技術嵌入、制度供給與信息轉化：公共服務市場化的創新路徑

內容提要 隨著我國政府與市場關系發生深刻變革，某些以往由政府提供的公共服務逐漸具備市場化運營的條件。既有研究多從宏觀層面為解釋不同供給模式的特征和績效提供理論支撐，論述公共服務市場化過程的各類困境并“對癥下藥”。然而，亟須對其具體實踐的特性進行提煉，使其提升至共性層面，以便規律性地理解“何種力量”在推動“哪些變化”，進而促成“集體行動”并影響最終的治理績效。公共服務市場化存在難點、堵點的根源在于三個問題尚未厘清：“何種公共服務適合市場化運作”“為何有些公共服務成功實現市場化”“市場化供給的公共服務何以長期存續”。G市“嵌入式養老”和Z市“公交電梯”是成功實現并穩定維系“市場相容”的典型案例，通過深描其變遷過程提煉出的“技術嵌入”“制度供給”“信息轉化”三項因素能夠回應以上基本問題。第一，技術嵌入改變公共服務供需鏈條的某些特征進而開啟圍繞制度變遷的集體行動；第二，制度供給對異質性偏好的吸納程度影響多重集體行動的水平；第三，專業性知識等信息的有效轉化機制激勵多元主體調整和維系集體行動。上述邏輯有助于解釋市場化為何在理論上“一用就靈”，在實踐中卻“一放就死”，從而為分析“政府-市場-社會”的多元主體合作提供新視角。

關鍵詞 公共服務 市場化 集體行動 技術治理 制度績效

凌爭，南開大學周恩來政府管理學院副教授、南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員

郭寧，清華大學公共管理學院碩士研究生

本文為南開大學亞洲研究中心資助課題“數字時代的地方政府創新機制研究”（AS2419）的階段性成果。

一、問題的提出

公共服務牽涉人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，完善和發展公共服務體系是促進社會公平正義、推動共同富裕、落實高質量發展的關鍵環節。公共服務涉及體量巨大與類型眾多的群體，其需求呈現多樣化、多層次、多方面的特點，而各級政府是這些公共服務成本的最主要承擔者。受制于外部沖擊和經濟環境等客觀條件，政府要過財政規模收縮的“緊日子”，必須將有限的資金用在當前社會最為“急難愁盼”的領域。因此，政府開始探索更可持續的公共服務模式，引入市場機制成為重要的創新方向。隨著數字技術與公共服務領域融合的廣度和深度不斷拓展，部分公共服務從“市場失靈”走向“市場相容”[1]，使得以更低的成本提供更優質的服務成為可能。對此，《“十四五”公共服務規劃》將市場供給服務定位為公共服務體系的“有益補充”，強調構建“政府保障基本、社會多元參與、全民共建共享的公共服務供給格局”[2]。為適應新的發展形勢變化，提高公共服務的質量和效率，各地積極引導市場力量實現供給優化，在健康、文化、體育等諸多公共服務領域實現創新。

市場化并不意味著權力“一放了之”，實現上述變革的過程將為國家治理帶來諸多新挑戰。公共服務市場化的過程伴隨著復雜的制度和利益調整，政府與市場、社會等主體之間容易出現信息不對稱、監督缺位和激勵沖突等問題。由此，市場化的演進過程總會受到結構性因素的制約，這主要表現在兩方面：第一，引入市場力量的過程要克服舊模式的慣性及其內部各類群體的阻力；第二，暫時成功的市場化可能在行政邏輯和市場邏輯的沖突下產生逆市場化的退潮。這展現了公共服務市場化過程依次遞進的核心問題：何種公共服務適合市場化運作？為何有些公共服務成功實現市場化？市場化供給的公共服務何以長期存續？學界圍繞市場化的實現路徑、市場化的重難點、市場化的正負面影響等議題，從宏觀層面為市場化提供理論指導。然而，現實中的市場化仍存困境，亟待回應的根本問題在于：哪些關鍵因素決定著市場化的成敗，它們又如何在復雜的變遷過程中相互關聯并發揮作用？

