治理平臺數據流通的“權力結構失衡”與應對

內容提要 數據是數字化社會治理的基礎要素，探討治理平臺數據流通背后的權力結構具有理論意義和現實價值。目前，治理平臺數據流通的淤塞現象主要表現為上下級之間數據單向流動，部際權力網絡的數據壁壘和政社數據單向流動。影響治理平臺數據流通的權力結構因素有數據縱向流動中的權力級差，數據平行流動中的權力壁壘，強政府-弱社會的權力失衡。要通過完善法律規范、優化數據權力結構、以點帶面推動數字化治理，使社會治理數據流通更加順暢，數字化社會治理水平進一步提升。

關鍵詞 社會治理 治理平臺 數據流通 數據淤塞 權力結構

杜偉泉，博士，南京郵電大學社會與人口學院副研究員

本文為國家社會科學基金項目“基層社會治理數字化智能化研究”（21BSH046）的階段性成果。感謝匿名評審專家的寶貴意見；感謝朱力教授的指導意見；研究生江佳婧、唐楠對本文也有貢獻。

一、問題的提出

隨著信息技術的廣泛應用，數據日益成為經濟社會發展的重要資源。數據是指以數字形式存儲的文本、圖像、算法等內容[1]。數據不僅是數字社會最重要的生產與生活資源[2]，也是數字社會重要的治理資源。社會治理數據資源有數字、文本、影像、錄音等，包含人、房、企、事、物等方面的信息。傳統治理資源（人力、財力、物力等）都是實體化資源，不能被共享使用，且流通速度慢，而數據資源具有虛擬性、可復制性、流動速度快等特點，為提高社會治理效能提供了有力支撐。

社會治理數據并不是單純的信息，它與權力有密不可分的關系，關涉權力運行的基本邏輯，隨著數字化、智能化技術的不斷演進，它在社會治理中也被重新定義。傳統的權力被視作獲得物質利益的硬性手段，而以數據要素為內容的網絡空間孕育了一種新的權力法則：數據即權力[1]，數據權力是新型權力形態[2]，是對新信息及時做出反應的能力，這種區別于硬性權力的形式就是“軟權力”[3]。

數據資源只有被開放和利用才能更好地發揮其價值。學界對數據開放研究已有豐富的成果：第一，從運行機制探討數據開放。有學者指出我國數據開放存在操作不當、高存儲風險、數據濫用等安全隱患[4]。第二，從用戶參與研究數據開放。數據資源使用動機、機會以及能力給公眾參與帶來不同的促進效果[5]，信息素養和自我效能影響使用意愿[6]。第三，從制度或文化層面考察數據開放。有研究指出，權力距離文化較遠的國家政府數據開放發展水平可能更低[7]，并且國家制度影響數據開放績效[8]。總之，現有研究對于數據開放平臺運行、用戶使用、影響因素等方面都有所涉及，但鮮有研究從權力結構視角來分析治理平臺數據流通問題。

隨著社會治理數字化智能化的推進，不少地方政府建立了治理平臺以匯聚海量數據。調研發現，治理平臺雖然一定程度上提升了社會治理效能，但是有些治理平臺數據流通存在上下流動不暢、同級部門之間存在數據壁壘、政府與社會力量之間的數據單向流動等問題，本文將這些問題稱為“治理平臺數據淤塞”。治理平臺數據流通離不開權力的互動，如果僅僅從技術層面分析數據流通的邏輯，缺少權力結構視角的分析，其難以解釋清楚。本文將數據從純粹的信息技術概念帶回社會學研究視野，加入權力結構的研究視角，分析治理平臺數據流通的權力結構。這就意味著數據是嵌入權力場域的物質，數據與權力的結合在社會治理運行中有獨特的意義。

課題組于2022—2024年先后到蘇州、南通、杭州、重慶、清遠、深圳、贛州、宜春、成都、濟南等地調研，訪談基層干部91人，調研對象涵蓋村（社區）、鄉鎮（街道）和縣（區）干部。本文基于已有文獻和調研資料，嘗試建立數據權力結構的分析框架，分析治理平臺數據淤塞的表征，探討治理平臺數據淤塞背后的權力結構關系。

