深化海峽兩岸融合發展的立法保障研究

摘要：大陸涉臺專項立法以及在法律法規中設置涉臺條款的立法實踐經驗豐富，但就專門立法而言我國未有海峽兩岸融合發展相關的專門立法，直接明確兩岸融合發展的立法條款極少，亦暫未有相關授權立法的法規出臺，且未授權相關地方主體海峽兩岸融合發展方面變通立法的權限；另外，涉臺專項立法數量少、涉及領域狹窄，涉臺條款立法雖然數量較為可觀，但缺乏針對性與實質性內容；福建省涉臺立法還存在更新遲緩、立法領域存在空白、表述不統一、涉臺立法重視度下降甚至在某些方面已落后于其他省份等問題。新形勢下為深化海峽兩岸融合發展，中央層面應加強文教社會領域的涉臺立法，積極開展授權立法工作，適時制定兩岸融合發展專項立法；福建省在經濟、社會、情感三個方面的海峽兩岸融合專門立法以及綜合性立法亟待提上議事日程，同時也應重新高度重視涉臺地方立法，加快清理既有涉臺地方性法規，并及時修訂與廢止。

關鍵詞：涉臺立法"涉臺條款"兩岸融合發展"閩臺融合發展

中圖分類號：D618，D927"文獻標識碼：A"文章編號：1674-8557（2024）05-0003-10

2023年《中共中央、國務院關于支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示范區的意見》（以下簡稱《意見》）發布，2024年黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“全面推進國家各方面工作法治化”和“完善促進兩岸經濟文化交流合作制度和政策，深化兩岸融合發展。”立法是法治建設的基石，是全面依法治國的助推器，大陸涉臺立法成果豐碩，有著“對臺窗口”之稱的福建省也一直重視涉臺立法工作，這在一定程度上引領、推動、規范、保障了海峽兩岸融合發展在法治軌道上運行。為“在維持最底限的一個中國即祖國統一基礎上，推進兩岸一體化程度更高的祖國統一建設”熊建明、張承先：《一個中國原則的本原、機能、挑戰與應對》，載《海峽法學》2024年第3期。，進一步夯實“解決臺灣問題、實現祖國完全統一”之法治基礎，本文試圖以福建省為樣本，從立法角度分析深化海峽兩岸融合發展法治化所存在的問題與挑戰，并探析相關的對策建議。

一、海峽兩岸融合發展的立法實踐與福建樣本

（一）兩岸融合發展立法

1.兩岸融合發展專門立法

2014年11月1日，習近平總書記在視察福建宸鴻科技（平潭）有限公司時首次提出了“兩岸融合發展”理念。具體講話內容為：“兩岸同胞同祖同根，血脈相連，文化相通，沒有任何理由不攜手發展、融合發展。大陸人口多，市場大，產業廣，完全容得下來自臺灣的商品，完全容得下來自臺灣的企業。歡迎更多臺灣企業到大陸發展。”經過近十年的實踐，如2019年1月2日，習近平總書記在《告臺灣同胞書》發表40周年紀念會上的講話提及“深化兩岸融合發展”的政策主張。2019年3月10日習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議福建代表團審議時又一次明確指示“福建要探索海峽兩岸融合發展新路”。2021年3月22日至25日，習近平總書記在福建考察時要求福建“在探索海峽兩岸融合發展新路上邁出更大步伐”。2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中進一步強調“繼續致力于促進兩岸經濟文化交流合作，深化兩岸各領域融合發展”。中共中央、國務院深化兩岸融合發展的第一份專門性文件——《意見》發布。參見《中央臺辦：支持福建建設兩岸融合發展示范區順應兩岸主流民意》，http：//www.gwytb.gov.cn/xwdt/newsb/202309/t20230914_12567592.htm，2024年7月31日訪問。具體為：“中央臺辦副主任潘賢掌14日表示，《意見》是中共中央、國務院第一份專門為深化兩岸融合發展印發的文件。”同年，《中共福建省委 福建省人民政府關于貫徹落實 〈中共中央、國務院關于支持福建探索海峽兩岸融合發展新路建設兩岸融合發展示范區的意見〉 的實施意見》公布。但就狹義立法而言，國家和福建省均暫未出臺海峽兩岸融合發展的專門性立法。