為厘清上述問題，本研究提煉出技術嵌入、制度供給、信息轉化三個解釋性因素。首先，技術嵌入能夠改變公共服務供需鏈條的部分特征，即供需關系環節簡化、資源形成規模效應、服務目標精準定向等能夠回應“何種公共服務適合市場化運作”的問題。其次，市場化的過程必然包括面向特定群體的制度供給，制度對于異質性偏好的吸納程度將影響其績效，回應“為何有些公共服務成功實現市場化”的問題。最后，信息轉化強調在技術和制度日趨復雜的情境下，將專業性知識簡化與共享的能力，從而回應“市場化供給的公共服務何以長期存續”的問題。總之，三種要素的相互作用構建起公共服務市場化的邏輯框架，其在改革執行中的缺損或走樣會使公共服務的市場相容出現危機。

本研究選取G市“嵌入式養老”和Z市“公交電梯”為研究對象。作為老年群體康養扶助和社區公共基礎設施建設的創新模式，二者均屬于政府通過提供優質公共服務改善民生的重點工作。嵌入式養老通過引入專業性、市場化力量，滿足更加精細和多樣的養老服務需求；公交電梯則改善傳統加裝電梯靠政府、靠協商、靠籌資的困局，以市場化運營來區分差異化服務對象。若這種通常由政府穩定提供的公共服務能夠克服慣性，成功實現相對高效和優質的市場化供給，那么案例所反映的共性能夠為其他服務領域的市場化提供借鑒。

二、文獻回顧：公共服務市場化與集體行動困境

新技術推動“政府-市場-社會”邊界轉變[3]，西方形成以新公共管理為代表的理論建構，其對公共服務市場化的基本特征有如下界定：第一，決策和執行的分離，政府應更多地“掌舵”而非“劃槳”；第二，公共服務的提供方多元化，以競爭的規則取代壟斷的地位；第三，消費者擁有充分的權利和資源，能夠在多元的供給者之間權衡取舍[1]。為何要推動公共服務市場化改革？公共服務的新類型涌現、新需求疊加，政府壟斷和直接生產并非所有情況下的最優模式，這使得部分公共物品供給的核心領域呈現多樣化的特征。引入市場機制能夠融合政府權威與市場交換各自的優勢，以更低的成本提供更優質的公共服務，進而鞏固政府的生存地位、緩解政府的財政壓力、彌補政府的治理短板[2]。

在上述目標的指引下，各地“復合式公共服務供給方式創新”不斷涌現，特別是在傳統的行政性壟斷項目方面取得突破[3]。那么，如何從類型化的角度區分公共服務？何種公共服務類型適合走向市場化？公共服務可劃分為基礎型項目和發展型項目，其分配邏輯存在差異[4]。當前各地嘗試采取市場化供給方式的公共服務大多屬于“軟件”支持的發展型項目，以“差異性替代均等化”回應民眾對公共服務的異質性需求是該領域社會變革的主要特征[5]。既有研究關注到養老產業的產品設計、服務管理、資源平臺等方面實現智能化的典型特質，但并未解釋這些變化將如何影響公共服務供給。老舊小區加裝電梯作為各地民心工程的重點項目而受到廣泛關注。其中公交電梯屬于典型的市場化供給模式，學界尚未厘清其產生堵點背后的理論機制。

“主體間互動機制”是公共服務政策制定的重要因素，這給公共服務市場化的績效帶來不確定性[6]。對此，相關研究的觀點存在分歧：一方面，市場供給有利于政府精簡機構，減少對企業、社會力量的直接干預，進而使得公共資源得到合理流動、配置和應用[7]；另一方面，市場競爭的優勢并不必然能夠在公共服務領域實現，可能引發公共責任缺位、社會穩定不足、政府管理困境等制度風險[8]。當前基層普遍采用的政府購買服務、憑單制、時間銀行等類似方式，亦存在傳統科層制和合同外包等組織結構并存的“異構同治”現象，易造成政府治理的碎片化困境[9]。前述研究多基于“政策執行—治理績效”的能動視角，其前端正式和非正式的制度往往需要經過主體內部的討價還價和反復調整而非全然給定，整全的因果鏈條還有待具體的實證研究檢驗[10]。