二、分析框架：數據權力結構

權力結構是關于權力的界定、分工、配置、運行、控制、評價的系統工程，是政黨、國家、市場、社會、公民等多元主體共建共享的政治共同體[9]。網絡空間的信息權力是網民通過觀點發布、消息傳遞等行為展現的權力[10]，這種權力的基礎在于人們的價值認同和意義接受[11]。有學者提出，在國家—市場—社會的權力結構變遷中，互聯網平臺使得權力向市場的流散呈加速趨勢[1]。

有學者提出“數據權力悖論”，即如果犧牲個人而賦予政府特權，其后果便是侵蝕個人權利[2]。數據共享會降低管理者的影響力，數據權力源自對數據的不平等占有[3]，由此產生了數據壁壘與數據鴻溝。政府部門間、上下級數據共享程度較高，而平級部門間數據共享程度相對較低[4]。政府數據開放不到位引發數字領域內的群體分化。

現有研究對政務數據壁壘進行了歸因分析：第一，部門利益化。當本層級本部門單獨擁有海量數據時，往往會獨享數據壟斷帶來的權力增值[5]。第二，安全陷阱。海量數據帶來管理的挑戰，為防止數據安全事故，大多數政府拒絕數據共享與開放[6]。第三，共享意識缺乏。盡管開放政府理念已經深入人心，既得權力者仍傾向于設置壁壘以鞏固權力[7]。

基于現有研究，本文嘗試構建“數據權力結構”框架。數據權力結構主要涉及三對關系：上下級關系、部際關系、政社關系。上下級關系是上下級政府在數據流通中的權力關系；部際關系是同級政府部門在數據流通中的權力關系；政社關系是政府與民眾、市場主體、社會組織等社會力量在數據流通中的關系。這三對關系是治理平臺數據流通中最為重要的關系。數字化社會治理中，數據是溝通這三對關系的紐帶。理想的數據流通要義在于互聯互通、開放共享，理想的權力關系是既有集中的統一領導，也有充分的平等合作和公眾參與。分析這三對關系，有利于理解治理平臺數據流通的底層邏輯、解釋數據淤塞現象。

從上下級關系來看，基層社會治理數字化需要海量數據支撐，下級服從上級是政治要求，體現在數據流通上就是上級要求下級上報數據，下級有服從的義務，而上級掌握的數據是否能夠回流到最初采集數據的基層政府，取決于上級政府領導的看法和制度設計。在上下級關系中，兩者數據權力分配是否合理是本文要考察的第一個問題。從部際關系來看，政府體系各部門擁有的數據只有流動、共享才能發揮其實際效益。為充分發揮數據的功能，不同部門之間應當通力配合、共享資源，形成數字化治理的合力。在現有的國家治理體系中，不同的部門之間數據流通是否順暢，其背后的部際權力關系如何，是本文要考察的第二個問題。從政社關系來看，民眾、社會組織、市場主體等社會力量也是社會治理的主體，要構建社會治理共同體，須發揮社會力量的主體作用。治理平臺數據流通中，政府與社會力量的權力關系如何，是本文要考察的第三個問題。

三、治理平臺數據淤塞的表征

1.上下級之間數據單向流動

治理平臺數據淤塞首先體現在上下級政府部門之間數據單向度流動，數據只自下而上地流動，缺乏自上而下的回流。上級部門建設治理平臺要求基層政府層層上報數據，而這些從基層采集的數據沒有回流至基層，只是“沉睡”在數據池中，沒有被有效利用。真正需要數據的基層政府缺乏必要的社會治理數據，為了實際工作需要，只能重新安排網格員等再次采集數據。例如，有基層干部反映，上級擁有海量數據，但是這些數據并沒有向下流通，基層沒有使用權限。