2.兩岸融合發展立法條款

通過對北大法寶的檢索發現，截至2024年7月31日，我國當前的法律法規中包含有“兩岸融合發展”的立法條款僅有《福建省人民代表大會常務委員會關于加快推進新型工業化的決定》《廈門經濟特區鼓勵臺灣青年來廈就業創業若干規定》《廈門經濟特區海洋經濟促進規定》《福建省海洋經濟促進條例》《福建省人民代表大會常務委員會關于加強經濟工作監督的決定》和《昆山深化兩岸產業合作試驗區條例》等6部地方性法規。這些地方性法規除《昆山深化兩岸產業合作試驗區條例》，其余均是《意見》公布以后才出臺的。

3.兩岸融合發展授權立法

授權立法需有文件的明文規定，如黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。……實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度；”實踐中以授權地方立法的形式來引領、推動改革的做法亦方興未艾。根據《立法法》第12條、第16條和第84條等規定，我國大致有授權先行立法、授權調適立法、授權變通立法三種授權立法模式。就授權先行立法而言，我國暫未有兩岸融合發展的行政法規；就授權調適立法而言，《意見》“夯實法治保障基礎”部分有提及，具體為：“本意見提出的各項政策措施，凡涉及調整適用現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大常委會或國務院授權后實施。”故兩岸融合發展方面的調適立法有其依據，但也尚未有相關地方性法規出臺。有關授權變通立法，《立法法》僅規定了針對經濟特區、浦東新區、海南自由貿易港等地區的立法權，全國人大及其常委會并未有相關授權立法決定出臺，因此兩岸融合發展方面的變通立法暫無明確依據。

（二）涉臺立法

1.涉臺專項立法

我國涉臺專項法律目前有一部，具體為《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》，1994年制定，經2016年與2019年兩次修正，該法對于保護和鼓勵臺灣同胞投資，促進海峽兩岸的經濟發展，均具有重要意義。

我國涉臺專項行政法規有《國務院關于鼓勵臺灣同胞投資的規定》（1988 年制定）、 《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法實施細則》 （1999 年制定， 2020年修訂）、《中國公民往來臺灣地區管理辦法》 （1991 年制定， 2015年修訂） ，立法內容不僅涉及臺胞投資，還包括大陸居民往來臺灣以及臺灣居民來往大陸等規范，有助于海峽兩岸的交流交往。

通過對北大法寶數據庫的檢索統計發現，具體檢索詞有“臺灣”“兩岸”“對臺”“涉臺”“臺商”“臺胞”等。截至2024年7月31日，現行有效的涉臺專項地方性法規共35部，其中福建省有14部，而另外21部其他省份的地方性法規中有18部是以臺灣同胞投資為主題，剩下的3部分別是《江蘇省對臺經濟文化交流合作促進條例》《昆山深化兩岸產業合作試驗區條例》和《海峽兩岸（廣西玉林）農業合作試驗區條例》。福建省涉臺專項地方立法呈現起步早、數量多、領域廣、創新度高等特點。

第一，福建省涉臺專項地方立法起步最早。大陸最早的涉臺專項法規是福建省1990年7月通過的兩部地方性法規。具體為：《福建省臺灣同胞投資企業登記管理辦法》《福建省臺灣同胞投資企業勞動管理規定》。

第二，福建省涉臺專項地方立法數量居全國首位。自1980年始，福建省省級與市級專項涉臺地方性法規共16部。在現行有效的14部地方性法規中，省級地方性法規8部，具體為：《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法》（1994年制定，2018年修正）、《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》（1994年制定，2010年修訂）、《福建省閩臺近洋漁工勞務合作辦法》（1996年制定）、《福建省接受臺灣同胞捐贈管理辦法》（1996年制定，2010年修訂）、《福建省招收臺灣學生若干規定》（1999年制定，2010年修改）、《福建省促進閩臺農業合作條例》（2009年制定）、《福建省促進閩臺職業教育合作條例》（2015年制定）、《福建省閩臺關系檔案保護條例》（2024年制定）。已廢止的有1990年制定的《福建省臺灣同胞投資企業登記管理辦法》和《福建省臺灣同胞投資企業勞動管理規定》。福州市的地方性法規1部，具體為《福州市保障臺灣同胞投資權益若干規定》（1996年制定）。廈門市的地方性法規5部。具體為《廈門市臺灣同胞投資保障條例》后改為《廈門經濟特區臺灣同胞投資保障條例》（1994年制定，2010年修改）、《廈門海滄臺商投資區條例》（1998年制定）、《廈門經濟特區促進兩岸區域性金融服務建設條例》（2013年制定）、《廈門經濟特區兩岸新興產業和現代服務業合作示范區條例》（2014年制定）、《廈門經濟特區鼓勵臺灣青年來廈就業創業若干規定》（2023年制定）。

