黃河下游灘區安全建設的思路對策研究

關鍵詞：灘區；安全建設；黃河下游

中圖分類號：ＴＶ８５３；ＴＶ８８２．１ 文獻標志碼：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０６．００７

引用格式：周智偉，張洪星，崔萌．黃河下游灘區安全建設的思路對策研究［Ｊ］．人民黃河，２０２４，４６（６）：４３－４７．

０引言

黃河下游灘區既是滯洪沉沙的場所，也是黃河下游“上攔下排、兩岸分滯”防洪減災體系的重要組成部分，同時是上百萬灘區群眾賴以生存的家園，防洪運用和經濟發展矛盾長期存在［１］ 。在人民治黃的科學實踐中，灘區安全建設是黃河下游治理總體方略中無法回避的核心課題。２００３年黃河秋汛洪水，蘭考灘蔡集生產堤決口，極大威脅下游防洪保護區安全，自此開啟了下游灘區居民外遷的進程，也在學界引發了“寬窄河”與“生產堤存廢”之爭。黃委組織開展了《黃河下游灘區綜合治理規劃》《黃河下游灘區安全建設規劃》等編制研究工作，主要成果已納入國務院批復的《黃河流域防洪規劃》《黃河流域綜合規劃（２０１２—２０３０年）》。隨著社會經濟不斷發展，灘區安全與發展的矛盾愈發突出，如何協調人水關系，處理好防洪保護大局和灘區社會經濟發展的關系成為各界關注的焦點，基于兩岸大堤之間新建防護堤開展灘區分區運用方式的研究在學界受到重視［２］ 。黨的十八大以來，脫貧攻堅戰的戰略決策加速落地，特別是２０１７年國家批復豫魯兩省黃河灘區居民遷建規劃，極大地推動了黃河下游灘區安全建設進程，但豫魯兩省黃河灘區居民遷建規劃實施完成后，仍有百萬群眾在灘區生活。在實施黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略新形勢下，張金良等［３－４］ 提出了“洪水分級設防、泥沙分區落淤、三灘分區治理”的黃河下游生態治理思路，對灘區安全建設和生態綜合整治進行了有益探索。

本文梳理黃河下游灘區安全建設已取得的成效和面臨的新形勢，從宏觀政策與規劃對策角度，解耦灘區長期存在矛盾的根源及系統發展趨勢，辨析灘區群眾外遷的必要性和可行性，提出規劃策略和政策落地的具體措施建議。

１ 黃河下游灘區安全建設情況及形勢

黃河在河南孟津白鶴鎮由山區進入平原，于山東墾利注入渤海，河道長度８７８ ｋｍ。灘區為河道主槽至兩岸大堤之間的區域，鑒于歷史原因和灘區的河道屬性，灘區居住的大量群眾長期受洪水威脅，經濟發展相對滯后。下游灘區安全建設一直是黃河治理和保護的重點和難點，經過多年治理，下游灘區防洪安全保障已取得了明顯成效，但防洪運用和經濟發展矛盾依然存在。

１．１ 灘區安全建設進展

黃河下游灘區安全建設由來已久。２０ 世紀７０—８０ 年代，以修建避水臺、小規模村臺和連臺為主。１９９６ 年８ 月洪水后，采取了外遷、修筑避水村臺和撤退道路等多種措施。２００３ 年秋汛后，對山東省東明縣和河南省蘭考縣灘區３． ３ 萬人實行了移民外遷。２００４—２００６ 年，利用亞行貸款對東壩頭至陶城鋪河段部分低灘區實施安全建設，淤筑村臺１３ 個，涉及人口３．７ 萬人［５］ 。２０１３ 年以來，河南、山東兩省分別開展了兩期灘區居民外遷試點，共安排６．９８ 萬人外遷。２０１７年８ 月，國家發展改革委批復了兩省黃河灘區居民遷建規劃，河南規劃外遷安置２４．３２ 萬人，山東通過外遷安置、就地就近筑村臺、筑堤保護、舊村臺改造提升、臨時撤離道路改造提升、洪水保險等措施實際安置５８．８８萬人。

