北極治理：國際競爭視角下的制度治理困境與出路探究

摘 要：2022年初產生的俄烏沖突導致原本就存在于北極的地緣安全風險繼續上升，極地話題再次升溫。北極地區存在諸多戰略優勢，因此國家間在北極地區的競爭越發激烈。國際制度能夠協調不同國家間的利益關切，從而規范國家的政治行為，減少爭議，這對北極地區的開發與治理具有重要意義。圍繞不同的利益關切出現諸多國際制度，進而產生國際制度競爭的現狀，也會出現現有國際制度濫用的趨勢，因此北極治理對規范化且行之有效的制度的需求越發急迫。隨著中國參與北極地區的實踐活動日益深入，可以為北極治理貢獻中國智慧，為其治理機制的優化發展提供積極方案策。

關鍵詞：北極治理；國際制度競爭；人類命運共同體

中圖分類號：D815.5；D993.5 "文獻標識碼：A "文章編號：1673-2596（2024）01-0044-04

由于北極地區涉及眾多敏感問題，缺少行之有效的國際規則，因此北極利益相關方圍繞國際規則制定的主導權展開競爭達到捍衛本國相關利益的目的、進而構建符合本國利益的北極秩序，伴隨此種狀態產生的后果就是國際規則過剩，必然導致國際制度間相互競爭與濫用，其本質也就是不同的國際規則背后的主導國的競爭。現存的國際規則存在一種分裂屬性，一方面現存國際規則可以為維護北極秩序提供有效作用，另一方面也容易成為國際制度中的主導國謀取私利的工具。當一個國際制度既能維護公共秩序又能為部分國家謀求利益時，這項制度就會在國際制度競爭中占據優勢地位，而這種以國際制度競爭為表現形式的國家間博弈會對北極地區未來發展模式產生重要影響。

一、北極地區戰略優勢與國際制度競爭的必然性

北極地區一般是指北極圈以北的廣大地區，包括北冰洋海域，邊緣陸地海岸帶及島嶼、北極苔原以及最外側的泰加林帶，總面積約2100萬平方公里，面積廣大，資源豐富。

（一）北極地區戰略優勢

1.地理位置優勢

北冰洋沿岸周邊環繞著美國、加拿大、挪威、芬蘭、丹麥、冰島、瑞典、俄羅斯八個國家，被稱為環北極國家。地球陸地面積的大部分分布在北半球，而在北半球的中高緯度地帶，陸地幾乎連成一片，包圍整個北冰洋。當今世界上主要大國和軍事強國都集中在北半球，而北極地區是距離各大國最短的戰略制高點。北極地區是地球上最安全、最理想的導彈發射陣地，如果占據北極地區的領導地位，也就獲取了控制亞歐大陸和北美大陸的有利地位，因此，北極的戰略價值不言而喻。

2.北極航線優勢

2019年9月，來自德國、美國、中國、俄羅斯等多個國家的80多所研究機構組成科考隊對北冰洋開始觀測，預測北極可能在數十年內面臨夏季無冰的狀況。盡管北極升溫造成了一系列嚴重的生態問題，但不可否認的是夏季無冰的北冰洋會讓北極航道逐漸暢通，航運價值更加凸顯。北方航道比傳統的航道少約40%的航程，平均節省約一周的運輸時間和每船65萬美元的燃料費用。北極航道開通以后，很多國家就可以擺脫對馬六甲海峽的依賴、擺脫美國所謂的海上通道保護，除了節省時間和成本，北極航道的進一步開發更關乎亞歐大陸的運輸貿易安全。

3.北極地區資源優勢

氣候變化以及新技術創新使北極地區冰蓋下的能源和各種戰略資源的開發條件更為便利。據美國地質調查局稱，北極擁有全球13%的未探明石油儲量，僅就天然氣儲量而言北極地區占有全球的30%，能與中東媲美。北極地區的煤炭儲量約為一萬億噸，約占全球的1/4。北極還蘊藏各類礦產資源，據俄羅斯科學院測算，僅俄羅斯一國北極地區已探明礦物儲量總值就高達1.5萬億到2萬億美元。受全球變暖影響，這些資源也進入適宜開發的階段。俄羅斯目前探明的油氣儲量，實際上很大一部分就在北極地區。而在當下歐洲能源危機的大背景下，北極巨大的經濟價值愈發凸顯。

