[1]可見，理性本身就是一種治理能力的體現(xiàn)。當然，理性分為個體理性和集體理性兩種類型。個體理性即每一個人都是“理性經濟人”，不論是經濟市場中的每個個體，還是政治系統(tǒng)中的公職人員，都是以追求個人價值和個人利益最大化為目標的。相反，集體理性追求的則是公共價值和公共利益，是一種公共理性。“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在。”[2]對于民主政治發(fā)展來說，個體理性與集體理性缺一不可。因為，個體理性是人類文明邁入現(xiàn)代民主社會的一個基本前提，而要實現(xiàn)民主的公共價值，就不能停留于個體理性的無限張揚，必須求助集體理性的公共精神來保障大多數(shù)人受益。

但是，個體理性與集體理性相互促進更多是一種理想狀態(tài)。在國家治理的公共實踐中，個體理性與集體理性在民主價值目標上又天然存在著張力關系。具體來說，這種張力關系表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是個體理性的無限擴張導致基于集體理性的決策共識難以達成。改革開放以來，尤其是進入市場經濟深化發(fā)展時期，社會階層日益多元是一個不爭的事實，面對公共價值選擇的分歧性意見也自然而然地在全社會涌現(xiàn)出來。例如，不同社會階層出于個體理性的審慎思考在追求民生保障、教育、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護等公共服務上的分歧與沖突意見，無疑會給公共部門的公共服務供給均等化帶來諸多難題。如果這種分歧與沖突不能得到理性克制，必然引發(fā)集體理性失效，面向公共利益的決策共識異常艱難，利益分配的公正性等公共價值的失靈就不可避免。另一方面是集體理性的過度強調影響基于個體理性的民主參與和需求表達。中國特色社會主義的優(yōu)越性集中體現(xiàn)在以人民為中心的執(zhí)政立場上，更進一步講，體現(xiàn)在國家治理的一切行動都是在“人民”這一集體性價值引領下展開的。然而，“人民”作為一個集體概念，也是由一個個具體的個體組成的，訴諸公共利益的公共政策和公共服務產品沒有理由忽視每一個個體的價值需求。在公共政策實施和公共服務供給實踐中，如果一味強調集體理性而忽視個體理性的正當性，也必然會稀釋人民個體對公共生活的參與熱情，進而抑制人民利益需求的充分表達，造成公共價值創(chuàng)造的集體行動困境。上述兩種張力關系都有可能在不同程度上誘致公共價值失靈現(xiàn)象，在實踐中都會阻礙全過程人民民主發(fā)展。

3.科層治理與民主治理之間的張力

當今世界上任何一個國家都有實現(xiàn)民主價值的不同治理體制機制選擇，但從組織形式上來看，官僚制無疑是現(xiàn)代國家為實現(xiàn)民主價值所普遍選擇的一種組織載體。盡管官僚制固有的弊端受到眾多詬病，但自從20世紀初馬克斯·韋伯將其作為現(xiàn)代行政組織的理想類型進行合法性論證并加以確認以來，其“無可置疑的技術優(yōu)越性”[1]始終沒有被撼動過。事實上，官僚制起源于所有人使自己的價值得到承認的內在動力[2]。也就是說，官僚制是我們在當前文明形態(tài)下追求價值無法拋棄的一種組織形式。因此，現(xiàn)代國家治理中的公共價值實現(xiàn)必然繞不開基于官僚制組織的科層治理。科層治理遵循專業(yè)化、層級化、非人格化、標準化等原則，在國家治理中具有技術性優(yōu)勢。自傳統(tǒng)公共行政時代以來，在政治-行政二分的敘事原則下，國家即是通過科層治理的層層執(zhí)行實現(xiàn)公共權力意志向社會和個體傳輸，進而實現(xiàn)國家治理的價值目標。同時，這也造成了國家治理中自上而下的價值實現(xiàn)邏輯，公共政策的制定與落實，公共服務的生產與供給，均由科層體系中的層層轉遞機制落實到基層和人民群眾當中，進而實現(xiàn)公共利益在人民群眾中的分配。但是，由于作為科層治理組織載體的官僚制缺乏靈活性，也不可避免地產生組織僵化和政策偏離公共價值等問題。