１．２ 灘區安全建設面臨的形勢

一是洪水威脅仍然沒有根本解決。黃河下游不僅是地上“懸河”，而且部分河段存在槽高、灘低、堤根洼的二級“懸河”態勢，河道橫比降遠大于縱比降，一旦洪水漫灘，極易形成“橫河”“斜河”現象，并可能發生“滾河”，危及大堤安全。幾輪安全建設實施后，目前仍有１６３ 萬群眾居住在灘區，其中河南１３２萬人、山東３１萬人。據分析，當發生２０ａ 一遇洪水時，河南灘區人口中，淹沒水深在０．５ ｍ 以上的約７６萬人，其中淹沒水深１．５ ｍ 以上的５０萬人，中高風險人口占灘區人口的５７％以上。

二是經濟社會發展明顯滯后。從法律法規及行政管理角度看，灘區屬于河道管理范圍，不允許開展阻洪礙洪的建設及生產活動。灘區經濟是典型的農業經濟，以往受汛期洪水漫灘影響，秋作物有時種不保收，產量低且不穩，灘區群眾主要依靠一季夏糧維持全年生活。受漫灘洪水風險影響和生活生產條件制約，灘區經濟社會發展明顯滯后。據開封灘和長垣灘調研統計，２０２０年灘內農村居民人均可支配收入為灘外的７０％～８０％。為了安居，灘區群眾把畢生積蓄用在筑臺和建房上，常有“三年攢錢，三年筑臺，三年蓋房，三年還賬”之說。

三是生態環境保護面臨諸多挑戰。近年來，鄭州、新鄉等城市發展已抵近黃河，近郊生態旅游、黃河文化感知、濱水生態空間等需求成為人民對美好生活向往的重要部分，但黃河下游灘區生態環境難以滿足人民的需要。二級“懸河”反向斷面形態導致水陸交錯帶的自然形態幾近喪失，自然生態質量下降，部分濕地萎縮，部分沼澤演替為荒草地或草甸。灘區內農業生產粗放低效，農藥、化肥施用量增加，秸稈、農膜廢棄物缺乏整治，農田面源污染嚴重；灘區部分土壤重金屬污染超出了灘區生態系統自我調節能力，使生態系統受到威脅；農村生活垃圾、生活污水亂排亂放，養殖業面源污染突出。

２ 黃河下游灘區安全建設思路探析

新的歷史條件下，加強黃河下游灘區安全建設工作，要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以人民為中心，自覺運用新時代黨的創新理論分析問題、解決問題，著力破解黃河下游灘區防洪運用與經濟發展的矛盾。

２．１ 堅持“ 兩點論” 和“ 重點論” 相統一，既要牢牢把握黃河下游灘區功能定位，又要切實維護好灘區群眾利益

習近平總書記強調“在任何工作中，我們既要講兩點論，又要講重點論，沒有主次，不加區別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的”。黃河下游灘區既是防洪減淤體系的重要組成部分，又是灘區群眾賴以生存的家園，其保護和治理涉及多個行業，事關多個方面，存在諸多矛盾。滯洪沉沙與經濟發展的矛盾，是當前和未來一個時期黃河下游灘區的主要矛盾。在這對矛盾中，滯洪沉沙居于矛盾的主要方面，決定矛盾的性質和走向。

一是堅持下游灘區滯洪沉沙功能定位符合黃河長治久安的需要。無論是建成的小浪底水利樞紐還是規劃建設的古賢等水利樞紐，在攔沙期通過攔沙庫容攔減泥沙以及調水調沙運用，進入下游的水沙條件相對較好，但轉入正常運用后對長時期進入下游的水沙量影響不大，黃河下游水少沙多的特點將更加突出，黃河下游游蕩性河勢和地上“懸河”形勢可能趨于嚴峻，發揮黃河下游灘區巨大的滯洪沉沙作用是保障黃河長治久安的重要手段。

