全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的現實問題與協同優化

摘要：研究目的：分析全域土地綜合整治規劃與村莊規劃之間存在現實問題與沖突，探討二者未來實踐中需要著重關注的協同目標，為融合全域土地綜合整治規劃與村莊規劃提供研究借鑒及決策依據。研究方法：歸納推理法和對比分析法。研究結果：（1）全域土地綜合整治規劃與村莊規劃之間在實踐過程中存在規劃傳導失位、目標導向錯位、規劃編制與實施程序失序以及指標效益與鄉土文化傳承目標存在差異等現實問題及沖突；（2）全域土地綜合整治規劃與村莊規劃應處理好邏輯內涵、規劃邊界、規劃目標、規劃時序以及規劃效益等方面協同關系；（3）新時期應從明確全域土地綜合整治規劃的法定地位及其與村莊規劃的承接路徑、加強規劃目標內容銜接與完善規劃效益評估體系、統一數據庫建設與打造數字化管理平臺、健全規劃編制保障機制及強化規劃實施適應性管理等方面促進兩規劃的協同優化。研究結論：全域土地綜合整治規劃是落實鄉村建設工程的專項規劃，村莊規劃是承接上級國土空間規劃的詳細規劃，發揮好二者在鄉村振興戰略中的助推作用的關鍵在于明晰二者的邏輯關聯和辯證關系，統籌處理好彼此協同目標，構建協同優化路徑。

關鍵詞：全域土地綜合整治規劃；村莊規劃；多規合一；協同目標；國土空間規劃

中圖分類號： F301.23 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）05-0012-09

基金項目：國家自然科學基金項目（42371295）；廣東省土地開發整治中心項目（GDTDZZ-2023027-010206）。

當前，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，全面推進鄉村振興成為解決新時期城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題，實現全體人民共同富裕的重大戰略舉措[1-3]。村莊規劃是統籌鄉村發展、建設未來村莊的有機載體[2，4]，而全域土地綜合整治則是針對村莊實體的全要素、全空間、全周期綜合空間治理與優化的重要抓手[5-8]。

2019年，中共中央、國務院正式印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著我國統一國土空間規劃體系的正式構建[9]。國土空間規劃強化了對各專項規劃與詳細規劃的協同、指導及約束，可實現國土資源的統一優化配置[10]。村莊是鄉村地區最基本的空間規劃單元[11]，編制“多規合一”的實用性村莊規劃已然成為落實國土空間規劃“最后一公里”的關鍵任務[10]。村莊規劃既要承接上級國土空間規劃的管控要求，也要回應鄉村振興戰略的現實需求，制定村莊綜合發展的總體思路[2，12-14]。全域土地綜合整治是統籌“山水林田湖草沙”一體化保護和生態系統整體性修復的綜合治理工程[15-17]，是促進國土空間布局優化的核心工具，對優化鄉村空間利用、統籌城鄉資源流動具有不可替代的作用。全域土地綜合整治規劃以優化三生空間布局、盤活存量土地、修復生態環境、提升農用地質量為導向，以實現促進農村人居環境優化、農業高效發展、農民增收致富，以及營造農村可持續發展的內生動力為目標[18-20]。

全域土地綜合整治規劃和村莊規劃對于繪就鄉村藍圖、整合鄉村土地資源、推動鄉村可持續發展、實現共同富裕都具有重要意義[16，21-22]。與此同時，自然資源部積極貫徹落實中央一號文件精神，明確提出運用浙江“千萬工程”經驗，按需分類、科學編制村莊規劃，全面統籌推進全域土地綜合整治，提高村莊規劃及全域土地綜合整治規劃編制質量和實效，引領宜居宜業和美鄉村建設，加快農業農村現代化。然而，現實中全域土地綜合整治規劃往往要求在短期內實現用地布局優化和空間結構調整的目標，而村莊規劃則著眼于未來較長時期的發展藍圖及底線管控目標，二者在規劃傳導、目標導向、編制實序、指標效益等方面各有側重甚至存在沖突[23]。當前，學界及業界圍繞全域土地綜合整治規劃與村莊規劃已有較為豐富的研究基礎[24-25]，但從二者之間存在的現實問題出發，探討其矛盾沖突及協同機制的研究成果鮮有報道，因此，本文將在明晰村莊規劃與全域土地綜合整治規劃間存在的現實問題與矛盾沖突的基礎上，探討二者的內在邏輯關聯及其協同優化路徑，為融合兩項規劃提供政策建議，為統籌鄉村地區國土空間保護和利用、提升鄉村空間治理水平提供研究借鑒。