（二）北極地區國際制度競爭的必然性

根據1982年《聯合國海洋法公約》明確規定，北極點或北冰洋不屬于任何一個國家，但周邊國家對200海里專屬經濟區內的自然資源有開采權。各國如能證明200海里以外的海底地形為本國大陸架的自然延伸，則專屬經濟區最多可擴大到350海里。由于北極地區重要的戰略價值，國際競爭十分激烈。

1.北極地區競爭新特征

與傳統的國際競爭不同，北極地區的對抗模式正在發生改變。第一，相較于傳統競爭模式，目前競爭模式中，武力對抗行動逐漸減少；由于部分國家具備大規模殺傷性武器與核武器，核威懾成為減少武力沖突的重要因素，同時世界范圍內具備核打擊能力的國家都是北極地區的利益相關方，一旦發生沖突可能會帶來毀滅性打擊。第二，集團性對抗逐漸增多；由于不同競爭主體之間存在共同利益，因此不同利益關切會產生不同的利益團體，進而產生集團性對抗的模式。第三，對抗方式趨于平緩；隨著北極地區的開發與國家間在經濟、科研、環境等領域的多渠道深度合作，國家間依賴性增強，許多國家在北極地區都有共同利益，多層次、全方位的國際聯系，在一定程度上會遏制使用武力解決沖突的行為。

2.國際制度競爭的必然性

由于上述客觀因素限制了國家競爭行為，國家間解決沖突的方式也隨之發生改變，國際制度的優勢就體現出來，它可以規范國家的政治行為，減少爭議，為北極地區提供合適的公共服務。受到廣泛遵守的國際制度一方面可以維護目前環北極國家在北極地區的既得利益，又可以使國際社會承認非北極國家在北極地區的相關利益，因此北極利益相關方根據本國利益制定不同的國際制度，進而產生國際制度過剩的狀況，國際制度競爭的現象由此產生。

二、北極地區利益分歧與國際制度規范化必要性

國際制度競爭的本質也就是不同的國際規則背后的主導國的競爭。目前的國際制度有雙面性的特征，一方面現存國際規則客觀上可以為維護北極秩序提供有效作用，另一方面也容易成為國際制度中的主導國謀取私利的工具。當一個國際制度可以維護北極秩序時，會吸引更多國家加入，這項制度為主導國家謀求利益時，這項制度就會使主導國在國際制度競爭中占據優勢地位，兩者兼備的國際制度才能更受歡迎。由于國際制度在不同國家操縱下呈現出工具性的特點，因此國際形勢對規范化的國際競爭制度的需求更加緊迫。

（一）北極地區國家利益集團分歧

北極地區利益相關國家主要可以分為環北極國家和近北極國家。由于環北極國家對北極地區的控制有天然的戰略優勢，部分領土與北極地區連接，因此北極國際制度的主要倡導者仍然以北極國家為主，但是近北極國家也與北極地區有緊密聯系，對于北極地區的制度建設分歧就此產生。

1.環北極國家利益關切

環北極國家又稱北極國家。天然的地緣優勢使環北極國家認為北極制度治理應當屬于區域性事務。由于不同國家對北極的不同利益訴求與綜合國力存在差異，環北極國家之間存在利益沖突。環北極國家內部主要分為俄美兩大利益集團。俄羅斯是北極八國中領土面積最大的國家，與北極的地理關系最為密切，其北冰洋海岸線約占北冰洋海岸線全長的2/3，是俄羅斯北部方向的重要戰略腹地。俄羅斯希望以本國法律規則管理北極漁業、能源等事務，目前俄羅斯已經在北極地區建立了6個軍事基地，分布在俄羅斯整個北冰洋沿線。這些軍事基地已經具備完善的防御體系。

北極國家之爭究其本質還是美俄之爭。1996年，環北極八國為保護北極生態，促進北極開發組成北極理事會。2013年，意、中、印、日、韓和新加坡成為理事會正式觀察員國。從2021年開始，由俄羅斯擔任主席國。最初北極理事會發揮了其自身作用，能夠保證北極地區基本秩序。但俄烏沖突爆發后，以美國為首的其他七國無限期暫停俄羅斯擔任主席國的所有工作，隨后北極七國又表示將在沒有俄羅斯參與的情況下，開展北極理事會的工作。近年來，隨著美國對俄羅斯展開全面制裁，北極理事會也成為美國竭力拉攏盟友，孤立俄羅斯的工具。2021年7月，芬蘭瑞典正式簽署芬瑞兩國加入北約組織議定書，一旦芬蘭、瑞典成功入約，北約和俄羅斯的對抗的分裂線就已經從波羅的海自然地延伸到了北極地區。此時俄羅斯希望通過制度化方式解決目前爭端，倡導恢復北極理事會、國家武裝力量總參謀長定期會議等制度性對話機制，但并未得到其他國家的回應。同時美國通過維護傳統盟友關系增強本國在北極地區的競爭優勢，在北極理事會的框架下不回應俄羅斯恢復對話的倡議，給北極地區和平發展帶來極大阻礙。