二是堅持下游灘區滯洪沉沙功能定位符合最廣大人民群眾的利益。黃河一旦決口，影響范圍可能波及冀、魯、豫、皖、蘇五省的２４個地（市）所屬的１１０個縣（市），涉及面積１２萬ｋｍ^２、耕地１．１億畝（１５畝＝ １ｈｍ^２）、人口９０６４萬人［６］，除直接經濟損失外，可能對下游大量城鎮、基礎設施、良田造成毀滅性打擊，對生態環境造成長期難以恢復的不良影響，甚至可能打亂整個國民經濟的部署和發展進程。堅持以人民為中心的發展思想，就要維護最廣大人民群眾的利益，從大局出發，從最不利情況出發，居安思危、未雨綢繆，確保黃河下游１２萬ｋｍ^２防洪保護區安全。

三是堅持下游灘區滯洪沉沙功能定位要努力維護好灘區群眾利益。下游灘區群眾為了全局利益已經做出巨大犧牲，如果不維護好灘區群眾利益，反過來可能會影響灘區滯洪沉沙功能的發揮。因此，要堅持戰略思維、底線思維，抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，牢牢把握下游灘區滯洪沉沙功能定位，同時切實維護好灘區群眾的安全和發展權益，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

２．２堅持人民主體地位，尊重群眾首創精神和主觀能動性，促進灘區群眾同步實現共同富裕

習近平總書記指出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二0三五年遠景目標的建議》把“人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為２０３５年遠景目標。維護好灘區群眾的安全和發展權益，要認真總結以往經驗，充分傾聽人民群眾心聲，把灘區群眾對美好生活的向往、促進人的全面發展、同步實現共同富裕作為思考問題、解決問題的出發點和落腳點。

從調查結果看，外遷安置是大多數灘區群眾的首選。２０２１年抽樣調查顯示：河南段灘區９０４ 個樣本中，７３％的人選擇外遷安置模式，其余選擇修筑防護堤或臨堤淤筑村臺；山東段灘區５ ５０８個樣本中，５４％的人選擇外遷安置模式，但不同地區差異較大，已實施就地就近筑村臺的東明縣和鄄城縣８７％的人選擇維持目前村臺模式，以實施舊村臺改造提升、臨時撤離道路改造提升、洪水保險等措施為主的其他地區近７０％的人選擇外遷。

從未來發展看，外遷安置是更好實現共同富裕的需要。生存權、發展權是首要的基本人權。從保障生存權來看，就地就近筑村臺、舊村臺改造提升等模式可將防洪標準提高到２０ ａ 一遇，基本解決防洪安全問題，但黃河來水超過村臺防洪標準時，需臨時撤離避洪，財產也會遭到一定損失。從保障發展權來看，就地就近筑村臺、舊村臺改造提升等安置模式下，群眾仍處于河道管理范圍內，產業受到嚴格管控，發展機會受限，實現共同富裕目標的難度較大。只有加大外遷安置力度，讓更多群眾從第一產業向第二、三產業分流，才能真正解決發展問題，從而更好實現“安居”和“樂業”。

從實施條件看，外遷安置需解決資金、用地、就業等多個問題。據統計，外遷安置人均投資為１４ 萬～１７萬元，略高于筑村臺模式（人均投資１２ 萬～１５萬元），明顯高于舊村臺改造提升、臨時撤退道路改造提升、洪水保險等模式，地方政府面臨較大的籌資壓力。與就地就近筑村臺和舊村臺改造提升模式維持農村宅基地性質不同，許多外遷安置用地性質為城鎮住宅用地，存在用地指標的約束，同時搬遷群眾面臨耕作半徑增大、生活成本上升、就業困難等問題，曾出現外遷群眾返遷現象。因此，把實施外遷為主作為戰略方向的同時，要看到可能面臨的諸多困難并找出適宜的解決方案。