1 問題與沖突

1.1 規劃傳導的失位

統一的國土空間規劃體系作為國家頂層設計，是國家和區域空間發展的指南和可持續空間治理的藍圖，也是各類國土空間開發保護利用的基本依據[26]。根據我國當前國土空間規劃“五級三類四體系”的總體框架及相關編制規程，各級各類國土空間規劃是通過規劃目標、邊界管控、指標管控以及名錄清單等舉措逐級向下進行傳導和管控[27]，并最終以村莊規劃作為傳導體系終端，實現與實施管理層面上的有效銜接，同時也是指導各級全域土地綜合整治專項規劃的上位法定依據。

《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》明確提出鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃是實施全域土地綜合整治的規劃依據，全域土地綜合整治是空間規劃實施的平臺和手段[28]。換言之，村莊規劃被清晰定位為是由各級空間規劃自上而下逐級傳導下來的針對鄉村地區的底層規劃，而全域土地綜合整治規劃則作為工程實施的規劃整合了地方空間治理自下而上的實踐探索。因此，在實踐中村莊規劃和全域土地綜合整治規劃大多存在因編制主體不同導致空間治理單元不匹配的現實問題[29]，不僅對規劃傳導帶來一定障礙，也對規劃實施及管制成效造成影響。

一段時間以來各級地方國土空間總體規劃處于同步編制、不斷調整狀態中，導致各地村莊分類與發展定位、村莊建設邊界和上位規劃確定的各類管控邊界、約束性指標等存在較大的不確定性。實踐中普遍存在村莊規劃傳導精準性及確定性不足，因而全域土地綜合整治規劃難以實現與村莊發展規模、三生空間統籌、公共服務設施與基礎配套用地預留的銜接和融合（圖1）。因此，傳導失位會引起二者規劃編制與實施管理工作反復及資源浪費，并對全域土地綜合整治目標實現產生較大影響。

1.2 目標導向的錯位

當前，全域土地綜合整治目標雖已從過去較為單一的土地要素（如農用地）或項目單元整治轉向了全類型土地要素、鄉村全域空間、全生命周期的綜合整治和系統保護修復[23，30]，但其在實踐中仍存在過度強調增加耕地面積指標、提升耕地質量等別、調整和優化永久基本農田布局等單一目標導向的問題[31]。尤其是在過去幾年里，由于各級上位空間規劃尚未完成，某些鄉村地區全域土地綜合整治規劃雖然能夠以全要素綜合整治與生態環境質量整體提升為主要目標導向，但也依然存在很多地區過于關注短期目標的實現，如土地指標/經濟效益最大化、永久基本農田布局調整以及補充耕地指標與建設用地節余指標等。

而村莊規劃則著眼于更為長期的、統籌鄉村全局的空間發展目標，在嚴守生態保護紅線和耕地保護紅線的基礎上，依據村莊人口、資源、環境、經濟、文化等要素特征，重點明確鄉村地區未來人口與產業發展、國土空間開發保護、人居環境綜合整治等任務，以實現村莊三生空間有序保護和融合發展為主要目標導向（圖2）。村莊規劃雖然強調村莊建設空間的精細管理，注重村莊基礎服務設施建設及村莊環境整治，重點落實上位規劃的生態紅線、永久基本農田等強制性要求，但其在農業生產空間格局優化、耕地資源可持續集約化利用、鄉村生態系統服務功能提升等目標實現方面仍有一定欠缺。而全域土地綜合整治規劃則強調了全過程、全空間、全要素的剛性管控，注重指標與計劃的落地和實施，具有較大的動態調整性，其前瞻性、法定性、時效性則相對較弱。因此，二者在規劃目標導向上存在一定的錯位。