他搞了那么多數據上去，他又不面對基層，他不需要用數據。社區干部辛辛苦苦采集那么多數據，這些數據到省里沒有下文，想了解一下我們街道情況，沒有權限了解不了。（GDQYJD20230731）[1]

調研發現，推動上級部門掌握的數據回流至基層阻力很大。數據應用層面的資源閑置也是比較突出的問題。很多省級部門建設了屬于本部門的平臺，并要求基層提供數據，基層提供的數據上報之后，這些省級平臺匯聚了海量數據，形成大數據庫。事實上大部分地區的大數據庫并沒有得到充分利用，因為縱向的數據貫通缺乏明確的制度設計，需要打破體制性的障礙，依靠省區市甚至中央層面的統籌才能實現，難度非常大。

所有的東西都要靠上面去做，沒有省長帶著三大運營商老總下來，三大運營商自己也不可能共通共享。數據在上面不下來，我們都沒什么辦法。（JSSZSJ20220801）

2.部際權力網絡數據壁壘

目前，部門之間“數據壁壘”現象還比較普遍，這不僅影響了數據的有效融合、貫通，還影響了數字化治理效能。所謂“數據壁壘”就是數字化社會治理中，不同部門的數據互不相通，互不共享。社會治理數據涉及多個部門，一些政府部門在數字化治理中會按照本部門業務建設治理平臺，甚至同一部門按照細分條線建立不同平臺，造成治理平臺“數據壁壘”。有社區干部提道：

我們經常會面臨好幾個系統做同樣的事情，錄入的信息百分之七八十，甚至百分之八九十都是重復的。（JSNTSQ20220803）

一些地方政府和部門過多強調數據采集、數字化留痕，當面溝通幾分鐘能解決的瑣事也被納入閉環管理，人為拉長了事件處理周期，甚至出現基層重復采集數據、多頭采集數據現象。治理平臺數據壁壘導致基層干部不堪重負，這也是基層干部對數字化治理意見最為強烈的方面。有社區干部反映，至少40%的時間精力都耗費在應對上級部門的數據填報上。有位街道負責人對這種情況表達了不滿：

很多條口都跟我們要數據。有一次我就比較惱火了，我就跟區領導講，每個條口都跟我要數據，那我都不用工作了。你區里統籌每個部門的數據，你去那里面拿，你不要各個部門都來跟我拿。（GDSZJD20230806）

統計體系自上而下呈現明顯的層級級差，越往下人員越少[2]，就是基層干部常說的“上面千根線，下面一根針”。由于管理層級的問題，上級部門治理平臺數據大多由村（社區）層面來落實，而村（社區）干部人員有限，應對不同部門的數據采集要求力不從心。有基層干部認為，數字化非但沒有提高工作效率，反而增加了工作負擔，因為不少數據需要人工比對、核實，大大增加了管理成本。

治理平臺數據壁壘的存在，一方面是因為數字化項目建設中存在“政績錦標賽”傾向。很多部門都想在數字化方面有所作為，罔顧實際工作的真正需要，競相投資建設治理平臺，這些平臺互不相通，而且都需要基礎數據做支撐，收集數據的工作就落到最基層的鄉鎮（街道）、村（社區）。有村干部反映，村級層面要應用的治理平臺多達80余個，還有些平臺要求專網專線管理。從運行狀況來看，其中一些治理平臺并沒有實際意義。另一方面是因為垂直部門與屬地部門的平臺數據互不相通。有些部門隸屬中央垂直管理，區縣、街道層級的政府部門無法協調垂直部門共享數據。某大數據局干部就提到部門壁壘導致數據共享困難，只能另起爐灶重新采集數據。

公安數據沒有配套到這個平臺。他們信息量很大，還有保密性的問題，所以不愿意接進來的。我們一期數據是靠村、社區工作人員上門一戶一戶采集，有兩個問題，第一個人力上是否跟得上，第二個工作量非常大。（JSSZDS20230730）