２．３立足構建新發展格局，充分對接區域發展戰略，變被動為主動、化劣勢為優勢

習近平總書記強調“構建新發展格局，是與時俱進提升我國經濟發展水平的戰略抉擇，也是塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢的戰略抉擇”。《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》［７］ 明確提出打造高質量發展的重要實驗區，將有助于流域各省區加快構建現代化經濟體系、提升高質量發展活力。

一是構建新發展格局對區域發展帶來新機遇。山東作為沿海開放省份，在對外開放、充分利用國際國內兩個市場上具有巨大優勢，經濟總量全國排名前三，市場潛力大。河南地處連接東西、貫通南北的戰略樞紐位置，擁有完備的產業供給體系，制造業總量穩居全國第５位，擁有強大的市場規模優勢。在新發展格局下，內需潛力將成為決定區域競爭力的核心因素，產業鏈將會加速調整重構。新發展格局的形成和構建對于山東、河南加快建設現代化經濟體系、在新一輪區域競爭中搶占先機帶來了難得的發展機遇。要特別重視構建沿黃高質量發展經濟帶，在河南新鄉、焦作、濮陽、開封和山東菏澤等地，布局一批當地具有比較優勢、帶動就業能力強的產業鏈，更好吸納從灘區搬遷的富余勞動力。

二是對接區域發展關鍵要提升人才競爭力。從目前看，灘區群眾存在學歷偏低、專業技能不足的問題，市場競爭能力不強。調查顯示，黃河下游灘區居民６ ６７５個樣本中，１９．６％為小學及以下學歷，６０．０％為初中學歷，１６．７％為高中學歷，僅有３．７％為大專及以上學歷。培養高素質勞動者和技術技能人才，既是提升區域發展競爭力的需要，也是我國從制造大國向制造強國轉變的必然要求。要切實加大對灘區群眾的普通教育、職業教育和職業技能培訓，搭建起人才培養的“加速器”，大力提升灘區人才素質和市場競爭力，把富余勞動力的“包袱”轉化為人才的紅利，讓遷建群眾更好融入區域經濟社會發展。

２．４ 堅持系統觀念，統籌處理好安全建設與灘區治理的關系，努力打造美麗灘區、幸福灘區

習近平總書記高度重視運用系統思維和系統方法謀劃工作、指導實踐，多次強調統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。黃河下游灘區是集灘地、河流、耕地、草地于一體的復雜系統，要堅持以系統思維為基礎，統籌處理好安全建設與灘區治理的關系，努力開創防洪減災、生態保護和高質量發展多贏局面。

一是完善防洪減淤格局。下游灘區是黃河防洪減淤體系不可或缺的關鍵組成部分，其綜合治理宜與二級“懸河”治理、河勢控制工程建設、標準化堤防鞏固提升等整體推進，系統完善下游工程體系。在東壩頭至陶城鋪二級“懸河” 發育嚴重河段，可結合群眾外遷、耕地整治等，實施堤河淤填和灘區放淤，緩解二級“懸河”不利影響，降低黃河大堤防洪風險。

二是優化生產生活空間。在承認下游灘區是行洪空間的同時，也要承認其在一定時期內仍將維持生產生活空間的屬性，但應逐步優化調整農業生產空間，有序退出城鎮空間。對于農業生產，灘內２８ 萬ｈｍ２ 耕地對維系群眾生產生活、保障糧食安全具有重要意義，因此集中連片、不影響防洪安全的耕地可考慮保留，但要優化調整種植結構，嚴禁種植妨礙行洪的高稈作物；要結合居民遷建、土地流轉等，加快推進農業集約高效發展；不得新劃定永久基本農田，不得新開墾荒地、新建生產堤。對于城鎮建設，不得新規劃城鎮建設用地、設立新的村鎮，已經規劃和設立的，不得擴大范圍［８］ 。

三是保護修復生態空間。黃河下游灘區是人水關系的紐帶，是重要的生態空間，要努力恢復生態環境本底優勢，推動建設黃河下游綠色生態廊道。堅持清理河湖“四亂”問題，保障行洪暢通，持續改善河湖灘區面貌。加強生活垃圾、生活污水等面污染源治理，改善農村人居環境。加強濕地生態保護修復，科學實施自然濕地生態補水，構建灘河林田草綜合生態空間。總之，要堅持系統思維，加強頂層設計，進行前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局，發揮灘區系統整體功能優勢，努力打造美麗灘區、幸福灘區。

