我國濕地保護法治的功能演進與發展因應

摘要：研究目的：梳理和闡釋我國濕地保護法治建構的內在邏輯與發展向度。研究方法：規范分析法、歷史分析法和文獻分析法。研究結果：（1）我國濕地保護法治歷經了從“搶救性治理”到“全面性治理”再到“整體性治理”的建構歷程，濕地保護法治的功能隨之不斷嬗變，在規范面向上表現為“要素保護—功能保護—系統保護”的遞進完善，在實踐面向上表現為“利用管理—保護管理—安全管理”的辯證發展。（2）鑒于環境增益、綠色發展與生態安全的戰略需求，我國濕地保護法治需要超越“人域法”規范的內生困境、復歸法益保障的價值偏離、補強風險防控的規制局限。（3）基于“人與自然和諧共生”的價值旨歸，濕地保護法治應以形塑人際同構的秩序性、利益分配的公平性和風險防控的調適性為功能指引。研究結論：面向未來，需進一步強化濕地保護法治向協同性與適應性發展，促進經濟社會理性與生態理性的良性互動，推進濕地保護與濕地利用的規范共進，尋求風險規制與風險適應的制度同構。

關鍵詞：濕地保護法治；人際同構；濕地利用；濕地保護；利益分配；風險調適

中圖分類號： F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）05-0038-09

基金項目：教育部人文社會科學青年基金項目“綠色發展背景下淮河流域蓄滯洪區人水和諧的社會機制研究”（23YJC840020）；河海大學中央高校基本科研業務費項目“沿淮行蓄洪區人水沖突及其調適進路研究”（B230207069）。

濕地保護法治的縱深推進，事關我國生態安全乃至經濟社會的高質量發展，是新時代生態文明和美麗中國建設的題中之義。自中共十八大以來，濕地保護法治建設得到黨中央和國務院的高度重視，在生態文明體制改革的持續推進中，我國濕地生態狀況得以明顯改善[1]。據相關統計數據顯示，“截至2021年底，我國濕地面積約為5 635萬hm2，占全球面積約4%，位居亞洲第一，其中新增濕地面積約20.26萬hm2，完成退化濕地修復面積近38.31萬hm2”①。2021年頒布出臺的《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》，為我國濕地生態環境治理實踐的有序推進提供了系統性規范指引。2023年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃》）明確了“濕地保護率提高到55%”的新要求，標志著我國濕地生態環境治理步入提質增效新階段，濕地保護法治建設邁向新征程。

然而，新階段我國濕地保護法治在時空維度、主體維度和行為維度仍然面臨著復雜的社會矛盾。受制于“人多地少”的現實國情，我國以全球4%的濕地面積，承載著全球20%人口對于濕地資源功能的多元化需求②。在經濟社會的快速發展進程中，大量濕地受到農牧墾殖、水利工程、城鎮建設等人為活動影響，逐漸成為生態性系統與社會性系統交融的空間集合。生態環境與經濟社會發展之間的內在張力，使得濕地空間環境風險逐漸積聚。伴隨我國進入新發展階段，經濟社會結構與發展方式不斷調整，如產業融合發展、城鄉融合發展等戰略政策的推進，亦使得濕地保護法治面臨更為復雜的政策情境。為了紓解濕地空間的社會矛盾及環境風險，我國濕地生態環境治理不斷重視“人為干預及其發展需求的生態向度”并將其納入法治范籌，并以“濕地保護與濕地利用”雙重目標為導向，對于濕地環境保護、生態修復、資源利用、空間開發等多重利益訴求予以歸并整合和權責配置。

對此，學界圍繞濕地保護法律規范完善、管理體制改革、制度機制創新等進行了大量探索。如針對濕地保護立法中法律概念明確、法律制度完善、立法模式選擇展開分析，圍繞濕地保護管理體制的管護權責、執法模式、監督追責等制度完善展開探討[2-7]。總體來看，現有研究已在中微觀層面就我國濕地保護法治的范疇、規范、運行、成效等進行了諸多有益探討，但尚缺乏更為宏觀的觀察視角與系統性的理論關照。對我國濕地保護法治的功能演進與未來面向進行系統性分析，是深刻把握我國濕地保護法治運行邏輯與發展方向、回應兼顧統籌濕地多元利益需求之因應、持續提升我國濕地生態環境治理能力與治理體系現代化的必然要求。鑒于此，本文在對我國濕地保護法治的建構歷程與發展規律分析的基礎上，闡釋我國濕地保護法治的功能因應與未來面向，以期為新階段深化濕地法治理論研究與實踐探索提供參考。