第三，福建省涉臺專項地方立法涉及面廣。福建省涉臺專項立法的主題涉及臺灣同胞的投資保護、投資企業管理、捐贈保護、就業創業，閩臺關系檔案保護、近洋漁工勞務合作、農業合作、職業教育合作，臺商投資區、兩岸合作示范區、兩岸金融服務建設，臺灣船舶停泊點，招收臺灣學生等方面。

第四，福建省涉臺專項地方立法創新度高。全國各地涉臺法規以執行性立法為主，其他省份的21部地方性法規中有18部是以臺灣同胞投資為主題，但福建省涉臺專項地方立法大多數為創制性立法。如立法主題方面，《福建省招收臺灣學生若干規定》《福建省促進閩臺職業教育合作條例》和《福建省閩臺關系檔案保護條例》等是全國首部乃至唯一相關主題的地方立法。立法內容方面，福建省2010年就在省級地方性法規中確定了“居民待遇”原則具體規定在2010年修改的《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》中，即“臺灣同胞來閩投資的，與本省居民享有同等待遇，并享有國家和本省規定的其他優惠待遇。”是全國首例在地方性法規中明確臺灣同胞“與本省居民享有同等待遇”，開啟了立法先河。

2.涉臺條款立法

我國包含涉臺條款的現行有效法律有7部。具體為：《中華人民共和國愛國主義教育法》《中華人民共和國憲法（2018年修正）》《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國居民身份證法（2011年修正）》《反分裂國家法》和《中華人民共和國領海及毗連區法》。我國包含涉臺條款的現行有效行政法規有54部，從立法主題來看，涉及面較廣，但涉臺條款一般僅存在附則部分，如《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定（2024修訂）》第16條規定的“與臺灣、香港、澳門地區的計算機信息網絡的聯網，參照本規定執行。”這說明雖然部分行政法規注意到涉臺立法的重要性，但相關涉臺內容并未得到應有的重視。

檢索北大法寶數據庫發現，全文包含“臺灣”兩字的現行有效地方性法規有379部，其中福建省有96部，位列第一；其次是廣東省41部；再次是江蘇省與浙江省，各25部。由此粗略看來，福建省涉臺地方立法條款在全國居首位，并遙遙領先。另外，福建涉臺地方立法工作最早可追溯到1980年。1980年制定了《福建省縣社兩級直接選舉實施細則》，該細則首次在地方立法中出現涉臺條款，即規定了臺灣同胞可以參加直接選舉，同時也是對臺胞在大陸的政治權益的明確保障，在全國屬于首創。據學者統計，福建省兩級人大制定的地方性法規中現行有效的涉臺條款有170多條。參見鄭清賢、葉曉丹：《關于立法促進兩岸融合發展示范區建設思考》，載《福州黨校學報》2021年第3期。以“臺灣”“閩臺”“涉臺”“兩岸”“臺商”“臺胞”“港澳臺”等關鍵詞檢索北大法寶數據庫得出福建省現有94部有效的涉臺地方性法規，共163個條款。再有，福建涉臺條款的立法主體以及立法形式多樣。福建省涉臺地方立法現有立法主體除福建省人大、福州市人大、廈門市人大外，還包括2015年《立法法》修改后獲得立法權的設區的市的人大，如龍巖市人大制定了《龍巖市客家文化保護條例》，南平市人大制定了《南平市朱子文化遺存保護條例》；涉臺條款的立法形式方面，有涉臺條款，也有涉臺專章。如《福建省海洋經濟促進條例》《福建省文物保護管理條例（2020年修正）》《中國（福建）自由貿易試驗區條例》和《福建省科學技術進步條例（2012）》等四部地方性法規則是通過專章的形式規定涉臺條款內容。