公共服務市場化回應民眾的異質性需求，異質性要素將怎樣影響集體行動的方式和水平？既有研究應用此概念解釋鄉村合作社等共有資源管理的經典情境。不同類型的異質性因素對于集體行動參與的影響方向較為復雜，其與集體行動水平之間并不是絕對的線性關系，最終結果可能存在多重均衡[11]。例如，大城市中有較高平均適應性和較少搭便車的群體更容易形成合作，即異質性程度與集體行動水平呈負相關；而在以小區為單位的局部治理模式中，異質性個體充當“創新企業家”反而能夠促進業主合作[1]。若納入制度變遷過程，異質性的存在亦可能使得群體中的部分個體承擔更多成本[2]。

學界充分討論了公共服務市場化的理論源流、實現路徑、潛在影響等議題，同時關注到“多元主體互動”作為公共服務領域的普遍情境，可能通過某些機制影響市場化績效。然而，這些研究仍存在以下兩方面不足。第一，通常給公共服務市場化“做加法”而缺少“做減法”。部分研究探討了不同市場化模式的現實特征和績效，但是未能從具體案例的得失上升到共性的經驗，特別是缺少對于影響公共服務市場化成敗的關鍵條件或因素的提煉。第二，公共服務市場化因果機制的簡約化。部分研究同時引入經濟發展、社會結構、制度環境、服務模式等諸多要素，將公共服務市場化簡化成“鐵板一塊”而非漸進的變遷過程，很難得知在關鍵節點是何種力量影響著集體行動。據此，本文聚焦嵌入式養老和公交電梯的特殊供給模式及其變遷，為“制度安排—制度績效”的因果關系尋找理論與實踐支持。

三、案例概要：老齡社會的公共服務創新

1.研究設計

本文基于理論和實踐的綜合考量選擇雙案例研究。首先，本文選取的兩個案例存在理論上的反常識，是分析市場化成功原因的典型案例。一般認為，這種存在供給問題和占用問題的傳統公共服務應該由具有強制性的政府主導供給，市場自身很難實現規則的形成和有效的監督，甚至會在理性逐利的引導下扭曲資源的配置方式。然而，G市和Z市在政府的支持下選擇開拓公共服務市場化改革并取得成功，這背后蘊含著對于市場化改革普遍困境的突破。其次，既有研究較少從具體案例提煉出具有普遍性的影響因素，雙案例的選擇使得本文能夠觀察到不同公共服務領域的相似細節，用典型案例彌補以往研究中復雜性的缺失。最后，從實踐的層面來看，雖然類似的公共服務供給模式在全國多地存在試點，但二者屬于開展時間較早、供給模式穩定、成功實現并維系市場相容、認可度相對高的典型案例，對于面向老齡化社會的公共服務體系建設具有實踐價值。總之，本文選擇的兩個典型案例旨在強調經驗世界的復雜性以及案例背后的共性問題，并非拘泥于方法論中案例選擇的若干規定。基于此，本研究團隊在G市和Z市開展多次駐點觀察，掌握了嵌入式養老院和公交電梯試點的一手資料，還原了當地推動公共服務市場化的多主體互動與制度變遷過程。

2.嵌入式養老

G市是所在屬地的中心城區，具有土地面積小、人口密度大、人口老齡化程度高等特點，G市面臨的養老困境能夠反映許多大城市在養老模式發展中面臨的共性矛盾。首先，養老設施空置和服務缺口并存。大城市中心城區高度依賴土地財政，土地和勞動力成本均相對較高。這造成養老需求越高的區域機構運營越困難，服務供給的結構越容易出現錯位。其次，傳統養老服務的供需失衡。雖然大城市通常具備較高的經濟發展水平，但老年群體存在購買意愿和能力分化，不同層次和類型的專門化服務資源配置不合理。最后，決策者面臨有限資源與海量任務的困境。養老模式的改革成為政府考核體系中“吃力不討好”的存在，理性的決策者不會將大量的資源和精力投入該領域，實現公共服務的市場化供給似乎成為“難以完成的任務”。由此，G市在社區養老領域經歷了長期的探索。前市場化階段的養老服務體系中，老人更多作為服務的被動接受者，社區、企業、社會組織等力量分散而治，政府則要在財政緊縮的條件下應對海量任務并承擔公共責任，社區日間照料中心等類似機構長期處在勉強維系的尷尬境地。