1 我國濕地保護法治的建構歷程與功能嬗變

自1992年我國加入拉姆薩爾濕地公約以來，我國濕地保護法治逐漸得以重視和深化。在加入拉姆薩爾濕地公約之初，我國基于濕地保護國際合作與國際義務履行，開始開展濕地保護規劃及行動，保護目標主要局限于水禽棲息地，保護范圍以水禽棲息或遷飛路線所在重要濕地為主，濕地保護法治成效十分有限。隨著濕地生態價值與生態空間的戰略意義不斷顯現，我國濕地保護法治建設不斷縱深推進。在三十余年的濕地生態環境治理實踐中，形成了“綜合協調與分部門管理實施相結合”的濕地管理體制，以及以《濕地保護法》為統領的濕地保護規范體系，在國家立法層面明確了濕地生態功能、生態空間與物種多樣性可持續保護的綜合目標，將保護范圍從重點自然濕地拓展至全種類全區域全類型的濕地，濕地保護法治的功能目標隨之不斷嬗變。整體上，我國濕地保護法治功能在規范面向歷經了從“要素保護”到“功能保護”再到“系統保護（要素、系統與空間兼顧）”的遞進發展；在實踐面向歷經了從“側重濕地利用管理”到“偏重濕地保護管理”再到“注重濕地安全管理（利用與保護并重）”的辯證發展（圖1）。

1.1 我國濕地保護法治的建構歷程

綜合我國主要涉及濕地保護管理的法律法規與規范性文件及相關法治實踐開展情況，我國濕地保護法治的建構歷程大體可劃分為以下三個階段。

1.1.1 以重要自然濕地為主的搶救性治理階段（2000—2013年）

該階段聚焦于重點自然濕地的搶救性修復與管理，以國際重要濕地、國家濕地公園和濕地型自然保護區為主要類型。在此階段，我國濕地生態環境治理具有明顯的搶救性、區域性和封閉性色彩，主要以行政規范性文件為實施依據，以政府主導的重要濕地生態恢復工程、基于中央財政的濕地保護補助政策（濕地補貼政策）為執行手段，在適用對象、權責主體、保護手段等方面均有局限。對于其他類型濕地的保護管理重視不足，多以資源性保護管理為主。此階段試點開展的退耕（林）還濕、濕地保護獎勵、濕地生態補償等生態環境治理實踐，為我國濕地保護規范體系的發展奠定了重要基礎①。

1.1.2 兼顧多種類型濕地的全面性治理階段（2014—2020年）

此階段的濕地生態環境治理呈現出全域性與開放性特點。治理范圍已從重點類型的自然濕地擴大到所有類型所有級別濕地，基本形成“政府主導、市場推進與社會參與”的濕地保護投入機制。雖然國家層面的濕地保護立法在此階段尚未形成，但濕地保護管理的部門規章與地方立法/地方行政規范性文件陸續出臺，為全國性和區域性濕地生態環境治理提供了規范依據和制度保障；涉及濕地資源調查、濕地保護工程建設、濕地公園與濕地保護區建設、國際重要濕地生態特征變化預警方案等方面的環境標準與規范性文件不斷增加，濕地生態保護制度化、規范化進程加快。在此階段，我國形成了以濕地公園、濕地自然保護區、濕地保護小區等多種類型的濕地保護管理制度①，濕地分級分類分區管理體系不斷完善。

1.1.3 注重濕地生態系統保護的整體性治理階段（2021年至今）

此階段的濕地生態環境治理具有明顯的綜合性與縱深性特征。相比全面性治理階段，整體性治理更為注重治理層級與治理功能的優化整合，如著力強化空間規劃的協同性與地類認定的一致性。根據2020年度全國國土變更調查公報顯示，濕地被調整為與林、草地等并列的一級地類，包括森林沼澤、沼澤草地、沿海灘涂、內地灘涂、沼澤地、紅樹林地等7種濕地類型被納入二級地類并得以專門化保護管理②。此階段我國從中央到地方的濕地保護立法進程明顯加快[8]。2021年頒布的《濕地保護法》就濕地面積總量管控、濕地分級分類管理、濕地資源調查評價、濕地保護規劃和濕地名錄、濕地生態補償等法律制度予以統籌規定。截至2023年初，全國除三個省、直轄市外均已制定濕地保護管理的省級、直轄市級法規③。