1.3 規劃編制與實施程序的失序

統一國土空間規劃體系下的村莊規劃依據是上位縣（市）或鄉（鎮）級國土空間總體規劃，因近年來各級、各地國土空間規劃編制進程并不統一，客觀上導致村莊規劃編制延遲[4]。即便有些全域土地綜合整治區開啟了村莊規劃試點進程，其也多與全域土地綜合整治規劃同步開展、甚至嚴重滯后，村莊規劃成果的上位指導性、時效性、約束性均有所欠缺（圖3）。而且，頻繁調整和完善上位空間規劃的特定管制任務與管控目標，亦導致村莊規劃編制的反復變動。村莊規劃是城鎮開發邊界外“多規合一”的詳細規劃，不同區域地方性法規雖各有不同，但都基本明確了村莊規劃應涵蓋永久基本農田紅線、耕地保有量、生態保護修復面積、建設用地復墾指標等強制性管控內容，而這些被嚴格管制的對象及管控的任務同樣是全域土地綜合整治規劃的重中之重。然而，現有諸多全域土地綜合整治規劃卻存在自下而上將以上相關重點規劃任務和目標先行明確、后續再納入村莊規劃編制的失序怪象。因此，村莊規劃的編制程序與全域土地綜合整治專項規劃的實施程序在某些特定歷史階段的諸多不確定性，勢必會導致二者之間的關系錯亂。

1.4 指標效益與鄉土傳統文化傳承目標的沖突

全域土地綜合整治以優化空間、美化景觀、精化農田、特化產業為導向，要求全域、全要素統籌好鄉村地區土地、資金、民生、生態、產業“五本賬”[32]。而村莊規劃則注重整合村莊鄉土文化、自然肌理條件、特色資源等要素，因村施策[33]，以促進村莊經濟社會可持續發展，其規劃重點在于劃定耕地保護紅線、生態保護紅線等約束性空間邊界和提出村莊人口規模等預期性指標。

現有全域土地綜合整治規劃實踐中，因缺乏明確的上位村莊規劃指導和約束，部分地區為追求指標效益、資金效益最大化，往往大規模開展農村零散居民點與集體建設用地復墾、集中聯建安置，不斷提高村莊建設用地集約程度[34]（圖4），將不可避免地會對村落原有自然肌理的傳承和風貌格局的協調造成不利影響，甚至導致鄉村失去獨有的地域特色與文化特色。因此，指標效益與鄉土傳統文化傳承目標的沖突，常會在實踐中導致農村地區“千村一面”的同質化景象。

2 全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的協同目標

村莊規劃是全域土地綜合整治規劃的法定依據，全域土地綜合整治規劃則是落實村莊規劃目標的重要抓手，兩者之間緊密關聯，相互融合，實踐中需要重點處理好以下協同關系。

2.1 邏輯內涵的協同

全域土地綜合整治規劃應明確定位為村莊規劃的專項規劃，其主要任務是對空間格局失序、土地生產力退化、生態功能受損、環境質量污染等問題進行綜合治理和系統修復，從國土空間格局優化入手，提高國土資源質量和區域生態系統功能，進而促進鄉村地區高質量發展。而村莊規劃作為城鎮開發邊界外的詳細規劃，其規劃對象是鄉村地區的整個社會—經濟—生態系統，根本任務是對接和落實上位空間規劃，明確村莊發展定位，確立村莊發展目標，更側重于鄉村社會經濟綜合發展愿景下的產業配置、國土資源開發利用、生態環境改善和基礎服務設施配套等。因此，需要明晰村莊規劃是全域土地綜合整治規劃的指導依據、全域土地綜合整治規劃是落實國土空間總體規劃的重要抓手這個基本邏輯，明確兩項規劃在農村地區的承接次序，確定各自規劃的重要內容，協調兩者在對象、任務、目標、內容等方面的系統關聯。