G市的嵌入式養老院則在以下方面取得新進展。第一，技術嵌入智能養老設備。嵌入式養老院與企業密切合作，市場化提供智慧床墊助力家庭養老床位建設，利用機構內的智慧監測屏實時關注老人的體動、呼吸、心率等情況并及時反饋給家屬。養老機構中的床位亦可以通過智能系統進行評估，根據老人身體狀況等信息個性化地調節和定制以滿足其不同需求。第二，數據集成智慧養老服務平臺。G市在原有應急呼叫服務中心的基礎上，升級打造了智慧養老服務平臺。其服務內容從全天候工作團隊的事故處置等應急呼叫服務，拓展到“助潔、助浴、助醫、助餐、助行、助急”六助服務及政策咨詢，先前已經實現與當地共計數十家敬老院、日間照料中心、老人食堂等機構實時連接，建立“區—街—社區”三級平臺聯動響應機制。第三，模式創新實現多向互動。G市通過“夜話”“聯席議事會”等方式，傾聽并回應民眾的真實訴求。針對平臺配餐難、配餐貴的問題，民政局出面對接物業公司解決問題。部分社區則采取環衛工人“順路”配餐的“共享用工”模式，通過公司管人、機構用人節約服務成本。

3.公交電梯

Z市高齡居民出行障礙問題顯著。當地政府對老舊小區加裝電梯高度重視，連續多年下發系列政策文件推動工作。B小區是建于2003年的政府安置房小區，其中60歲以上居民占比超過三分之一，加裝電梯需求高。但由于業主意見不一、費用分攤問題難以解決等矛盾，該小區電梯加裝進程一度擱淺。當地K公司推出公交電梯模式——由電梯公司全額承擔前期建設和后期維護與保養費用，小區居民只需下載電梯公交APP，在使用電梯時類似乘坐公交車一次付費1元。在當地加梯辦和改造辦的推動下，K公司僅一年就成功安裝公交電梯114臺。

公交電梯的市場化并非水到渠成。老樓加裝電梯時常成為高低樓層住戶的紛爭，這源于成本分攤失衡和政府規制失效，不同主體之間的利益難以實現共容。初代公交電梯模式的堵點在于付費原則，使用者每次乘梯交納1元費用，不使用者無須付費。這種原始方案轉換到分攤成本的情境中，代表高樓層、外出頻繁、家庭規模大的住戶須承擔更多加裝費用。這部分群體的需求缺乏彈性，需要盡量降低使用成本。對于低樓層或長期不外出的住戶，“每次需要付多少錢”直接影響其對于“是否有必要加裝電梯”的決策，使用的成本使其更傾向于步行下樓。因此，各住戶對于電梯需求水平不同，而高低樓層之間卻無支付價格差異，這使得多元主體參與集體行動的激勵不足。

另外，加裝電梯存在負外部性，如居民樓出現墻體開裂、漏水，產生噪聲，低樓層住戶的安全和隱私受到影響等。無論是政府補貼、自主協商還是民主投票，均能預期解決群體間“互相承擔外部性”的問題。然而，上述方式在案例中卻被軟強制、走形式等取代，政府、企業和民眾之間的信息不對稱問題嚴重，缺乏協調利益相關方的可行方案。

以上因素導致公交電梯逐漸陷入使用率降低、服務長期收益不足的困局。時至今日，公交電梯的技術環節逐步完善，全國各地總結了“公交電梯1.0”模式的成功經驗及不足之處，“公交電梯2.0”模式應運而生。例如，公交電梯可按次、月或年辦卡，不同樓層實行差異化收費標準，根據居民戶數、樓層高低、家庭人口等指標設置家庭賬號和階梯式套餐，等等。

四、實證分析：公共服務市場化的變遷過程

1.技術嵌入

技術嵌入是指技術應用可以賦予組織內部各種新要素，進而將物質層面的變化擴展到行為層面，最終可能導致組織結構和制度運行的變革。技術嵌入養老服務和公交電梯的各種形式，為原有的公共服務提供智慧的產品、平臺和運作方案。其反映的是公共服務供需鏈條的某些環節發生變化，在新技術嵌入后具備新特征，有利于解決原先單獨由政府供給時存在的各種問題，從而逐漸與市場相容。