3.政社數據單向流動

社會力量也是社會治理的重要主體，要拓展社會治理數據來源渠道，使社會組織、市場主體等社會力量也成為社會治理數據的提供者。目前，治理平臺數據來源單一，數據主要來自政府部門，其他社會力量并沒有充分參與數據的采集、歸集和共享。缺乏社會力量提供的數據導致社會治理數據具有片面性，這不利于通過社會治理數據掌握社會發展態勢和群眾需求。

社會治理數據來源單一，數據歸集更多的是通過政府的力量，比如網格員、平安志愿者、政務服務熱線等。（SCCDZF20230811）

在數據使用上，社會力量缺乏使用數據的權限。大部分地區的治理平臺，主要使用者是政府部門的管理者，并沒有向民眾和社會組織開放權限。治理平臺演化成內部辦公系統，這是一種錯誤的定位。普通民眾的治理平臺使用率偏低，其使用平臺的頻率與文化程度成正比。城市居民比農村居民積極，年輕居民比中老年居民積極。比如某信訪局局長提道：

群眾使用頻率與文化程度成正比，鄉村網上信訪量不大，（信訪）主要是集中在城市，還有外出打工的或者讀書的。與鄉一級相比，市縣一級的網上信訪量更大。（JXYCZF20230808）

此外，還存在政務數據與社會力量數據互不相通的問題。雖然我國要求建立政務大數據體系，但是目前政務數據向社會力量開放力度仍不夠。例如，社會救助數據涉及面廣，社會組織參與社會救助時需要重新審核信息，這會造成數據資源浪費。有些開放的政務數據有質量問題，比如數據標準不統一，數據字段不完整、格式不規范，這些因素成為再開發利用政務數據的障礙。有些社會力量在參與公益慈善等事務時也會建立數據庫，但是政務數據和社會力量數據互不相通，影響了數據使用效益。政務數據開放的狀況取決于以下幾個因素：一是使用場景，是應急狀態還是常規狀態；二是保密級別，不同密級的數據開放狀況不同；三是政策強度，中央和省區市級政府推動力度影響數據開放效果。

四、治理平臺數據流通的“權力結構失衡”

社會治理場域的權力結構是理解當下治理平臺數據淤塞的鑰匙，權力邏輯影響了治理平臺數據流通狀況。

1.數據縱向流動中的權力級差

數字化社會治理中出現數據資源倒掛現象，即基層缺乏數據使用權力，上級不需要數據卻擁有海量數據。治理平臺的數據流通大多數是自下而上的單向度流動，可以從數據流通背后的權力級差來理解這種狀況。官僚制具有信息不共享的傾向，官僚制的等級協調必然導致信息囤積[1]，治理平臺數據運行也印證了這一點。高層級政府部門依靠其權力匯聚了海量數據，然而他們在實際工作中并不需要那么多數據，導致海量數據處于“沉睡”狀態。

這種官僚等級制實質是科層制的慣性導致的，“科層制通過保守特有信息來源的秘密性來提高監督性”[1]。在以科層制為基礎的社會治理體系中，上級部門傾向于壟斷社會治理數據的信息，這種信息壟斷有利于官僚體系中高層級的管理人員維護其權力，然而，這種權力級差導致基層運用數據時處處受限。管理權限沒有及時下放，數據管理權限集中于高層級的管理部門，這并不利于數據的應用。

官僚制體系中層級結構是一種下級嚴格服從上級的體系，在這種體系中傳統社會的治理信息自下而上逐級流動。治理平臺本應打破數據逐級上報的格局，讓數據可以從最基層的村（居）委會直達中央，然而實踐中并非如此，主要是因為數字化治理制度體系并沒有設置這種通道。基層社會治理數據的流動能到達何種層級，取決于治理平臺的頂層設計。治理平臺由哪個層級的管理部門發起建設，社會治理數據一般只能到達這個層級。