2.2 邊界的協同

全域土地綜合整治規劃的全域性和全要素性體現在不同層級的自然資源管理政策設計中，其已明確將鄉鎮（街道）級或部分行政村（社區）邊界范圍界定為全域土地綜合整治規劃的基本空間單元，根據不同區域和不同需求，還可將特定流域、特定自然景觀區域、特定功能區域等不同空間尺度范圍作為規劃及實施單元。在具體實踐中，全域土地綜合整治項目多根據不同村莊類型選擇有整治需求和潛力、有群眾基礎的村莊分類實施，從而導致村莊規劃與全域土地綜合整治規劃的用地布局出現一定沖突。而村莊規劃的范圍則明確為鄉鎮級國土空間總體規劃劃定的村莊單元范圍，通?？砂▎蝹€或數個行政村的村域國土空間。因此，全域土地綜合整治規劃往往會出現與村莊規劃邊界不一致、空間范圍難匹配等問題。二者邊界不一致是規劃站位和目標導向不一致前提下的必然結果，但無論是出于管理的清晰性還是規劃指標的協調性，全域土地綜合整治應當在滿足其目標需求的前提下盡量遵循村莊邊界的一致性，以整村或整鎮為單元統籌謀劃全域土地綜合整治規劃。

2.3 目標的協同

針對閑置、低效、生態功能受損或退化、環境污染或破壞等區域，全域土地綜合整治整體開展農用地整治、建設用地整治、鄉村生態環境保護修復以及低效工業用地、城鎮低效用地整治，其核心目標是提升耕地質量、生態質量、村莊生活環境質量，進一步提升由此獲取的社會、生態與經濟指標效益[35]。村莊規劃則以鄉村地區經濟社會的綜合發展為主要目標，重點傳達上位空間規劃管控指標，明確村莊發展定位，保護和傳承鄉土文化及傳統文明，高質量推動鄉村產業發展，更為注重農村地區三生空間融合、基礎服務設施配套、鄉村產業振興以及鄉村文明留存與傳承。故此，不同的目標導向將必然導致二者在定位、內容與任務等方面的錯位，進而影響全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的有效銜接和融合（圖5）。實踐中也確實存在為數不少的全域土地綜合整治項目，為追求短期經濟效益最大化，缺乏村莊規劃依據及規劃目標的引導和管控，從而忽視生態環境保護修復、傳統鄉土文明保護和傳承[36]，導致全域土地綜合整治目標與村莊規劃目標出現偏差，陷入無奈遵從全域土地綜合整治規劃，反而調整村莊規劃目標的困境。

因此，對于同一區域范圍內開展的全域土地綜合整治規劃和村莊規劃應首先滿足目標導向的協同[37]，允許具體目標各有側重，但在導向上需相輔相成。針對農業空間，需將全域土地綜合整治目標落實在村莊規劃指標體系之中，實現村莊規劃指標與全域整治目標的融合，嚴格落實耕地保護任務，加強農村基礎設施建設與鄉土傳統文化保護和傳承。同時，村莊規劃也需不斷完善生態修復等任務，強調生態駁岸、村莊景觀風貌等生態化目標導向，有效提升生態用地規模，平衡好保護與發展的關系，保障村莊產業發展與基礎設施配套，為實現鄉村三生空間融合及可持續發展提供堅實保障和內在動力。