首先，供需關系環節簡化。在缺少技術嵌入的傳統模式下，服務的提供者和使用者之間存在大量的中間環節。在養老情境中，老年人在尋求醫療、送餐、康養等專門服務時存在困難，需要付出較大成本來進行線下等途徑的人工對接。引入數字技術后，嵌入式養老的大量相關功能均被集成到智慧平臺上，老年人撥通電話即可連接到對應的服務提供機構。在加梯情境中，以往居民很難和企業直接達成交易，需要政府作為主導者出面協商經費、運維等，而這種針對多元主體的利益整合相當困難。公交電梯則通過人臉識別等方式實現“誰付費誰使用”，平臺即成為市場關系的重要表現形式，企業和居民用戶直接交互的渠道得以打通。總之，數字技術空間彌合了現實時空條件的鴻溝，由此省去許多中間過程和環節，亦降低了信息不對稱的程度。數字技術以更便捷、低成本的方式將服務送達需求方，這種可及性是既往模式無法比擬的，顯著提高了公共服務的效率。

其次，資源形成規模效應。此處的規模效應指公共服務中的主體和功能在平臺上實現集聚，不僅持續放大單一資源的效用，而且創造出新的價值形態。嵌入式養老的智能平臺與社區、照料中心、敬老院、老人食堂等機構實時聯動，清潔、洗浴、就餐、醫療、出行、應急等圍繞養老的一系列公共服務分支便捷地匯聚在平臺上。同時，智慧床墊技術不僅能夠檢測老年人的身體狀況，還能利用積累的數據進行測算和評估，反饋給平臺以適當調整針對個體的服務內容。這些整合性行為的實現，有賴于傳統單一性服務中不具備的規模效應。在公交電梯APP的運行過程中，雖然法律法規限制企業對于私人數據的使用，特別是安全邊界等“紅線”的劃定始終存在，但是企業仍可以對所獲得的數據和流量資源進行再開發，使其產生出其他類型的價值。例如，平臺能夠為用戶和政府、社區、企業等主體提供互動渠道，避免反饋無門、多頭推諉、小事來回跑的困境。此外，APP集聚的用戶可能作為投放廣告、社群調研等各種附加服務的對象，數據和流量可能拓寬未來的市場。在上述過程中，互相分隔的“點”狀單位逐漸連接成“線”和“面”，公共服務的價值屬性得以拓展。

最后，服務目標精準定向。日間照料、敬老院、均攤加梯費用等傳統模式很難滿足多樣化需求，案例則提供不同的精準服務思路。嵌入式養老直面更加多樣化的需求，滿足全天候陪護、短期托管、專項服務、定制套餐等復雜情境下的服務供給。居家衛士系統通過健康監測設備進行數據分析，向老年人提示其身體情況變化，并推送遠程咨詢、預約就診等信息，甚至能夠直接配送藥品上門或陪同就醫。公交電梯則有效避免舊模式“不想使用仍需出資”和“用多用少出資相等”的困境。無意加裝電梯的住戶無須使用APP，不涉及出資問題；有意使用電梯的住戶則根據次數刷臉付費，并通過階梯式套餐等方式區分不同時間、不同樓層、不同頻率的使用情境。這些技術使得服務成本更低、可及性更高，能夠便捷地將定制化服務送達各類消費者，規避了傳統公共服務模塊不可分割、無法實現個性化的障礙。

由此，技術嵌入使得公共服務供給模式中某些環節的特征發生轉變，更適合以市場化的方式進行供給，從而解決舊模式中信息不對稱、資源利用率低、目標群體模糊等問題。換言之，不是技術嵌入后就能夠直接促使政府與市場的邊界改變，邊界是否改變取決于技術和服務的匹配能否激發新的“效用”，以及這些效用是否有利于政府與市場實現利益相容。然而，并非所有具有上述特點的公共服務一定能成功實現市場化，公交電梯在部分地區依然面臨窘境。這既證實技術嵌入更多是作為必要條件而不能成為充分條件，亦說明僅靠政府與市場的利益相容并不一定能達成多元主體的集體行動。由此，到底是何種因素在發揮作用，造成類似屬性的公共服務有些成功實現市場化，有些卻難以推動各方形成共識？