全過程人民民主作為全人類共同價值的中國式表達，蘊含著豐富的民主治理內涵。中國式民主的優(yōu)越性集中體現(xiàn)在它不是僅停留在制度文本上，而是具體落實在國家治理實踐中。全過程人民民主始終把人民的主體性放在首要位置，并通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的全鏈條展開，使民主的公共價值在國家治理的全過程得以充分實現(xiàn)。民主治理由于人民主體地位的彰顯，更加體現(xiàn)出自下而上的價值實現(xiàn)邏輯，與科層治理的價值實現(xiàn)邏輯明顯存在一定的張力。而且，民主治理只是作為一種具體的治理方式呈現(xiàn)出來，在實踐中依然難以擺脫科層治理的組織依托。如果科層治理的組織弊病得不到根治，民主治理的效能就會大打折扣，公共價值失靈無法避免，全過程人民民主高質量發(fā)展也就無法順利推進。

四、公共價值治理：發(fā)展全過程人民民主的實踐路徑

創(chuàng)造公共價值作為發(fā)展全過程人民民主的應然邏輯，是中國特色社會主義民主政治發(fā)展的本質屬性決定的。實現(xiàn)創(chuàng)造公共價值的目標，不僅需要來自在全過程人民民主認識理解上的理論覺醒，更需要在克服全過程人民民主發(fā)展現(xiàn)實障礙上的行動自覺。在推進國家治理現(xiàn)代化的新征程上，需要突破公共價值創(chuàng)造和公共價值失靈的理論瓶頸，邁向公共價值治理的創(chuàng)新實踐，引領全過程人民民主向前發(fā)展。

1.創(chuàng)新服務式治理，回應人民群眾的價值訴求

全心全意為人民服務是中國共產黨治國理政的根本宗旨，也是建設人民滿意的服務型政府需要履行的重要職能。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的話語體系中，服務也應當成為必不可少的治理要素。對于全過程人民民主發(fā)展來說，應當遵循以人民為中心的治理理念，在創(chuàng)新服務式治理中精準高效地回應人民群眾多樣化、個性化的價值訴求。所謂服務式治理，是指“通過服務解決社會問題，促進社會秩序和社會治理創(chuàng)新”[1]。在服務中解決人民群眾急難愁盼的現(xiàn)實問題，既是中國式現(xiàn)代化的必然要求，也是實現(xiàn)全過程人民民主發(fā)展的必由之路。

聚焦人民群眾的價值訴求，需要回到具體的治理場景，在以下重點領域創(chuàng)新服務式治理。一是創(chuàng)新政務服務。政務服務是近些年來行政體制改革的重要場景，是政府與社會公眾交互的界面式重構，承載著豐厚的公共價值意涵。人民群眾的價值訴求何以識別、何以回應，都具體體現(xiàn)在政務服務的運行過程中。面對人民群眾多元而富有個性的價值訴求，政務服務創(chuàng)新需要引入新的設計理念，堅持人民需求導向，借鑒商品市場中生產者針對顧客需求設計專業(yè)化、個性化產品的經驗做法，盡可能精準高效回應人民群眾的多元價值訴求。二是創(chuàng)新社會組織服務。在社會治理主體日益多元化的今天，社會組織已經成為不可或缺的重要治理主體，其優(yōu)勢在于通過專業(yè)化的公共服務供給滿足人民群眾的多元化需求。近年來，在基層和社區(qū)治理層面，引入專業(yè)社會工作組織，成立社區(qū)服務中心，極大豐富了人民群眾享受優(yōu)質且專業(yè)的服務的選項，成為服務驅動的社區(qū)治理創(chuàng)新的典型做法。為此，基層政府需要進一步加大專業(yè)社會組織的培育力度，為社會組織參與社會治理創(chuàng)新提供更加完善的平臺與環(huán)境，使社會組織成為溝通政府與人民群眾的橋梁。三是創(chuàng)新民生保障服務。民生保障服務是政府為人民群眾提供的基本公共服務，關系到人民群眾就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本的利益需求，也是民主政治高質量發(fā)展的民意基礎。例如，近年來南京市積極圍繞民生保障服務探索創(chuàng)新的“靈工市場”就是一個典型的成功經驗，其通過數(shù)字化轉型和社會化協(xié)同雙重賦能，有效匯聚社會多方資源和力量，為人民群眾搭建家門口的就業(yè)服務站，有效打通了群眾就業(yè)的“最后一公里”。為此，各級政府需要圍繞這些基本公共服務需求，探索民生保障服務創(chuàng)新機制，為滿足人民群眾的價值訴求提供“兜底保障”。