從提供數據的層面來看，上級部門擁有對下級部門的考核權力，這體現在治理平臺的應用方面。上級部門以考核為抓手，要求基層完成治理平臺應用的任務。有些考核的要求并不科學和合理，脫離了基層治理實際，但是其一旦被納入考核機制，考核結果就可以作為問責基層干部的依據。問責的“尚方寶劍”懸在頭上，基層干部不得不違心地采集一些毫無實際意義的數據。有干部反映：

有兩個平臺考核登錄天數，每天登錄半小時以上，必須上傳多少張照片，上報多少事情。不完成通報社區，每個月、每個季度都要排名。最高任務是一天上傳123張照片，上面硬要那么壓，我們裝模作樣也要去拍照留痕，我們是基層有什么辦法呢？本來一個人就夠了，現在至少兩個人，分工搞“照騙”。（GDQYJD20230730）

這種不科學、不合理的數字化考核之所以能存在，主要還是因為科層制權力運行的邏輯。此外，為何上級各個部門動輒要求上報數據？這是因為上級管理部門向下面索要數據和使用數據幾乎不花費任何成本。數據采集成本主要是設備費和采集人工費，有的上級部門還提供設備費，但一般不提供采集人工費，人力物力成本大多轉嫁到基層政府，基層干部疲于應付，這就是所謂的“上面動動嘴，下面跑斷腿”。再從深層次來看，上下級之間是命令-服從的單向權力關系，上級擁有對下級考核的權力，這些考核權力又關系到基層干部的“帽子”。如果不服從上級，后果就是基層領導干部被問責。基層在這種權力結構中處于弱勢地位，除了服從上級要求并沒有別的選擇。因此，上下級之間的權力級差是導致數據單向流動的重要原因之一。

2.數據平行流動中的權力壁壘

第一，強勢部門和弱勢部門的權力隔閡。雖然同級政府部門級別相同，事實上卻存在強勢部門與弱勢部門的區分，這種權力不均衡會給數據流通帶來一定障礙。數據壁壘的存在很大程度上是因為頂層設計的問題。現行行政體制下，部門之間存在權力隔閡，不同部門擁有的權力資源有較大差異，導致數據共享存在較大困難。強勢部門往往在數據共享中占主導地位，以保密等理由拒絕共享數據，要更高層級的部門進行統籌才能協調數據共享。

部門數據壁壘也是蠻難打破的，一定要上面推動，市領導說部門不交數據，那你一把手就騰位子，我們帶上技術公司一家一家單位跑，區屬各部門數據才匯聚過來，整個過程是比較艱難的。（JSNTZZ20220120）

第二，垂直管理部門和屬地化管理部門的權力隔閡。垂直管理部門的管理權限在中央，屬地化管理部門的管理權限在地方。這兩類部門管理權限的區別，造成兩類部門社會治理數據互不相通。垂直管理部門直接受中央部委垂直管理，地方政府對其沒有管理權限。地方政府只對屬地化管理部門有管理權限，即使是級別相同，多數情況下地方政府也只能要求屬地化部門共享數據，而協調垂直管理部門數據共享非常困難。

第三，對治理平臺數據安全的擔憂。治理平臺數據既包括與國家安全相關的敏感數據，也包含個人信息中的敏感數據，對其管控的難度比較大。目前，我國對信息安全的管理措施還不盡完善，信息安全技術還不夠成熟，仍存在一定的安全漏洞。為了保證數據安全，一些部門不能共享數據。

3.強國家-弱社會的權力失衡

社會主義市場經濟發展引發的中國社會結構的變革要求建立新權力結構，原有秩序的轉型要求一股力量來促進新秩序的成長[1]。數字技術應當有利于社會力量參與社會治理，因為信息技術增加了公民在信息和知識方面的占有量，這對垂直型的單向度權力運作方式提出了挑戰[2]。根據“共建共治共享”的要求，政府部門要讓渡一定的治理權力給社會力量。調研發現，數字化治理某種程度上加劇了政府部門社會治理權力集中的問題，權力讓渡不到位，社會力量參與社會治理的權利沒有得到充分保障，甚至還被削弱。數字化治理中社會力量的參與權沒有得到保障，主要有以下三方面的原因：