2.制度供給

制度供給是指在給定的群體偏好、組織結構、社會經濟環境、技術條件等約束下，進行正式的制度創新并設計具體內容的過程[1]，在案例中體現為嵌入式養老的服務集成方式與范圍，公交電梯出資、收費等環節的方案設計，等等。此處的討論與制度安排的具體內容無關，而是考察新制度的收益和制度轉換的成本，特別是提煉其原則設計中“異質性吸納”的變遷框架。因此，以公交電梯為例的相關分析不具備特異性，其結論可以類推至養老服務模式。

在最初的“公交電梯1.0”模式中，政府和企業將居民群體分為“想用電梯”和“不想用電梯”兩類，對應的供給方式是“刷臉付費乘坐”和“不注冊賬戶”。因此，第一次的制度供給（L1）僅僅出自簡單的需求調研：超過三分之二的居民參與表決，四分之三以上同意即通過，開啟加裝電梯的流程；并對價格進行一元一次的錨定，認為對有需求的用戶定額收費，企業就能夠初步實現收回成本，進而實現盈利。但是，真正進入公共服務的供給和消費階段時，第一次的制度卻近乎失效。

上述困境體現了對于異質性因素的考慮不足，最終導致服務長期凈收益不足、使用率降低，即制度績效差。此后，各地對原始模式進行改良，即嘗試第二次制度供給（L2）。其包含不同使用群體更復雜的需求分化，此時的原則設計需要引入差異收費、合同契約、自主協商等機制，在制度設計時吸納更多異質性因素（見表1）。公交電梯的原始困境在新的制度供給中逐步被破解，使得制度供給在應對復雜情境時的效能得到提升。繼續向上推理，公交電梯案例中存在著多元主體及其不同的行為邏輯：政府遵循行政邏輯，表現為更好完成考核、規避責任風險；企業遵循市場邏輯，表現為追求利潤空間、實現資源變現；居民則是公共服務的消費者，期望以較低的價格換取便利的服務和優質的管理。此時，制度吸納的異質性要素要達到更高的程度以實現協同共治，即潛在的第三次制度供給（L3）。

在公交電梯的案例中，最初在外部性、利益分配、相互監督等方面產生的矛盾，大多與群體間的差異相關，影響最終制度績效的主要原因在于制度設計對行為主體異質性的考量不足。換言之，本文認為初期公交電梯市場化失敗的關鍵在于制度供給和集體行動的層次之間存在錯配，而影響匹配的關鍵因素是異質性的吸納程度（見圖1）。如果將L1、L2、L3想象成制度供給過程中的幾個切面，那么可以用一條曲線表示出制度變遷的過程：橫坐標上的點代表不同的制度設計方案，縱坐標表示這些制度供給對于服務群體異質性偏好的吸納程度（見圖2）。

圖2中L0點的制度供給幾乎不考慮群體內部的異質性，例如以純公共物品、政府包辦、用戶均攤等形式來提供服務。此時搭便車行為最容易出現，各方均希望少付出成本而享受更多服務，導致各方均缺乏推進項目的動力。L1點的制度供給將用戶的異質性偏好簡化，即劃分為“是”和“否”兩大類，并簡單設定運行方式和價格水平。這時的制度設計較為容易、成本低，但是處置復雜情境的效率差，容易引發各類次生問題。L2點的制度對于異質性因素的吸納更充分，例如采取階梯式收費、差異化服務的方式，或根據大數據運算評估價格機制。此時制度設計的難度顯著升高，但是有利于長期預期凈收益的增長。在L3及以后的區間內，制度供給對于異質性的考慮程度已經相當高，例如追求政府、市場、社會的多元協同，這就很難再產生所謂的搭便車現象。但是制度設計的復雜性和內外部協調成本均在增大，尋找各方行為邏輯和利益的相容點較為困難。

總之，既往研究側重從理論角度探討群體的異質性程度不同將如何影響集體行動水平，本文則重在解釋，公交電梯案例中多次面向特定群體的制度供給對于異質性偏好這一要素的吸納程度，最終如何影響公共物品供給的制度成效。這同時說明，技術嵌入并不具備決定性，制度供給能夠回答為何有些公共服務成功實現市場化。那么，若要制度供給長期發揮作用，是否還存在其他的影響因素？