1.2 我國濕地保護法治的功能嬗變

1.2.1 規范面向：從“要素保護”到“功能保護”再到“系統保護”的遞進發展

在治理初期，我國濕地保護管理主要依托具有環境保護或資源管理性質的法律法規，著重以環境要素保護作為濕地保護法治的規范面向。如《中華人民共和國海洋環境保護法（1999修訂）》第23條基于重要經濟與社會價值的海洋生態環境對“濱海濕地保護”的規定④、《中華人民共和國農業法（2000修訂）》第62條基于農業環境保護對“退耕還湖及退耕還濕”的規定⑤、《中華人民共和國水污染防治法（2008修訂）》第61條基于飲用水水源保護對“準保護區內建造濕地等生態保護措施”的規定⑥、《中華人民共和國漁業法（2009修訂）》第34條基于苗種基地與養殖場所的保護對“禁止圍墾湖海”“沿海灘涂保護”的規定⑦等。

2014年修定的《中華人民共和國環境保護法》將濕地作為獨立環境要素納入法律保護范疇，強調“合理開發利用自然資源，保護生物多樣性，保障生態安全”⑧，促使我國濕地保護法治的規范面向聚焦于環境功能保護[9]。此后，諸多涉及濕地保護管理的法律法規注重加強濕地環境功能保護的規范完善，如2017年修定的《中華人民共和國水污染保護法》就“基于流域生態功能保護需要開展濕地保護與修復”予以明確規定⑨。

2020年頒布的《中華人民共和國長江保護法》對長江流域的濕地資源調查與環境評估、濕地保護規劃與名錄制定、濕地保護管理和修復予以專門性規定⑩，我國濕地保護法治逐漸向系統保護轉向。2021年出臺的《濕地保護法》，致力于濕地生態系統的完整性、原真性和穩定性，在立法目的和制度設計上加強對濕地資源、生態及空間的系統保障，將濕地納入自然保護地體系，對濕地資源管理、濕地保護與利用等予以全方位規范[10]。2022年頒布的《中華人民共和國黃河保護法》對于黃河流域濕地資源調查評估、人工濕地建設管控與濕地保護修復的系統規范，均為新階段我國濕地保護法治規范的系統性轉向提供了重要指引。

1.2.2 實踐面向：從“利用管理”到“保護管理”再到“安全管理”的辯證發展

在治理初期，針對濕地面積與物種減少、濕地環境污染和生態破壞等問題，我國制定了《中國濕地保護行動計劃（2000）》 《全國濕地保護工程規劃（2004—2030）》等行動方案，對濕地污染控制、生態修復和外來物種管理等實踐予以具體指導，并發布《財政部、國家林業局關于2010年濕地保護補助工作的實施意見》等規范性文件，為重點自然濕地的搶救性保護提供資助和扶持。但此階段的濕地生態環境治理實踐著重以“資源利用的可持續”作為主導性方向，強調“保護和最大限度發揮濕地生態系統的各種功能和效益，保障濕地資源的可持續利用”的總目標①。由于過分重視濕地經濟、社會效益的持續性，對于占用濕地（水利/城鎮/工程建設）和濫用濕地（取水/取土/排污/捕撈）等問題重視不足[4]。

2013年出臺的《濕地保護管理規定（2013）》，明確“保護優先、科學恢復、合理利用、持續發展”的治理方針，對“濕地圍墾、放牧、捕撈、填埋、排污、取水、取土、狩獵等破壞濕地行為”予以禁止性規定②。2015年發布的《生態文明體制改革總體方案》明確“將所有濕地納入保護范圍，建立濕地生態修復制度，規范濕地保護利用行為”③。2016年印發的《濕地保護修復制度方案》，明確了“生態優先與保護優先”的基本原則，不斷加強濕地面積總量管控、濕地用途監管與生態功能修復等保護管理④。此后，從中央到地方的濕地治理行動方案均明確了“保護優先”的治理方針，濕地生態環境治理的重心從濕地利用管理轉向濕地保護管理，我國濕地的利用形態也從資源性利用向生態性利用轉變。

在環境風險不斷顯現的現實語境下，我國濕地生態環境治理不斷深化“保障濕地生態安全，實現人與自然和諧共生”的價值取向，濕地保護法治的重心轉向以“保護與利用并重”的安全管理目標。2017年修正后的《濕地保護管理規定（2017）》，將原治理方針的“保護優先、科學恢復”調整為“全面保護、科學修復”⑤，并根據不同科學標準細化濕地保護分類工作。如將濕地根據生態區位或生態功能細分為沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、近海與海岸濕地等濕地管護類別，綜合生態功能與物種特性等標準形成以濕地自然保護區、濕地公園、濕地小區等濕地管護體制。2019年發布的《自然資源統一確權登記暫行辦法》明確“對濕地所有權與自然生態空間實行統一確權登記”⑥；2020年在第三次全國國土調查基礎上將我國濕地細化為“兩級七類”分類體系，濕地安全管理標準化工作不斷深化。