2.4 時序的協同

全域土地綜合整治規劃根據村莊規劃確定的管控任務和空間布局指引，通常力求短期內迅速提升鄉村地區的經濟、社會和生態效益。但近年來各級、各類上位空間規劃編制工作持續時間較長，致使處于國土空間規劃體系末端的村莊規劃難以及時對鄉村發展定位、未來建設目標等進行明確指引，在實踐中普遍存在全域土地綜合整治項目先于村莊規劃設計、施工等現象，勢必導致后續村莊規劃的編制和調整難度加大。因此，全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的編制時序理應符合基本邏輯關系，尚未開展相關全域土地綜合整治項目的村莊應須先行在村莊規劃中明確全域土地綜合整治的相關目標、任務、指標、方案等，以確保全域土地綜合整治規劃與村莊規劃在用地布局、基礎設施配套、產業發展、居民點建設等各個方面協調一致、同步進行。同時，亦可通過“基礎內容+細化增補內容”的方式，率先布局村莊發展定位、國土空間布局及用途管制、安全防災減災等基礎性底線管控內容，在細化增補內容中以全域土地綜合整治規劃為抓手，全面梳理規劃期內需要落實的建設項目，確定各項村莊規劃與全域土地綜合整治規劃的合理時序，促使二者之間實現良性互動、優勢互補。

2.5 效益的協同

近年來，全國各地形成了一批以“全地域、全要素、全周期、全鏈條”為規劃理念、以“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”為特點的全域土地綜合整治模式，兼顧了土地、資金、民生、生態和產業的綜合效益。而村莊規劃則在統籌優化農村地區生產、生活和生態空間布局的基礎上，既滿足社會經濟的綜合發展，又著重關注村莊定位、發展規模、產業規劃、基礎設施布局、自然肌理條件[38]，可在一定程度上彌補全域土地綜合整治規劃過于追求指標效益的不足。村莊規劃作為法定規劃依據，在保障民生的同時，既可從近期的村莊建設提升鄉村地區人居環境質量、促進本地特色產業發展，也可以著眼于未來鄉村發展內生動力的增長與長期愿景的實現。因此，通過明晰和協調二者之間的綜合效益，依托全域土地綜合整治規劃所能產生的近期效益，協同村莊規劃的布局引導，可充分發揮多重指標效益再分配保障機制，實現農村地區三生空間高質量協調發展。

3 新時期全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的協同優化建議

3.1 確立全域土地綜合整治規劃的法定地位，探索其與村莊規劃的承接路徑

當前我國正處于構建統一國土空間規劃體系的關鍵時期，全域、全要素編制村莊規劃已然成為新時期實現鄉村地區國土空間現代化治理的共識。而全域土地綜合整治規劃作為保障村莊規劃執行的重要工具，應明確其專項規劃的法定地位。在原土地利用規劃體系中，土地整治僅為土地利用總體規劃的一項專項任務，并常以整治項目的方式推進實施；而從現階段全域土地綜合整治實踐看，很多全域土地綜合整治項目并未真正意義上踐行全局性、系統性、全要素的規劃設計理念，在實施過程中依然遵循土地整治工程的思路，這與其模糊的規劃定位有直接關聯。因此，堅持規劃引領和規劃先行思維，賦予全域土地綜合整治規劃與空間規劃層級相匹配的專項規劃地位，協同二者間邏輯內涵，統籌其與同層級空間規劃的高度銜接和充分融合，實現其對上位規劃目標任務的有效承接。此外，由于村莊規劃和全域土地綜合整治規劃在編制單元、內容及規劃銜接等多方面存在一定交叉，還應協同二者編制時序，統籌協調好編制主體，保障規劃體系的完整性和規劃傳導的一致性及延續性。