2.發(fā)展協(xié)商式治理，破解集體行動的價值困境

全過程人民民主不僅注重執(zhí)政權力的合法性，也注重治理權力的有效性。從民主過程性來講，全過程人民民主是由民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督五個環(huán)節(jié)構成的有機體系。其中，民主協(xié)商環(huán)節(jié)較為特殊，“因為它不僅與其他四個民主環(huán)節(jié)構成串聯(lián)式銜接關系，更重要的是它深度融入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)當中，使全過程人民民主的‘全鏈條’構成一個復合式的民主體系”[2]。正是全過程人民民主的民主協(xié)商特質，與公共價值的協(xié)商理念實現(xiàn)了有機契合。“公共價值并不是公共服務生產者或使用者的個體偏好的簡單疊加，它是政府官員和相關利益者商議的結果。”[3]從這個角度來看，民主協(xié)商有助于緩解公共價值實現(xiàn)過程中個體理性與集體理性的張力關系。因此，實現(xiàn)全過程人民民主發(fā)展，需要發(fā)展協(xié)商式治理，在促進基于個體理性的人民偏好表達中實現(xiàn)共識性轉換，進而達成基于集體理性的滿意結果，有效破除集體行動的價值困境。

具體而言，首先，需要加強培育協(xié)商式治理的民主價值理念。協(xié)商式治理行動的有效展開，需要以相應民主價值理念的形塑為前提條件。近年來，我國基層民主協(xié)商實踐發(fā)展迅速，并取得豐富的協(xié)商治理經驗。在此基礎上，應更加注重價值理念的培育與引導，從協(xié)商民主文化建設的角度培育人民群眾圍繞關涉自身利益的現(xiàn)實問題積極參與基層公共事務協(xié)商治理的觀念和意識，營造更加濃厚的民主協(xié)商氛圍，使與人民群眾商量成為基層公共事務治理決策前的必經環(huán)節(jié)，從而引導人民群眾更多參與基層治理。其次，需要建立健全協(xié)商式治理的民主制度體系。協(xié)商式治理除了理念先行，更重要的是需要科學有效的制度保障。圍繞國家治理的人民性屬性，通過完善協(xié)商式治理的制度建設，規(guī)范相應的程序設計，并根據(jù)各地實際情況制定具體的實施細則，從制度文本到制度程序再到制度實施，為人民群眾參與協(xié)商式治理提供全過程的制度保障。最后，需要構建完善的協(xié)商式治理運行機制。從制度運行的角度出發(fā)，需要重點構建人民群眾利益表達機制、協(xié)商能力提升機制和協(xié)商主體互信機制。人民群眾參與協(xié)商式治理的前提是能夠有效表達自己的利益需求，這不僅需要基于人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度等國家正式制度完善相應的利益表達機制，還需要拓展數(shù)字協(xié)商等非正式制度的利益表達渠道和機制，使人民群眾充分有效表達利益訴求成為可能。同時，還需要在協(xié)商治理實踐中有意識地引導人民群眾開展表達利益和參與協(xié)商的能力訓練，增進各協(xié)商主體之間的信任，使民主協(xié)商對于解決基層治理中的實際問題真正管用。