2 我國濕地保護法治的時代需求與現實挑戰

2.1 我國濕地保護法治的時代需求

2.1.1 實現環境增益：呼應人與自然和諧共生善治目標

生態環境質量的根本改善與有效維護，是實現“生態文明和美麗中國建設”目標的重要內容。受制于“人多地少”的現實國情，我國濕地同時承載著調水（水庫）、固碳（碳庫）、保育（種庫）、產糧（糧庫）、保供（錢庫）等多種重要功能。作為生態環境治理體系與治理能力的重要組成部分，我國濕地生態環境治理指涉濕地生態系統保護與修復、濕地環境要素污染治理、濕地環境要素保護與科學利用、濕地空間規劃與科學利用等多個關鍵領域，需要將社會經濟發展規律與自然規律融貫于濕地保護環境決策和管理體系之中，不斷深化濕地生態保護法治體系的制度化、科學化、規范化建設，以促成濕地生態環境治理的增質提效。濕地保護法治以“人與自然和諧共生”為價值指引，通過治理理念、手段、方式的系統化變革，將“尊重自然、順應自然、保護自然”的治理方針融入濕地空間經濟建設和社會發展的現代化進程之中，是化解濕地時空區域尺度下生態環境保護與人類發展需求的結構性沖突，促成濕地空間人與自然和諧共生的環境增益狀態的必然要求。

2.1.2 促導綠色發展：響應減污降碳擴綠增長戰略轉向

立足新發展階段，中共二十大報告強調“站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展”，并明確了“協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”的戰略轉向。《“十四五”規劃》也就區域協同發展、糧食安全與能源資源安全、積極應對氣候變化等國家發展戰略目標實施展開詳細規劃部署，這些均對我國生態環境治理體系和治理能力現代化提出了新要求[11]。現實中，我國大量濕地散布于人口密度或開發程度較高的城鎮區、農耕（畜牧）區、蓄滯洪區等域內或附近，濕地周邊聚居著數量不等的原住民與遷移民，對于濕地資源的利用需求與濕地生態環境的依附程度參差不齊。國土空間布局優化調整、基礎設施集約綜合建設等戰略項目，在空間維度和技術尺度上放大了濕地生態價值與資源價值的統籌需求。故而，在濕地生態環境治理實踐中，需要以綠色低碳發展目標的持續推進為指引，不斷強化濕地空間的減污降碳協同、生態修復協同與物種保育協同的規范建制，保障濕地空間內災害防御、資源供給、農業開墾、城鎮建設、文化傳承等多種功能訴求的利益衡平。

2.1.3 嚴守生態安全：回應安全發展兼顧統籌制度完善

我國當前正處于轉型發展關鍵階段，由利益沖突和社會矛盾引發的環境風險，已成為制約我國經濟社會高質量發展與生態環境高質量保護的瓶頸和短板。對此，中共二十大報告明確要求“嚴密防控環境風險”，《“十四五”規劃》進一步強調生物安全風險監測預警、生物安全風險防控應急預案、跨區域跨流域災害事故應急協同聯動等風險規制的重要性。由于濕地生態空間與環境要素具有跨界性和復合性等典型特點，其生態環境治理實踐所面臨的環境風險及環境風險事件更為復雜。同時，受濕地治理單元的跨流域跨區域影響，濕地生態環境治理還存在著環境利益結構不同、環境治理目標差異、環境決策與執法程序不同等現實阻礙，亟需增強濕地環境風險治理體系與治理能力建設，建立健全聯防聯控聯治、防災減災抗災救災的法律體制機制，促進多元利益主體有效參與到濕地環境風險治理之中，降低環境風險及環境風險事故的轉移或擴散隱患，維護濕地生態環境安全和經濟社會穩定。

2.2 我國濕地保護法治的現實挑戰

雖然我國濕地保護法治建設已取得重大進展，形成了以《濕地保護法》為統領的完整法律制度體系，濕地保護與濕地利用并重的治理目標不斷深化，但新階段我國濕地保護法治建設仍然面臨諸多挑戰，關乎著濕地治理效能能否進一步釋放。