3.信息轉化

近期有研究提出“技術賦能與制度嵌入的互動能夠強化基層合作生產”[1]，其中非正式制度通過榜樣的正向激勵和懲戒的負向激勵調節主體間關系，加之小團體行為邏輯中普遍存在的跟隨效應，使得多元主體均被順利帶入合作生產之中。然而，其理論適用性存在邊界。第一，并非所有領域均適用帶有強制性的激勵措施。例如，垃圾分類等有明確管理規范和優劣取向的基層治理項目適用這類措施，但公共服務更類似于公民的基本權利而非義務，難以依靠非正式制度實現引導、約束和監督。第二，雖然社區居民的社會關系網絡意味著熟人間的從眾行為比較常見，但公共服務面對的是家庭背景、服務需求和利益偏好具有相當程度異質性的群體，難以實現社區更新建設等項目中“一呼百應”式的主動參與，甚至許多中年和老年群體會對背離舊傳統的新技術、新模式產生警惕心理。

由此，公共服務市場化出現阻滯：隨著技術嵌入水平的提高，針對異質性群體的制度供給的豐富，專業性知識的“濃度”指數式上升，這使得相關群體理解創新內涵、參與集體行動的信息成本顯著提高。這種情景在未來會變得更加普遍：第一，重點企業的家屬社區等傳統社區形態的比例在下降，單位制及其社會關系網絡在新社區中的影響力降低，地理空間集聚的個體之間的非正式關聯趨向減弱；第二，伴隨老齡化程度的加深，許多公共服務試點會優先供給老年群體占比較高的社區，但這些群體在接觸新技術和新模式的過程中學習成本相對更高。

要保證技術和制度的長期穩定運行，有效的信息轉化機制將起到關鍵作用。數字技術在解決復雜的數據、資源、平臺問題的同時，亦帶來海量的專業性知識，這些知識難以通過自行學習或強制規范實現有效共享。在公交電梯的案例中，居民難以代入企業的“成本-收益”分析思維，因而不會主動理解技術研發的成本、定價機制的合理性。反而，作為公共服務的使用者，他們對于“每天需要付多少錢”“能夠享受到哪些服務”“新模式是否比以前更合意”等情況相當敏感。在嵌入式養老中，若不簡化、轉換和集成各方面的信息，老年人很難評估自己的情況并接通對應的服務，導致技術和制度的作用空間受阻。

在上述案例中，信息轉化機制以豐富的形式存在，能夠解決市場化制度供給后主體間互動的困境（見表2）。G市長期開展的“夜話”是政府工作者知民情、解民憂的重要渠道，通過領導干部深入基層社區“嘮家常”直接收集居民的現實訴求，并依據收集到的信息和問題辦事并回訪。公交電梯的運營過程中，“紅領雙促”以黨建聯盟為載體，針對性入戶走訪，進行政策引導；“能人吹風”選擇善于交際且具有威信的樓道長對公交電梯進行宣傳，出面與其他住戶溝通協商；加梯聽證會則集中利益相關者進行集體討論和表決。這些機制與傳統信息傳遞模式的不同在于，既往簡單多數代表投票表決、不公開的工作推動會以及通過政策文件、一紙合同定調的方式，均可能使政策溝通的有效性大打折扣。換言之，民眾拿不到“明白紙”，企業和政府劃不清權責利，服務過程產生問題反饋無門，導致各方無法互相理解彼此的決策和行為邏輯，最終就無法推動市場化持續運轉。

當原本由政府負責的領域需要市場和社會協調推進時，信息在多元主體間的流動會變得更加復雜。在政府部門內部，可以通過組織和職能的重塑、更精細的權責配置方案開啟市場化進程，并通過壓力型體制、一票否決制等責任共擔措施激勵各方維系市場化改革。吸納市場和社會后，這些底線機制無法有效約束多元行為主體，市場化很難出現“價值共創”而是會逐漸淪為“弱運動”。換言之，完全依靠行政科層制的單一邏輯難以回答服務質量和效率提高等市場邏輯的問題。因此，本文強調公共服務的市場化不是政府的“一廂情愿”，亦不是市場“自給自足”的運轉過程，社會更不會率先主動適應外部環境變化而進行“自我調節”。相關主體只有具備將專業性知識普適化的能力，才能緩解信息不對稱，充分發揮技術嵌入和制度供給在市場治理中的效能。