3.2 加強規劃目標內容銜接，完善規劃效益評估體系

在嚴格落實上位國土空間總體規劃的約束性指標和剛性管控要求、充分考量村莊遠期發展前景的基礎上，全域土地綜合整治規劃中農用地、工礦廢棄地、閑置低效用地、碎片化建設用地等綜合整治與系統修復目標均應與村莊規劃中的耕地保護、生態保護和集約型建設目標相統一。其中，農用地和村莊建設用地是鄉村地區空間治理的重要對象，也是“生產—生活—生態”相關目標實現的關鍵載體。農用地整治規劃應在明確耕地布局、規模、質量和生態綜合整治的基礎上，設定耕地保有量、永久基本農田面積、生態溝渠建設規模、美麗清潔田園建設等量化指標；村莊建設用地整治規劃應重點涵蓋存量建設用地盤活和農村基礎設施升級等內容，還需綜合考慮居民建房、產業發展、建設用地破碎化等村莊未來發展質量指標。此外，鄉村生態環境保護修復目標應需受到足夠重視，在滿足村莊規劃中農村衛生廁所、垃圾分類、污水零直排等人居生態環境治理要求的基礎上，還需加強與全域土地綜合整治規劃中國土綠化、生物多樣性保護、生態服務功能提升、綠色低碳、災害防治等鄉村自然生態環境目標內容的銜接。

同時，構建并完善村莊規劃與全域土地綜合整治規劃績效評估體系，強化村莊特色及鄉土人文要素測評，可將創建歷史文化村落、文化街區等規范性指標納入全域土地綜合整治項目進行系統評估，亦可逐漸納入鄉村地區產業、教育、醫療、社會保障、文化設施等社會文化要素指標。鼓勵具備條件的村莊努力創建“鄉村振興精品村”“美麗宜居示范村”，深化“千村精品、萬村美麗”績效目標，在規劃過程中強化村莊的特色性，因地制宜地開展現代農業、歷史文化名村保護及一二三產業融合發展，合理管控鄉村風貌，實現鄉村地區鄉情、村景與現代化農村生活的密切交融與互動。

3.3 統一數據庫建設，打造數字化管理平臺

全域土地綜合整治規劃與村莊規劃尚缺乏統一的數據庫管理標準與平臺，這有礙于規劃空間邊界協同、編制時序協同、指標協同等目標的實現。因此，二者在規劃數據的兼容性、系統性和可操作性等方面亟需整合。通過建立村莊單元網格底板，更新完善鄉村地區人口、土地、設施等現狀空間數據信息，整合村莊分類、村莊布點、管控底線以及 “三區三線”等規劃數據信息，按照生態優先、戰略引領、全域管控的要求，統籌協調三生空間布局，形成統一空間邊界、統一土地用途、統一管控要素的鄉村地區全域空間“一張圖”，構建鄉村地區“規劃編制—規劃實施—規劃監督”全域、全要素、全流程、規范化的數字化治理體系，實現村莊規劃與全域土地綜合整治規劃數字化管理平臺的融合，為實現數字化賦能的鄉村地區空間治理與工程建設精準化“數智”管理提供重要保障。

同時，為實現“從規劃藍圖到落地實施”的一致性，以最新國土變更調查數據為基礎，整合地形地貌、遙感影像、生態保護、永久基本農田、宅基地確權登記、農村道路、電路管網等現狀數據，集成村莊規劃、重要控制線、規劃設計成果等規劃數據，匯聚指標監測、近期重點項目、鄉村全域土地綜合整治及生態修復工程、產業發展、監督舉報等實施管理數據，并充分銜接現有空間規劃相關數據庫建設標準與規范，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的統一數據庫標準與規范數字化平臺。建立數據質量管控體系，保證數據成果符合要素完整性、邏輯一致性、拓撲一致性、位置準確性、屬性正確性等要求。利用互聯網+、GIS大數據分析等技術，全面落實村莊規劃實施、監督、評估和管理，及時開展全域土地綜合整治工程目標實現和任務完成評估，不斷優化規劃目標和實施機制，在鄉村地區全域空間“一張圖”上實現科學實施管控、精準監督監測，不斷提升村莊規劃與全域土地綜合整治規劃的建設和管理水平。