2.2.1 超越“人域法”規范的內生困境

法治因其注重“人—人關系”關懷而以“人本”為恒久主線展開理性建構[12]。生態環境法治亦緣起于人域范圍內資源利用、分配和交換關系規范保障的社會需求。當前，我國生態環境法治基于還原主義方法論，形成了以重點環境要素污染防治/保護立法和特殊地域環境保護立法為主要架構的生態環境法律規范體系，分別對特定環境要素污染防治和特殊地域空間及其環境要素的保護管理予以規范。然而，其在調整人際關系的法律實效尚付之闕如。從保護范圍來看，環境要素與生態空間兼具生態功能價值和經濟社會功能價值，生態環境立法應當遵循生態關聯和自然規律對“重點環境要素”和“特殊生態區域”予以范圍確定。但我國生態環境立法的價值判斷主要基于“滿足主體生產生活或經濟社會發展需要的稀缺性”展開，其價值向度以“于主體有用”或“于區域發展有利”的“資源思維向度”為主[13]。從保護目標來看，雖然在諸多生態環境保護單行法中已明確“保護和改善環境”的立法目標，但從法律規范的技術標準及其適用來看，“保障公眾健康”“促進經濟社會可持續發展”往往成為判斷環境質量改善以及環境損害認定的優位價值趨向，“損失最小化”與“利益最大化”的衡量標準也以“人”為核心考量[14]。整體上，我國生態環境法治具有明顯的“人域法”規范色彩，在保障生態環境的獨立價值以及紓解人與生境的沖突關系上存有明顯局限。

2.2.2 復歸法益保護的價值偏離

我國生態環境法治指涉的利益訴求具有正當性、多元性和復合性等特點，在價值層面表現為經濟社會利益與生態利益的交疊，在范圍指向上表現為個體利益、區域利益與公共利益的并存。這些利益訴求極易因利益歸屬或分配的不均衡而產生利益對立或利益沖突。當發生利益沖突時，一般采取“公共利益優先保護”“環境利益優先保護”的差序保護原則[15]，強調以公共利益與生態利益的優位保護，實現“絕對有限的環境資源在生存、生活、生產用途分配及相關主體排序”的正當性與公平性。然而，在生態環境治理實踐中，由于生態系統的整體性與生態安全的關聯性，個體利益與區域利益、公共利益之間并不是簡單的分離、包含或對抗關系，生態利益與經濟社會利益也很難通過“緊迫性與合理性”的評價標準予以邊界厘清和價值排序。差序保護原則的本質仍然以“利益分化與利益對立”為規制預設，并未充分識別生態環境保護法治中沖突利益的同源同質性（“公平的生存、生活與生產的環境需求”）[16]，不利于多元利益主體在利益表達和利益競合中達成共識，難以促成多元利益訴求的實質性統籌和有效性協調。

2.2.3 補強風險防控的規制局限

在風險社會的新變局中，我國生態環境法治形成了以“風險預防”和“危險防御”為主要內容，以“常規管理”和“應急管理”為核心手段的環境風險治理體系，并通過諸如生態環境規劃、環境影響評價、環境排污/資源利用許可、環境動態監測、環境預警與應急響應等在內的多種法律機制，落實環境風險的事前防控和事后處置。值得注意的是，隨著現代化與工業化的社會發展，環境風險不斷累積和擴散，在環境因素、文化因素、社會因素的交織影響下，政府、市場、社會之間的關系處于動態流變狀態，多元主體的利益關系/權責關系呈現交疊、互動和競合狀態，生態環境治理面臨著流動性風險、沖突性風險、系統性風險等多種類型的環境風險乃至風險疊變。采取傳統的環境規制手段和預防性措施，很難對跨區域、跨領域的環境風險予以及時識別和有效響應，甚至引發因社會資源局限、科學技術偏見和制度模式僵化而導致的“制度化自反”風險隱患[17]。我國濕地保護法治亟需加強濕地環境風險的適應能力與體系建設。

3 我國濕地保護法治的功能因應與發展面向

3.1 我國濕地保護法治的功能因應

濕地保護法治的功能因應，是濕地保護法治規范意涵和運行邏輯的因然指向，也是濕地保護法治秩序建構與規約踐行的根本遵循。綜合我國濕地生態環境治理在時空維度、主體維度和行為維度所面臨的復雜矛盾，以及新階段我國生態環境法治的現實與需求，濕地保護法治的功能定位應當著眼于人際同構的秩序性、利益分配的公平性和風險治理的調適性三元脈絡。