第一，社會力量參與社會治理的機制不夠完善。一些數字化治理項目沒有充分考慮公民和社會組織參與制度設計，協同治理理念在數字化治理中沒有得到充分體現。以東部地區某村為例，政府投入近五十萬人民幣建設治理平臺，但是其管理權限集中于村干部和網格員，普通的村民并沒有使用平臺的權限。這種做法排除了社會力量的參與，社會治理退化到過去政府作為單一管理主體的狀況，實際上是社會力量參與治理權力的缺失。

第二，數字化治理影響數字弱勢群體參與社會治理。由于數字化素養的欠缺，老年人等數字弱勢群體往往不會使用智能手機等設備，涉及公共事務的討論，他們更傾向于面對面的交流。老年人沒有能力通過治理平臺參與公共事務，數字化參與渠道對他們來說沒有起到實際作用，從而限制了他們知情權、參與權的行使。

第三，部分管理者對社會力量缺乏信任。他們不確定數據公開可能導致何種結果，對數據公開持謹慎態度。我國數字化發展迅速，信息安全的法律法規、安全技術發展步伐卻沒有跟上，大規模的數字技術應用導致潛在的數字安全風險。因此，部分地區在推行數字化社會治理過程中，管理者出于信息安全的考慮，對社會力量信任度不高，會有意無意擠壓社會力量對治理平臺數據的使用權力。

門禁系統沒跟火情預警聯通，數據同步不了，做了一部分后面停掉了，主要還是怕數據泄漏和數據安全問題。（GDSZJD20230801）

五、結論與討論

1.結論

治理平臺數據流通的理想狀態，應當是既有自下而上的數據上報，也有自上而下的數據回流，還有政府部門之間的數據共享；既有社會力量向政府部門報送數據，也有政府部門向社會力量開放數據。治理平臺數據淤塞現象主要表現為：上下級政府之間只有向上報送數據，數據極少向下回流；部門之間的壁壘難以打破；只有社會力量向政府部門提供數據，而社會力量適用數據的權限卻沒有得到充分保障。本文剖析了治理平臺數據淤塞背后的權力結構，將其歸納為三對權力關系的不對等：數據縱向流動中的權力級差，數據平行流動中的權力壁壘，強政府-弱社會的權力失衡。當然，這三對權力關系的不對等是相對的，以政府體系為例，基層政府相對于上級政府是弱勢的，但是相對于社會力量又是強勢的；有些弱勢部門相對于強勢部門是弱勢的，但相對于基層政府又是強勢的。權力關系不對等產生了治理平臺數據淤塞，這種數據淤塞浪費了社會治理數據和人力資源，增加了基層干部的工作負擔，進而降低了社會治理效能（如圖1所示）。

2.討論

現有研究主要是從技術、操作層面探討如何促進數據開放，例如，構建公共數據產權運行機制[1]、設置政府首席數據官[2]、完善評估數據開放質量指標[3]等。這些問題固然重要，但是都沒有觸及數據流通背后的深層次邏輯，如果不調整優化數據流通的權力結構，數據開放和共享將難以真正落實。本研究借助數據權力結構的分析框架，對治理平臺數據流通的權力邏輯進行分析，從權力結構視角剖析治理平臺數據淤塞的生成機制，找到其在社會治理網絡中的定位，為數字化治理研究提供了新的視角。此視角有利于進一步探討數字社會的治理結構，理解社會治理中數據流通的深層邏輯，充實數字化治理研究的理論內涵，具有較強的理論價值。

理解數據背后的權力結構，理順數據運行的基本邏輯，有利于從頂層設計著手推動數字化背景下“共建共治共享”社會治理格局的構建，加快構建社會治理共同體。在此目標下，調整政府部門體系的上下級數據管理權，推動部門之間數據的有效協同共享，完善社會力量參與機制，對于推動社會治理現代化有一定的現實意義。