美國和俄羅斯之間包括俄羅斯和西方之間的對抗的加劇，將會引起整個世界范圍內集團對抗的風險的上升，進而對其他的非北極國家形成更大的排斥性，甚至北極可能會逐漸封閉。部分國家通過對國際制度的濫用導致北約的介入給北極地區的安全帶來很大風險，出現極高的不確定性。

2.近北極國家利益關切

近北極國家也可稱為非北極國家，與北極國家相比，近北極國家普遍存在遠離北極的地理劣勢，同時作為北極理事會和北極經濟理事會觀察員國，話語權也存在明顯劣勢。但非北極國家為維護本國在北極地區的利益也會積極參與北極事務，尋求對北極的制度性參與。這些近北極國家一方面反對環北極國家對獨攬北極事務的做法，同時與環北極國家在科考、經濟開發等方面進行合作，通過這種方式提高本國在北極地區的影響力，提高自身對北極國際規則建構的可能性。德、法兩國積極參與北極科學考察與經濟建設，推動歐盟作為行為主體加入北極理事會，關注跨區域合作制度的建設。中日韓在北極地區的利益較為一致，主要關注北極科考、航運、能源等領域的制度設計。

（二）國際制度競爭規范化必要性

1.現存國際制度出現工具化特點

為防止非北極國家削弱北極國家影響力，北極國家人為設置制度壁壘阻礙非北極國家進入北極理事會與北極經濟理事會。由于北極國家通過操縱國際制度實現私利的手段嚴重危害北極地區和平穩定，在大國競爭的大背景下可以看出國際制度在當前競爭態勢下逐漸轉化為排除非本陣營國家的工具。

俄羅斯通過制定《北方海航水域航行規則》加強對北極地區資源的控制，同時加強對北極航道的外國船舶的管轄力度。而美國基于本國利益考量拒絕加入《聯合國海洋法公約》等約束性國際條約，使這些國際規則失去實際作用，嚴重阻礙北極治理的國際制度的有效性。

2.北極地區治理的制度缺陷

北極地區問題治理體系不完善，存在一定的制度空白，沒有專門關于北極事務的國際法文件，《聯合國海洋公約》中沒有涉及北極航運與漁業等相關問題的具體規定。同時在部分領域存在制度過剩的問題。《極地規則》與《北極航運安全和污染防治條例》中相同領域的事務中存在競合現象，加拿大的《北極航運安全和污染防治條例》和《極地規則》中對領航要求都做出規定，但是《北極航運安全和污染防治條例》中要求在船舶具備領航員的前提下通過船舶安全控制區的，要求配備一位冰上領航員，而《極地規則》中規定在船舶配備領航員的前提下不需要額外的領航員。俄羅斯的《北方海航道水域航行規則》對于進入北方海航道的船舶適用申請許可制度，要求經過此區域的船舶提前十五天以上申請。此規則中的北方海航道區域包括俄羅斯的內水、領海與專屬經濟區，國際公法規則中允許外國船舶在不損害沿海國正常秩序的前提下享有無害通過權，無需征得沿海國同意即可連續不斷通過其領海的權利，俄羅斯的規定明顯超出國際法規則，損害利益攸關方的無害通過權與航行自由。由此可見現存的國際制度存在一定的沖突，阻礙著北極地區的發展。

3.北極利益牽扯廣泛

格陵蘭冰蓋是世界第二大冰蓋，全年平均氣溫在0攝氏度以下。一般來說，每年6月到9月是格陵蘭冰蓋的消融季，近幾年消融季出現了異常，氣溫上升導致格陵蘭島冰層融化加快。據研究報告顯示，格陵蘭島不斷融化的冰層將最終使全球海平面上升至少27厘米，極端狀況下甚至達到78厘米。法國國家科學研究中心一份研究報告顯示，北極地永久凍土的碳含量是地球大氣碳含量的兩倍，解凍后會釋放出大量甲烷和二氧化碳，將刺激地球升溫，因此進一步加速永久凍土的融化。如果這種現象超過某個臨界點，將引發災難性后果。作為全球氣候變化的重要指示器，北極的未來不僅關乎北極國家的利益，也關乎全球人類的福祉。