3.1.1 形塑濕地人際同構法治秩序

促成濕地空間人與生境的互益性關系，實現濕地生態安全與民生福祉改善，方能最大限度地實現濕地保護與濕地利用的統籌兼顧。因此，我國濕地保護法治的規范構境與實踐構境需跳出傳統“人域法治”，以“人與濕地和諧共生”為終極指向，將“生態持續”和“生命共同體”的法治理念內嵌于制度規范和治理實踐。通過明確“人際關系保護優先”的價值基調，構建“人域關系規范衡量”的行為準則，實現人與生境利益關系模式保護的一體化建設[18]。相比于自然保護地法或自然資源法，濕地保護法在調整范圍與保護方式上有其獨特性，不僅關注濕地生態系統及其組成要素的整體性價值保護，亦強調對其生態空間與自然資源的歸屬、利用與保護的秩序維護[19]。因此，濕地保護法治需將“生命共同體”思想內化為濕地法治思維、法律思維與法理思維，重視人與生境在秩序觀念與利益構成上的同構性導向，促成濕地空間“經濟—環境—社會”復雜系統與“人—自然—人”法律規范的互嵌轉化。通過國家頂層設計的規范與引導，將濕地保護法治的調整范圍從以自然濕地與人工濕地劃分、生態系統服務功能為主的濕地類型，逐漸拓展到城市濕地、流域濕地、小微濕地等多種綜合服務功能濕地類型，不斷吸納城鎮統籌、流域治理、綠色發展等戰略需求，將濕地物種保育、生態涵養與災害防御、資源利用、區域建設等法治目標融合貫通，推進濕地保護法治從局部、分散、漸進的法治變革逐漸轉向整體、系統、常態的發展進路。

3.1.2 建構濕地公平利益分配格局

當前，以濕地居民為代表的人民群眾對于濕地生態利益與資源利益的需求不斷增長，濕地保護法治成為統合生態資源安全、社會發展機會、民眾生計能力的綜合場域。這意味著，濕地保護法治需要將濕地開發利用與權益配置、濕地空間用途規制、濕地權屬關系、濕地保護管理等法治化過程的核心問題，內化為濕地法律規范對利益關系、組織機制和權責體系的整合與重組[20]。鑒于濕地生態公平正義與民生福祉普惠的耦合關聯，濕地保護法治需不斷加強濕地利益歸屬、濕地利益分配與濕地利益統籌機制的同構性建設[21]，著眼于濕地生態利益與資源利益的協同保護預設，調整濕地生態環境治理實踐中多元主體的利益訴求和權責配置，以利益公平分配為預設基礎，對濕地保護與管理的事權、財權合理配置，不斷加強以跨區域、多部門、多主體協同共治為基礎的濕地保護投入機制、監督機制與獎懲機制的理性設計。確保濕地生態效益可持續增進的基礎上，維護濕地生態利益與資源利用的分配正義與矯正正義，促成多元主體之間達成利益差序分配和統籌協調，進而建構利益公平分配的法治格局，實現濕地資源利益的合理配置與效益優化。

3.1.3 強化濕地環境風險治理韌性

鑒于環境風險具有典型的“時空延展性”和“實在性與建構性并存”的特點，濕地保護法治需著重加強對于環境風險及其疊變的治理韌性。隨著濕地空間人際關系的復雜性、變動性與不確定性與日俱增，濕地保護法治的頂層邏輯應從“還原主義”取向下的“損害防止與要素修復”，向“整體主義”傾向下的“風險防控與系統保護”轉變[22]，不斷建立健全風險防范與安全維護的體制機制，加強濕地風險規制與安全維護治理體系的空間化、彈性化與一體化建設。將生態整體主義理念和生態法治安全觀融入濕地保護建制和踐制的過程中[23]，通過約束性與激勵性、懲戒性與救濟性的制度融貫，實現治理主體合作、治理資源整合和治理體系優化。針對濕地空間規劃、濕地資源開發、濕地生態評估、濕地生態恢復、濕地物種保育等環境風險聚集領域，適時更新相應的科學標準與法律技術，為濕地環境風險的識別標準、預警響應、源頭防控、過程監管、事后救濟的一體化運行提供制度保障。在維護濕地生境安全穩定的條件下，提升多元主體在濕地保護與濕地利用中的風險識別、風險防控與風險應對能力。

3.2 我國濕地保護法治的發展面向

3.2.1 加強經濟社會理性與生態理性之貫通

從價值理性的角度來看，濕地保護目標與濕地利用目標在濕地保護治理中對應著不同的價值理性（表1）。其中，濕地保護目標主要指向生態理性，強調“善待環境與利益統籌的秩序規則”[24]，而濕地利用目標則主要指向經濟社會理性，對應著“相互依賴與關系整合的秩序規則”與“效用比較與效率優化的秩序規則”[25]。