3.推進合作式治理，促進效率與民主的價值融合

從行政組織的發(fā)展歷程來看，效率與民主的價值沖突歷來是繞不開的一條主線，也是科層治理與民主治理之間張力關系形成的深層原因。在公共行政發(fā)展的傳統(tǒng)時期，依靠官僚制的組織形態(tài)推進政府治理的效率革命成為當時的“正典”。行政組織被當作獨立于政治之外的純粹執(zhí)行機構。但是，治理文明的實踐卻證明這一理想性敘事只有教科書式的意義，對于治理效率提升來說顯然有點捉襟見肘。因此，20世紀中葉以后的公共行政發(fā)展對效率導向的科層治理模式提出了猛烈的批評，由此誕生了新公共行政理論、公共選擇理論、新公共管理理論和新公共服務理論等具有時代性的替代性方案。遺憾的是，這些源于對實踐的反思而形成的理論方案在解決治理效率問題時依然面臨著新的挑戰(zhàn)，那就是民主的公共價值被逐漸淡化，這在新公共管理運動中得到集中呈現(xiàn)。因此，為了能夠在追求治理效率的主流話語中捍衛(wèi)民主價值的尊嚴，實現(xiàn)二者的價值融合，理論家們的反思最后指向了合作治理這一更具實踐指導價值的方案。

從公共價值治理的角度來說，合作治理更加注重人民的主體地位，強調人民作為公共價值的合作生產者在國家治理中的重要意義，主張通過政府決策者與人民群眾等利益相關者圍繞公共事務和公共問題開展合作行動，在互惠共享的基礎上達成問題的高效解決和公共利益的高質量實現(xiàn)。為此，首先，公共權力主體需要轉變治理思維，把人民當作公共價值生產的合作者而不是被治理的對象，通過積極主動的公眾接觸發(fā)起與人民群眾的合作行動，在合作中發(fā)現(xiàn)人民群眾關心什么，需要什么，對政府決策者的期盼是什么，從而為決策議程的設置與政策方案的選擇找準施政方向。其次，政府決策者要拓展人民群眾參與治理的廣度和深度。也就是說，人民群眾對國家治理和公共政策過程的參與不應止于需求識別和問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，還需要在政策回應和方案設計上向深處拓展，要以“最好的決策者在人民群眾當中”的治理理念引導制定群眾滿意的政策方案。近年來，一些基層政府在政務服務改革中推出的“領導體驗”模式就是一種不錯的做法，通過政務服務提供者親自體驗服務質量來改進服務設計，實際上就是站在提升人民群眾獲得感和滿意度的立場上來優(yōu)化公共政策與公共服務的供給質量。最后，在評價與反饋環(huán)節(jié)與人民群眾展開合作行動。國家治理的質量如何，不能僅看統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出來的喜人成績，更要看人民群眾的反饋意見如何。人民群眾作為評卷人，在國家治理的公共價值實現(xiàn)上最有發(fā)言權。因此，有必要圍繞重大決策和公共服務供給的民意調查與評估，對公共政策與公共服務質量做出最符合民意的客觀評價，為實現(xiàn)民主政治高質量發(fā)展夯實民意基礎。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第28頁。

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[5]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999年版，第134頁。

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[1]馬克斯·韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，上海三聯(lián)書店2020年版，第60頁。

[2]張乾友：《權力還是價值：官僚制何以持久存在》，《探索與爭鳴》2023年第1期。

[1]王思斌：《社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2014年第6期。

[2]汪家焰：《全過程人民民主制度優(yōu)勢轉化為治理效能的路徑與機制——基于政策議程設置理論的視角》，《探索》2023年第1期。

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