二、新時代海峽兩岸融合發展立法面臨的問題與挑戰

（一）缺少專門立法

就兩岸融合發展立法而言，我國暫未有相關專門立法，涉及的條款亦極少，而暫未有相關授權立法的法規出臺，且未有授權變通型立法的權限。

以“兩岸融合”為關鍵詞檢索北大法寶數據庫發現，國家與各地的立法中均暫未有專門關于兩岸融合發展的法律法規，而直接明確兩岸融合發展的立法條文僅在6部地方性法規中出現。同時，就兩岸融合發展授權立法的三種模式而言，授權先行立法與授權調適立法模式有其依據，但未有相關法規出臺；而授權變通立法模式則暫未有明確依據。

（二）專項立法不足

就涉臺立法而言，涉臺專項立法數量少、涉及領域狹窄，涉臺條款立法雖然數量較為可觀，但缺乏有針對性與實質性的內容。首先，我國涉臺專項法律僅1部，涉臺專項行政法規僅3部，涉臺專項地方性法規也才35部，并且這些專項地方立法中有21部以臺灣同胞投資為主題。其次，我國包含涉臺條款的現行有效法律有7部，共涉及17個條款，其中涉及條款數量最多的法律是《反分裂國家法》，有9個條文，而只涉及1個條文的法律有4部。我國包含涉臺條款的現行有效行政法規有54部，共涉及74個條款，其中《婚姻登記條例》涉及條款最多，為5條，而只涉及1個條文的有42部，占77.78%。福建省涉臺條款同樣如此，僅少數幾部地方性法規有專章規定涉臺內容，其中《平潭綜合實驗區條例》涉及條款最多，為26條，而只涉及1個條文的有75部，占全部總數94部的79.78%。最后，就內容而言，這些涉臺條款所在的法律法規一般僅在附則部分提及臺灣地區的適用參照該法，內容極為簡略單薄，缺乏實質性。且不少地方性法規涉臺條款僅宣示性地規定了與臺灣地區的交流合作、鼓勵臺灣同胞投資、給與臺灣同胞照顧等，如《廈門經濟特區老年教育規定》第21條規定的“鼓勵和支持廈門與臺灣地區老年教育機構交流合作，共建共享教學資源，合作開展教學研究、成果應用和人才培訓等。”《福建省實施〈中華人民共和國漁業法〉辦法》（2019修正）第7條規定的“地方各級人民政府應當把漁業生產、漁業資源和水域生態環境保護納入國民經濟和社會發展規劃，加強水域的統一規劃和綜合利用，大力發展水產品的加工業和流通業，推進產業化經營，支持發展休閑漁業，推進產業融合發展。鼓勵境內外經濟組織和個人依法投資漁業生產。加強閩臺漁業交流與合作，鼓勵臺灣同胞來閩投資漁業生產，發展名特優水產品以及從事水產品的保鮮、加工等活動。”《福建省義務教育條例》第13條規定的“縣級人民政府教育行政部門根據國家和本省有關規定，保障本行政區域內的軍人子女接受義務教育，對烈士子女接受義務教育給予優待，對臺灣同胞子女接受義務教育給予照顧。”操作性不強，且未規定相關的法律責任。

（三）部分立法相對落后

就福建省涉臺立法而言，存在更新遲緩、立法領域存在空白、表述不統一、涉臺立法重視度下降甚至在某些方面已落后于其他省份等問題。

第一，福建省現行有效的部分涉臺地方性法規頒布時間較早，且未及時予以修訂，因此導致不少地方立法的文本和條款已滯后于形勢發展，部分條款存在適用與執行方面的困難。如福建省與臺灣同胞投資保護相關的地方性法規即《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》（1994年制定，2010年修訂）。部分內容已滯后于福建省臺商權益保障工作的需要，且我國《臺灣同胞投資保護法》在2016年與2019年兩次修正，2019年以后四川、浙江、湖南、寧波、山東等地均對相關立法進行了修正。如《四川省〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉實施辦法》（2022年修正）《浙江省臺灣同胞投資保障條例》（2021年修正）《湖南省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》（2020年修正）《寧波市臺灣同胞投資保障條例》（2020年修正）《山東省臺灣同胞投資保護條例》（2019年制定）。再如，《福建省閩臺農業合作條例》對促進閩臺農業交流合作手段不多，目前福建在這一領域已逐漸落后于廣東、浙江、江蘇等其他沿海省份。部分條例內容與現實情況差距大，如《福建省招收臺灣學生若干規定》，亟需進行“立改廢”。