顯然，濕地生態環境治理所指向的生態性需求與經濟社會性需求之間存在依賴關系：生態理性的實現需要經濟社會關系的和諧穩定；經濟社會理性的實現需要生態環境的安全保障。當價值理性之間出現脫節或失調時，各項功能理性所預設的秩序規則便會發生抵制和沖突，產生背離實踐理性的謬誤，繼而引發生態失衡、社會失序及其耦合關聯；當價值理性之間達成良性互動和聯結時，各項功能理性所預設的秩序規則便會聯結和制衡，促進社會秩序與生態規律的協同運行。是故，在濕地生態環境治理的建制與踐制過程中，需加強經濟社會理性與生態理性的貫通趨同，強化濕地利用與濕地保護的制度同構，創新多主體、多手段的法律機制促導經濟社會理性與生態理性的限界制衡。通過約束性規范和懲罰性規范明晰并限定價值理性的運用邊界，防范理性越界帶來的價值抵制與利益沖突；通過激勵性規范和救濟性規范整合并優化價值理性的傳接渠道，糾偏濕地生態環境治理實踐中的理性越界或理性脫嵌。以經濟社會理性與生態理性的良性互動，實現濕地保護與濕地利用的目標兼顧。由此促成濕地空間內人際關系從競合狀態過渡到融合狀態，實現生態保護之“安全與正義”與濕地利用之“效率與公平”的目標兼顧與價值統籌。

3.2.2 推進利用規范與保護規范之共進

以《濕地保護法》為統領的濕地保護規范體系，著重通過以利益約束和價值替換為驅動的治理手段對非生態性訴求予以合理限制，來強化對濕地生態價值法益的保障。諸如以資金/技術/實物/政策補償等方式將濕地的資源價值（如經濟資源價值、生活能力價值、社會機會價值等）消極替換為生態價值（物種保育價值、環境功能價值、生態空間價值等）[26]，控制濕地經濟社會惠益繼而促進濕地生態惠益的增量。雖然其有助于落實“生態優先，保護優先”的法治方針，但尚不足以充分保障濕地居民獲取生活能力、經濟資源、社會機會等資源性訴求。未得到保障的利益需求極易通過隱蔽的方式反作用于濕地生態，使得濕地空間的人際關系易陷入利益不適配、不均衡的緊張狀態[27]，可能對濕地周邊的居民生計、地方文化、區域發展等產生潛負影響。因此，我國濕地保護法治在堅守“保護優先、生態優先”底線思維的同時，仍需重視“人為干預及其需求”，應以“生態系統保護和資源綜合利用的互促共生”為邏輯起點，加強濕地利用制度與濕地保護制度的一體化建設。進一步分解濕地資源供給安全與生態環境安全之間基礎與轉化的耦合鏈接要素，引入市場、社會機制促導濕地資源利用效率與濕地生態環境效率的統一提升，固化濕地保護與濕地利用相對平衡狀態的核心內容。結合濕地經濟社會性需求的必要性、可持續性與安全性等相關因素對濕地資源性利益予以界定和分類，為建立濕地保護規范與濕地利用規范的銜接標準與協調手段提供法理依據。同時，著重濕地生態要素的稀缺性、脆弱性與系統性等相關因素對濕地生態性利益加以定性描述，賦予和明晰濕地空間、濕地資源等保護對象的可操作性價值評估標準。

3.2.3 尋求風險控制與風險適應之統一

當前，我國濕地保護法治主要著眼于風險防控體制建設，過度注重濕地資源要素的管理與濕地生態系統的維護，對同處濕地空間的居民及其發展性利益需求的關注不足，尤其對于濕地空間人際矛盾的潛負影響（風險疊變隱患）重視不夠，這直接限制了我國濕地生態環境治理實效[28]。因此，我國濕地保護法治建設需要加強濕地風險規制與風險應對的雙重安全秩序維護，通過“調”與“適”的兩重面向，將濕地生態環境治理的重心逐漸從“對環境風險的防控性治理”層面拓展至“對環境風險的適應性治理”層面，進而促進濕地空間生態環境與經濟社會的持續性保全。一方面，重視風險并加強風險防控性治理，通過“抵御與控制風險”的法治剛性，充分落實“生態優先”的濕地保護目標。另一方面，接納風險并強化風險適應性治理，強調“調節與適應風險”的善治韌性，持續保障“綠色發展”的濕地利用目標。面對新階段持續增長的多元利益訴求，濕地保護法治還需注重風險治理與權益保障之間的制度銜接與規范適配。通過合作機制與互惠機制的建立健全，促導和規范濕地風險的分散和分擔，實現多元利益主體就風險治理達成理性共識與優勢互補；通過激勵機制、懲罰機制與救濟機制的嵌入完善，提升環境風險治理的風險防控、風險應對、風險化解和風險適應效能，持續增強我國濕地生態環境治理體系的抗逆力與調適力。