從上下級關系來看，政府部門內部存在數據權力向上集中趨勢。這種現象反映了我國社會治理權力的倒金字塔結構：高層級管理部門擁有更大的管理權力，也擁有更多數據；基層政府管理權力較小，掌握的數據資源也較少，而恰恰是基層政府治理任務最為繁重，最需要以數據為支撐。這種數據資源與權力層級的一致性，說明組織權力在空間排列上呈現層級特征[4]。這種權力強度差別主要來自權責配置，我國以簡政放權原則推進行政體制改革，產生了“事權下沉、實權上移”等現實問題[5]。這種權責倒置的運行結構也使基層政府有更多義務接受上級采集數據的指令，卻并沒有被賦予相應的數據使用權。上級政府往往以考核、問責為規則，實現自上而下的數據采集，不合理不科學的考核和問責機制給基層治理帶來很大困擾，這是基層數字化治理中形式主義的重要根源之一。

從部際關系來看，部門之間數據壁壘體現了政府體系內部的權力碎片化。政府組織內部官僚會根據部門利益有選擇性地進行決策[1]，這種選擇性決策包括是否共享數據。雖然我國大部制機構改革強調精簡機構、整合職能，但這種改革并沒有改變政府部門功能性組織的屬性，功能性組織屬性必然帶來部門利益分割。此外，部門之間的競爭機制形成碎片化的制度結構[2]。數字化社會治理情境下，往往需要更高層級的領導小組、委員會等來協調部門之間的數據權力。如果橫向整合不夠、監督制度缺乏，部門間權力分割在所難免[3]。

從政社關系來看，治理數據單向流動也意味著治理權力集中化。有研究認為，人工智能時代國家治理權力主體組成從國家單中心結構轉變為多中心結構[4]，互聯網平臺權力消減了政府權力，擴大了市場部門權力[5]。然而，數字化社會治理的現實狀況跟這一結論并不一致。受社會管理慣性的影響，我國社會治理權力結構仍然帶有明顯的政府威權型模式，政府主導數據生產、處理、應用全過程，社會力量的參與權、話語權沒有得到充分體現。數據權力集中化帶來的政治與社會風險，導致民主平等的政治價值分崩離析[6]。缺乏社會力量參與的數字化治理強化了科層制，甚至導致社會治理向社會管理倒退，與社會治理現代化背道而馳。

要解決治理平臺數據淤塞現象，需要優化數據運行的權力結構，確保社會治理數據安全有序運行。第一，進一步完善數據運行法律法規。完善數據采集管理的頂層設計，細化政務數據開放目錄，合理界定共享數據類型，比如城市建設、城市管理、社會治理的非涉密數據是可以開放的，應將數據分為無條件共享、有條件共享、不共享三類，分級分類開放數據權限。第二，調整數據流通中的三對權力關系。優化上下級部門之間的權力關系，針對不同層級部門間數據流通障礙，驅動權力制衡[7]，合理界定數據采集范圍，防止過度采集數據給基層增加負擔；糾正不科學不合理的數據考核要求。調整部門之間的權力結構，建立統一的數據交換平臺，整合數據孤島。調整政府與社會力量間的數據權力關系，打破政府同個人間“管理與被管理”的單維關系[8]，給社會力量讓渡一定的數據使用權。第三，以點帶面推動數字化社會治理的推廣。針對社會治理數字化水平發展不平衡的狀況，安排若干數據融合較好的地區先行先試，在試點基礎上再面向全國推廣，使各地因地制宜開展數字化治理。

〔責任編輯：玉水〕

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[7]莫伊塞斯·納伊姆：《權力的終結》，王吉美、牛筱萌譯，中信出版社2013年版，第13頁。

[1]本文訪談資料編碼規則：1—2位為省份代碼，3—4位為城市代碼，5—6位為單位性質代碼，數字為訪談日期。

[2]趙勝忠：《數據與權力：中國統計的轉型與現代國家成長》，江蘇人民出版社2015年版，第237頁。

[1]布瓦索：《信息空間》，王寅通譯，上海譯文出版社2000年版，第354頁。

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