第二，福建涉臺地方立法在閩臺融合發展領域存在不少空白。迄今為止，福建省涉臺地方立法主要集中在鼓勵臺胞投資和對臺經貿合作，涉及政治、社會、文化方面的很少。閩臺交流的持續深入，上述領域催生了更多的需求，尤其是保障在閩臺灣青年群體的權益，滿足臺胞醫療和繼承等社會服務，開展閩臺在教育、文創、宗教和民俗等領域全方位的交流合作等，亟需立法，以促進閩臺經濟、社會、情感三方面的融合。《福建打造三個兩岸融合示范樣板 構建福建全域融合新格局》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1786607268860947547amp;wfr=spideramp;for=pc，2024年7月31日訪問。

第三，福建省涉臺地方立法的立法語言表述不統一。在搜集福建省相關地方性法規時發現，以“臺灣”為關鍵詞并不能檢索到所有相關內容。在北大法寶數據庫，全文檢索發現，所用檢索詞多達7個，即“臺灣”“閩臺”“涉臺”“兩岸”“臺商”“臺胞”“港澳臺”，才能較為全面地檢索到福建省相關立法。如通過“閩臺”為關鍵詞檢索到《福建省人民代表大會常務委員會關于加快推進新型工業化的決定》和《福建省婦女權益保障條例》等；通過以“涉臺”為關鍵詞檢索到《福州市歷史文化名城保護條例（2021修正）》和《廈門經濟特區會展業促進條例》等；通過以“兩岸”為關鍵詞檢索到《廈門經濟特區數據條例》和《福建省人民代表大會常務委員會關于加強經濟工作監督的決定》等；通過以“臺商”為關鍵詞檢索到《福建省土地登記條例》；通過以“臺胞”為關鍵詞檢索到《福建省各級人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規定》和《福清融僑經濟技術開發區條例（2002修正）》；通過以“港澳臺”為關鍵詞檢索到《龍巖市客家文化保護條例》《南平市朱子文化遺存保護條例》《福州市殯葬管理辦法》和《福建省宗教事務條例》等。此外，在不同立法條文中，有關機構的表述也存在不一致。如關于“臺辦”的表述，《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法（2018修正）》用的是“臺灣事務辦公室”，而《廈門經濟特區鼓勵臺灣青年來廈就業創業若干規定》則采用的是“臺灣事務主管部門”。立法條文中用詞不統一體現了立法語言的不規范，進而顯示出相關立法質量還有待提高。

第四，福建省對于涉臺地方立法的重視度下降，某些領域的立法甚至已落后于其他省份。從福建涉臺立法發展歷程來看，20世紀90年代福建涉臺地方立法曾掀起一陣熱潮，僅涉臺專項法規就累計制定了7部省級地方性法規與3部市級地方性法規，其中2部地方性法規現已被廢止，3部法規至今有效，5部法規修正后仍有效，形成了當下福建涉臺立法體系的基本框架。究其緣由，這與1989年福建省人大常委會和福建省政府召開的關于研究涉臺經貿法規的制訂工作專題聯席會議有著密切的關聯。那次會上確定了《福建省實施〈國務院鼓勵臺灣同胞投資的規定〉辦法》《福建省關于方便來閩投資的臺灣同胞入境出境的規定》《福建省臺灣同胞投資企業土地使用管理辦法》《福建省臺灣同胞投資企業勞動管理規定》《福建省臺灣同胞投資企業登記管理辦法》《福建省臺灣同胞投資企業抵押貸款辦法》和《福建省臺灣同胞投資企業資金匯入匯出規定》等7個項目。近年來，福建省卻鮮有涉臺地方立法出臺，一些涉臺地方性法規也久未修訂。福州市唯一一部專項立法制定于1996年該地方性法規是《福州市保障臺灣同胞投資權益若干規定》。，至今未修正，也未有新的立法出臺。甚至，福建省涉臺地方立法在某些領域已落后于其他省份，如2022年《江蘇省對臺經濟文化交流合作促進條例》這一綜合立法出臺，旨在促進蘇臺經濟文化全方位的交流與合作，同時保護臺灣同胞的合法權益，為其提供與江蘇本地居民的同等待遇，獲得了國臺辦的高度肯定。