4 結語

實現濕地空間人與自然和諧共生，要求濕地保護法治將“環境正義”“綠色發展”“生態安全”等法治理念內化為濕地保護法治建設的基調與動力，并不斷縮小規范與事實、實然與應然之間的差距。當前，我國濕地保護法治建設已取得顯著成效，但在人際關系調整、利益分配統籌、風險疊變應對等方面仍需進一步推進。以人際同構的秩序性、利益分配的公正性和風險治理的調適性為功能指向，既是矯正當前生態環境法律規范存在的價值判斷偏向的因應進路，也是釋放濕地多元價值、強化濕地生態整體性保護、優化濕地風險治理模式的應然選擇。新階段我國濕地保護法治不僅要在制度層面深化濕地保護規范的系統性和實效性，還應回歸社會發展語境下形塑濕地治理韌性與治理剛性。以理性聯結和風險調適為驅動深化濕地保護法治建設，有利于消解利益競合的潛負影響，釋放生態互惠增益的治理效能，實現濕地生態環境治理實踐向安全、綠色、共贏的方向縱深推進。

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Functional Evolution and Development Response of the Rule of Law on Wetland Protection in China

WU Junya

（School of Law，Hohai University，Nanjing 211100， China）

Abstract： The purpose of this study is to sort out and explain the internal logic and development direction of the construction of the rule of law on wetland protection in China. The research methods include historical analysis， normative analysis and literature review. The research results show that 1） the rule of law on wetland protection in China has gone through the process of “salvage governance”， “comprehensive governance” to “holistic governance”， and the function of the rule of law on wetland protection is constantly changing. In the normative direction， it is manifested in the progressive improvement of “element protection-function protection-system protection”， and in the practical direction， it is manifested in the dialectical development of “utilization management-protection management-safety management”. 2） In view of the strategic needs of environmental gain， green development and ecological security， the rule of law on wetland protection in China needs to transcend the endogenous dilemma of the norms of “anthropogenic law”， return to the value deviation of the protection of legal interests， and strengthen the regulatory limitations of risk prevention and control. 3） Based on the value of “harmonious coexistence of human beings and nature”， the rule of law on wetland protection should take the order of human homogeneity， the fairness of benefit distribution and the adaptability of risk prevention and control as its functional guidelines. In conclusion， it is necessary to further strengthen the rule of law on wetland protection in the direction of synergistic and adaptive development in the future， to promote the benign interaction between economic and social rationality and ecological rationality， to promote the standardization of wetland protection and wetland utilization， and to seek a systematic connection between risk regulation and risk adaptation.

Key words： rule of law on wetland protection； interpersonal isomorphism； wetland utilization； wetland protection； interest distribution； risk adaptation

（本文責編：仲濟香）

①參見《全國濕地保護規劃（2022—2030年）》。

②參見中國政府網，“我國濕地面積達5 635萬hm2，初步建立濕地保護體系”， https：//www.gov.cn/xinwen/2023-02/15/content_5741547.htm。

①參見中國人民政治協商會議全國委員會《0794號提案復文》。

①參見《全國濕地保護“十三五”實施規劃》。

②參見《第三次全國國土調查主要數據公報》。

③具體為湖北省、山東省及上海市尚未制定省級、直轄市級濕地保護條例。其中，山東省于2013年3月施行《山東省濕地保護辦法》，湖北省于2014年5月施行《湖北省濕地公園管理辦法》，上海市于2018年12月施行《上海市九段沙濕地國家級自然保護區管理辦法》。

④參見《中華人民共和國海洋環境保護法（1999修訂）》第23條。

⑤參見《中華人民共和國農業法（2000修訂）》第62條。

⑥參見《中華人民共和國水污染防治法（2008修訂）》第61條。

⑦參見《中華人民共和國漁業法（2009修訂）》第34條。

⑧參見《中華人民共和國環境保護法（2014修訂）》第2條、第30條。

⑨參見《中華人民共和國水污染防治法（2017修訂）》第68條。

⑩參見《中華人民共和國長江保護法》。

參見《中華人民共和國濕地保護法》。

參見《中華人民共和國黃河保護法》。

①參見《中國濕地保護行動計劃（2000）》。

②參見《濕地保護管理規定（2013）》。

③參見《生態文明體制改革總體方案》。

④參見《濕地保護修復制度方案》。

⑤參見《濕地保護管理規定（2017）》。

⑥參見《自然資源統一確權登記暫行辦法》。