3.4 健全規劃編制保障機制，強化規劃實施適應性管理

構建和完善村莊規劃與全域土地綜合整治規劃編制與實施保障機制，建立健全統一的“五級三類”國土空間規劃體系下各層級政府、各職能部門、各利益主體的組織領導、政策協調和利益共享機制，強化規劃的引領和統籌地位，提高規劃執行力、管理水平和實施效率。充分將全域土地綜合整治規劃和村莊規劃成果與鄉村地區國土空間規劃“一張圖”進行對接，實時動態評估規劃實施過程與后果，強化鄉村全域土地綜合整治和村莊規劃編制、審批、實施、監督全生命周期的適應性管理、彈性調整和動態優化工作機制。

4 結論

現階段，我國已基本完成系統、整體、統一的國土空間規劃體系頂層設計，確立了國土空間規劃在國家空間治理體系中的基礎性地位。村莊規劃和全域土地綜合整治規劃分別作為承接上級規劃的詳細規劃和落實鄉村建設的專項規劃，對于推進鄉村全面振興、促進區域協同發展和城鄉統籌發展、助推中國式現代化建設具有重要現實意義。然而，二者側重點各異，同時還存在多方面的現實問題及沖突，因此，亟需全面、系統、科學地明晰鄉村地區全域土地綜合整治規劃同村莊規劃之間的邏輯關聯和辯證關系。本文基于現實中村莊規劃與全域土地綜合整治規劃之間存在的規劃傳導失位、目標導向錯位、規劃編制與實施程序失序以及指標效益與鄉土傳統文化傳承目標沖突等階段性問題的剖析，分別從邏輯內涵、規劃邊界、規劃目標、規劃時序以及規劃效益等方面提出了兩者之間需重點處理好的五大協同關系，并提出相應的優化建議，該研究成果對于豐富當前學界和業界關于全域土地綜合整治規劃與村莊規劃的協同機制研究具有一定的參考價值。同時，未來可進一步擇選典型地區開展村莊規劃與全域土地綜合整治規劃的協同實證研究，從而為提升國土空間治理現代化水平、實現鄉村地區社會經濟可持續發展提供有益借鑒。

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Realistic Problems and Collaborative Optimization of Comprehensive Land Consolidation Planning and Village Planning

SHI Xin1， ZHANG Hongyuan1， SU Mengyuan2， LUO Sihua3， LI Hongju4， CAO Yu2

（1. PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited， Hangzhou 311122， China； 2. School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Guangdong Provincial Land Development and Rehabilitation Center， Guangzhou 510635， China； 4. Land Consolidation and Rehabilitation Center， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China）

Abstract： The purpose of this study is to provide the policy recommendations for the integration of comprehensive land consolidation planning and village planning by investigating realistic conflicts between these two plans and exploring crucial synergistic targets that need to be emphasized in future practice. The methods employed include inductive reasoning and comparative analysis. The research results are as follows： 1） conflicts between comprehensive land consolidation planning and village planning include misalignment in planning transmission， misplacement of goal orientation， disorder in planning formulation and implementation procedures， as well as differences in benefit indexes and the goal of rural cultural heritage inheritance. 2） Comprehensive land consolidation planning and village planning should address their synergistic relationships concerning logical implications， planning boundaries， planning objectives， planning timing and project benefits. 3） In the new era， it is suggested to explore the legal status of comprehensive land consolidation planning and the connecting path of village planning， strengthen the linkage of planning objectives and improve the construction of planning benefit evaluation systems， establish standardized planning databases and create standardized digital management platforms， improve planning formulation， guarantee mechanisms and strengthen adaptive management of planning implementation to promote the collaborative optimization of the two plannings.. In conclusion， the comprehensive land consolidation planning is a special planning for implementing rural construction projects， while the village planning is a detailed planning that undertakes the territorial space planning of the higher level， and the key to playing a good role in promoting the rural revitalization strategy lies in clarifying the logical relationship and dialectical relationship between the two plannings， coordinating the goals of each other’s collaboration， and constructing a collaborative optimization path.

Key words： comprehensive land consolidation planning； village planning； multiple planning integration； synergy mechanism； territorial space planning

（本文責編：陳美景）