三、北極治理可能的途徑與出路

（一）借鑒南極治理模式

由于北極地區安全環境發生巨大變化，部分國際制度與國際規則存在滯后現象，由于氣候變暖，航運與能源開發等領域存在制度空白現象，可以在聯合國框架下遵守國際法基本規則，在部分領域參照適用借鑒南極治理體系的治理模式，參照南極治理法律體系制定適合北極治理的法律制度。

（二）制定符合北極發展的國際制度

北極模式由于地區之間客觀上存在地理環境、政治背景等方面的差異，南極治理模式并不適宜作為北極治理長期的目標，構建北極治理模式的長期發展路徑應當深入考察北極地區的綜合狀況，并對現有國際規則進行整合，積極組織利益攸關國家進行協商，制定適合北極地區發展的北極治理模式。

（三）中國模式助力北極發展

北極事務治理不僅涉及北極國家，還具有全球意義和國際影響。北極地理狀態的改變所帶來的影響絕對不僅僅局限于北極圈。無論是在科考、在自然資源保護、未來海洋資源的利用等方面都體現著全人類的共同利益。

中國作為重要的北極利益攸關國，一直倡導人類命運共同體理念，尊重北冰洋沿岸國的主權，同時以務實低調的態度積極參與北極環保與科研。作為北極地區事務的積極參與者、建設者和貢獻者，中國有必要為北極地區的事務治理貢獻出中國力量。首先中國作為非北極國家，對北極事務治理要以與北極國家合作為前提和基礎，增強與沿岸國家的戰略互信，積極參與北極理事會、北極圈論壇等多邊合作平臺，在資金和技術上支持北極能源開發與區域合作。其次，在面對國際法與沿岸國國內法沖突或矛盾的現象、出現利益分歧時要充分協商并妥善解決，可以采取“擱置爭議，共同開發”的方式，在聯合國框架下處理分歧。最后，中國要持續提升對北極的治理能力，積極培養北極治理人才，健全科學考察等合作機制，在《聯合國海洋法公約》的框架下開展同其他利益攸關國展開多邊外交與合作，在人類命運共同體的理念下實現多方合作與共贏。

四、結語

雖然世界各國受到地理位置因素的影響，與北極的聯系在客觀上存在差異，但是北極帶來的影響是全球性的，同時北極治理在本質上屬于國際公共事務，不能僅僅依賴北極國家，要依靠全人類的智慧。面對北極目前的治理困境與國際制度競爭現狀，各國有必要以人類命運共同體理念作為推進合作的價值核心與責任擔當，盡量減少形成排外、壟斷式管理的現象，排除不必要的意識形態對抗、人為設置合作障礙，在聯合國框架下，平衡國際法和北極沿岸國家國內法之間的關系，進而建立一個適合北極治理、規范化的國際制度框架，在人類命運共同體價值觀的指導下促進北極的發展。

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（責任編輯 徐陽）

Arctic Governance： A Probe into the Dilemma and Outlet of Institutional Governance from the Perspective of International Competition

WANG Xuan

（College of Philosophy， Law and Political Science， Shanghai Normal University， Shanghai 200234， China）

Abstract： The conflict between Russia and Ukraine at the beginning of 2022 caused the geo-security risks that existed in the Arctic to continue to rise， so the polar topic heated up again. There are many strategic advantages in the Arctic region， and the competition among countries in the Arctic region is becoming more and more fierce. The international system can coordinate the interests and concerns of different countries and standardizing the political behavior of countries and reducing disputes， which is of great significance to the development and governance of the Arctic region. There are many international systems around different interests and concerns， which lead to the current situation of international system competition and the trend of abuse of existing international systems. Therefore， the demand for standardized and effective systems in Arctic governance is becoming more and more urgent. With the deepening of China's participation in practical activities in the Arctic region， it can contribute China's wisdom to Arctic governance and provide positive solutions for the optimal development of its governance mechanism.

Keywords： Arctic Governance Dilemma； International Institutional Competition； A Community with a Shared Future for Mankind