三、新形勢下深化海峽兩岸融合發展立法的對策建議

（一）中央層面應加強文教社會領域的涉臺立法，積極開展授權立法工作，適時制定兩岸融合發展專項立法

我國國家法律法規方面已形成以《憲法》為統帥，《臺灣同胞投資保護法》及《實施細則》，《反分裂國家法》以及《中國公民往來臺灣地區管理辦法》為主干的涉臺法律法規規范體系，但上述立法內容偏重投資經貿方面，臺灣居民權益保護散見于行政法規中，缺失專門立法。雖然目前經貿交流合作在兩岸融合發展過程中仍占據重要地位，但文教社會領域的交流也非常頻繁，不僅如此，海峽兩岸文化還具有同源性、共同性、同一性，參見楊為喬：《文字統一先行：修訂〈國家通用語言文字法〉的建議》，載《海峽法學》2023年第4期。因此建議在繼續加強涉臺經貿方面立法的同時應補全相關領域立法。如建議出臺《臺灣同胞合法權益條例》保障來大陸求學研習、就業創業以及投資生活等廣大臺胞、臺商以及臺干在教育、醫療、勞資等方面的權利，并且也應將實踐中的允許臺灣同胞報考事業單位、聘請臺灣同胞擔任社區助理等規定通過立法方式予以固定化、制度化，以確保臺灣同胞享有某些政治或社會權利。而當出臺文教社會領域的相關法律存在一定困難時則國務院應該先行出臺相關行政法規，若遇到法律保留事項時，則全國人民代表大會及其常務委員會應積極按照《立法法》的相關規定授權國務院先行立法。

另外，中央方面不僅應保障國務院在兩岸融合發展方面的先行立法，還應該按照《意見》等文件保障福建省調整適用現行法律或行政法規，以支持福建省探索海峽兩岸融合發展的新路徑。同時，平潭綜合實驗區是全國首個開展兩岸交流合作的綜合實驗區，在對臺工作全局以及兩岸融合發展中占有獨特地位以及發揮著巨大作用。自2011年起，各專家學者均在呼吁爭取平潭綜合試驗區的授權立法權，而在《意見》出臺的背景下，在全國授權經濟特區、浦東新區、海南自由貿易港等立法權的經驗豐富的基礎上，應賦予平潭綜合實驗區授權變通立法權。由于《立法法》在2023年新修正，為保障法律的穩定性，暫時沒有必要將平潭綜合實驗區授權變通立法權相關內容規定于《立法法》。但可以借鑒浦東新區的相關經驗，由全國人民代表大會常務委員會出臺相關文件。即2021年6月10日公布的《全國人民代表大會常務委員會關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》。該文件僅包括引言+三個立法條文。第1條規定了被授權主體——上海市人民代表大會及其常務委員會，實施范圍——浦東新區，是我國首次授權非經濟特區行使立法變通權。第2條規定了變通權限及備案要求。第3條規定的是實施日期。故此，可以仿照這一決定對平潭綜合實驗區變通立法權進行概括性授權。如仿照出臺《全國人民代表大會常務委員會關于授權福建省人民代表大會及其常務委員會制定平潭綜合實驗區法規的決定》等。

此外，福建社會科學院副院長黃茂興作為全國人大代表在2024年全國兩會期間領銜提出《關于為兩岸融合發展示范區立法的建議》。參見王瑩：《為兩岸融合發展示范區建設立法》，載《法治日報》2024年3月8日，第6版。且鑒于《中華人民共和國海南自由貿易港法》等先前立法，可以適時出臺《中華人民共和國兩岸融合發展示范區法》。若能從國家層面為兩岸融合發展示范區立法，對示范區的建設提供原則性、基礎性的頂層設計，并進行系統性的放權授權制度安排，無疑是確保示范區建設在法治軌道上行穩致遠的重要舉措。

（二）福建省在經濟、社會、情感三個方面的兩岸融合專門立法以及綜合性立法亟待提上議事日程

由于涉臺法治事務的特殊性、政治性、專業性、敏感性；也因為立法的穩定性、權威性等，中央層面的統一涉臺立法應有的放矢，而地方先行先試的海峽兩岸融合發展立法是可行路徑。以福建省為例，福建省已有《中國（福建）自由貿易試驗區條例》和《平潭綜合實驗區條例》等立足于海峽兩岸交流合作的實驗區建設的地方立法，福建省人大可借鑒上述立法經驗，出臺《海峽兩岸融合發展示范區條例》等省級地方性涉臺專項立法。