五、結論與討論

1.公共服務市場化的理論邏輯

市場化為何在理論上“一用就靈”，在實踐中卻“一放就死”？本文的案例研究表明，這“非市場之罪也”，而是“政府-市場-社會”多元主體的集體行動問題，且該集體行動受到外部物質條件、制度規則設計、可信承諾與相互監督等經典理論所涉要素的影響，從而導致公共服務市場化情境下的績效差異。首先，技術嵌入經歷了技術開發和創新、以政府為中心的技術基礎建設、以公共服務提供為中心的技術引入、技術與制度多元互動等幾個階段，其中技術自身的發展和創新應用不斷為公共服務領域的市場化提供新的機遇。其次，由誰來規范技術的實踐取向？一方面，技術和制度在不斷地發生交互，尋找治理的邊界；另一方面，制度亦在和社會產生聯系，試圖充分吸納目標群體的異質性特征。本文認為，并不存在理性設計的“最優制度”，只有能夠使得各方利益相容的“滿意制度”。這要求主體合理平衡各種異質性要素，降低集體行動的協調成本。同樣，制度本身亦處于緩慢發展的漸進過程中，持續接收先前制度績效的反饋并進行調節。最后，當新的技術和制度復雜程度與日俱增，社會群體理解和接受新模式的成本便會顯著上升，集體行動的實現會變得更加困難。這說明制度供給并非“一勞永逸”，反而可能在慣性的累積下“功虧一簣”。可信承諾和相互監督對集體關系的維系起到重要作用，而塑造這兩種要素通常需要多向度的信息。實現信息流動不僅要解決技術問題、利益問題，更加需要多元主體實現語言邏輯的有效轉換和專業性知識的共享。

從某個時刻的截面來看，技術嵌入、制度供給、信息轉化之間有顯著的遞進關系：技術嵌入作為外部物質條件或外生沖擊，制度供給作為規范服務提供方式的工具，信息轉化承擔維系制度有效運行的角色。從長期的改革過程來看，三者均處于動態演進之中，不再具有固定的先后次序，且始終在發生交互作用。支撐這種長期互動的不是技術、制度或信息本身，也不是“理性的人”，而是上述要素背后“現實的人”，這些“人”共同處于本文設定的充滿異質性的、多重嵌套的集體行動情境中。

2.貢獻與展望

既有研究充分探討了市場化本身的內涵，但缺少對于其前端和后端的關注，即市場化因何發生和如何持續。本文發現影響公共服務市場化成敗的三個關鍵要素，把“環境條件—制度安排—治理績效”的完整邏輯鏈條引入公共服務市場化的分析之中。同時，通過將歷時性視角整合進改革語境之中，還原了多元行動者如何在動態行動舞臺上進行交互，并不斷調整制度框架、改善制度績效的復雜性。盡管本文無法窮盡該場景中所有發揮作用的機制，但其他領域的市場化可能受到相似結構性因素的影響和行為邏輯的驅動，本文期望提供一種可供未來實證分析或大樣本檢驗的底層理論。

本文使用“集體行動”而非“合作生產”作為理論基礎，是由于后者討論的情境與本文有細微差別。合作生產是指作為服務代理者的政府和作為服務對象的公民，為提升公共服務的數量或質量所作的共同貢獻。政府是服務的“常規生產者”，公民是服務的“消費生產者”。這種理論強調責任合作網絡的共同構建而非相互博弈，相關研究由此將政府和社會、技術和制度視為并列關系，而合作生產正是符合各方價值預期的最優解。然而，本文中的真正生產者是企業，政府和公民均只是“消費生產者”。這將合作生產推向“政府-市場-社會”的復雜關系中，在這種關系中沒有絕對的領導者，甚至存在多重嵌套的集體行動，但配置資源的主體是市場而非政府。另外，其更強調實現群體利益的共容，使得技術與制度的關系變成動態關系，不存在絕對理性、穩定的制度設計。“合作”不再是最終追求的結果本身，而是成為此時此刻的某種狀態，“合作的水平”是本文希望解釋的對象。

受制于研究方法和取材的局限性，同時為保證縱向追蹤的深度，本文未對制度設計本身展開更為深入的類型學分析或進行更大樣本量的檢驗，亦未能具體描述各方如何根據上一輪的制度供給調整下一期集體行動的互動策略，這是未來可供繼續探討的方向。

〔責任編輯：史拴拴〕

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