隨著閩臺在投資生產、求學研習、就業創業、居住生活、娛樂消費、差旅醫療、婚姻家庭、養老繼承、社會治理以及公共服務等諸多領域的日益融合，除不斷深化完善閩臺經貿合作立法外，還應適時啟動閩臺在社會人文交流、青年交流交往、文化融合交流、臺灣同胞參與大陸基層治理以及人力資源與金融合作等領域的專門性涉臺立法。如2024年通過的《福建省閩臺關系檔案保護條例》是福建省首部關于文化領域涉臺的專項立法，就很好地適應了這一立法需求。

涉臺地方性法規不僅要為單一行業和某臺胞群體，而且應直面不同臺胞群體在閩學習、工作、生活中的共同需求。新形勢下不同部門開展的對臺工作普遍出現交叉，使涉臺綜合性立法的必要性更加迫切。由此，可基于之前的專項涉臺立法，并借鑒《江蘇省對臺經濟文化交流合作促進條例》，出臺《福建省對臺經濟文化交流合作促進條例》等綜合性專門性涉臺立法。

出于以“四通三化”為目標的區域協調發展需要，尤其是福州和馬祖、廈門和金門之間的交流合作，也應及時出臺相關綜合性法規加以規范和保障，或者適時探尋聯合立法制度。

（三）福建省應重新高度重視涉臺地方立法，同時加快清理既有地方性法規，并及時修訂與廢止

福建省涉臺地方立法工作曾一度在全國遙遙領先，而《意見》出臺之后，2023年12月26日廈門市人大公布了《廈門經濟特區鼓勵臺灣青年來廈就業創業若干規定》，2024年7月24日福建省人大通過了《福建省閩臺關系檔案保護條例》，均說明福建省在涉臺地方立法方面又有了新的拓展。福建省應該重新高度重視涉臺地方立法。不僅福建省人大，其他設區的市的人大，在構建福建全域融合新格局的背景下，也應積極推進涉臺地方立法。如可以借鑒南平、龍巖等已出臺涉臺相關立法的經驗。另外，在2023年《立法法》修改后設區的市可以行使地方立法權的事項增加了“基層治理”后，各設區的市的人大還應發揮各自特色優勢，通過立法支持臺灣同胞參與社區治理和鄉村振興，引導鼓勵臺胞臺企全面深度融入福建。

其次，仍有一些立法由于制定時間超長，已滯后于上位法與當下形勢發展需要，應盡快予以清理。如隨著2019年12月《臺灣同胞投資保護法》的頒布，福建省的相關法律法規如福建省2010年修訂的《福建省實施〈中華人民共和國臺灣同胞投資保護法〉辦法》和《廈門經濟特區臺灣同胞投資保障條例》，以及1996年制定的《福州市保障臺灣同胞投資權益若干規定》。也應刻不容緩地加以清理修正。

同時，也應結合當前形勢，繼續修訂《福建省促進閩臺職業教育合作條例》《福建省招收臺灣學生若干規定》和《福建省促進閩臺農業合作條例》等，為上述領域海峽兩岸從業者間更深入的交流與合作提供支持，并加強對臺灣同胞來閩投資、讀書研習工作和生活的法治保障。

最后，福建現行涉臺地方立法以宣示性條文為主，建議細化立法條款且增強其剛性。涉臺地方立法中所規定的相關權利義務、法律責任以及程序等要明確、易懂、可操作。當然，立法語言的統一性、規范性等問題也應該加以完善。

四、結語

兩岸融合發展是“大勢所趨、大義所在、民心所向”，法治是推進中國式現代化的必然要求和重要保障，因而兩岸融合發展相關制度與政策有必要以法律法規的形式固定化、規范化。這就要求，中央與地方持續加強涉臺立法工作，根據自身權限制定兩岸融合發展專項立法以及綜合性立法。同時，鑒于福建省在對臺工作全局中的獨特地位和作用，國家層面應做好促進兩岸融合發展示范區建設法治保障工作，并積極開展福建省相關授權立法工作，如可概括性授權平潭綜合實驗區變通立法權等。由此，通過深化海峽兩岸融合發展之立法保障，促進兩岸各領域深度融合發展的法治化建設，實現祖國的完全統一和中華民族的偉大復興。

（責任編輯：蘇"婷）