３政策措施建議

在深入分析黃河下游灘區安全建設進展、形勢和思路的基礎上，就進一步加快推進灘區安全建設工作提出如下政策措施建議。

３．１以人的全面發展為中心，把實施外遷為主作為戰略方向

建議優化調整黃河下游灘區安全建設的總體思路，把實施外遷為主作為戰略方向，將工作重心由“房”和“地”調整為“人”，充分體現人這一最具決定性和創造性的力量。深入分析灘區群眾對美好生活的需要，特別是就業、教育、醫療、社會保障等方面的訴求，以實現人的全面發展為中心，統籌推進“安居”和“樂業”，把實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當等作為工作的評判標準，力爭到２０３５年灘區群眾（含外遷群眾）在共同富裕上取得更為明顯的實質性進展，到２１世紀中葉與全國人民一道基本實現共同富裕。

３．２科學制定中長期規劃，構建“２＋Ｎ＋Ｘ” 的規劃政策框架體系

建議由國家發展改革委、水利部牽頭會同有關部門，指導河南、山東兩省在全面總結經驗的基礎上，分別組織編制黃河下游灘區生態保護和高質量發展總體規劃，對灘區群眾搬遷、產業布局和生產安置、灘區治理、生態修復等進行統籌謀劃，強化頂層設計和科學布局，明確當前和今后一個時期的總體思路和重點任務。有關市縣依據總體規劃，統籌考慮資金籌措、就業容量、用地指標等因素，按照適度超前、切實可行的原則，組織編制３～５ ａ 的實施方案，細化實化重點項目和工作舉措。有關部門從資金、項目、用地、產業、教育、就業等方面出臺有針對性的支持政策，特別是研究完善中央、地方、群眾投資分攤政策，從而構建“２＋Ｎ＋Ｘ”的規劃政策框架體系（“２”是指兩省分別編制的規劃，“Ｎ”是指有關市縣編制的實施方案，“Ｘ”是指各部門的支持政策），共同推動下游灘區保護和治理有序實施。

３．３咬定目標久久為功，扎實推動灘區安全建設取得積極進展

從戰略高度重視黃河下游灘區安全建設工作，堅持外遷安置的主攻方向，咬定目標，久久為功。全面梳理灘區居民分布情況，評估不同河段灘區洪水淹沒風險和群眾安置意愿。近期優先解決淹沒概率高、群眾外遷意愿強烈、距離主河槽近、安全設施標準低的低灘區居民搬遷問題，如東壩頭至陶城鋪之間的習城灘、陸集灘、清河灘。遠期結合鄉村振興和新型城鎮化戰略實施情況，有序推進灘區居民全部外遷，徹底解決灘區防洪運用和經濟發展矛盾。

３．４創新工作策略和方法，更加重視教育和就業的引導作用

加強對灘區群眾調查統計和分析研判工作，深入做好不同年齡層次群眾對教育和就業的需求研究。加強對灘區青少年普通教育、職業教育的傾斜支持力度，特別是在職業教育方面要做好與區域經濟社會發展戰略的銜接；加強灘區勞動力職業技能培訓，全面提升灘區群眾的就業創業能力和職業素質。做好對灘區群眾就業的引導和幫扶，優化沿黃經濟帶產業布局，研究出臺扶持灘區群眾就業創業政策，讓灘區群眾更好地融入當地發展。支持有穩定就業能力的灘區群眾在就業所在地安家落戶，研究探索貨幣化安置的可行性，促進灘區群眾更好地融入新型城鎮化進程。

３．５加強水生態空間管控［９］ ，確保灘區行洪安全和生態安全

研究制定出臺加強灘區管理的政策性文件，持續規范灘區內生產生活活動。依法加強耕地整治，優化農業發展空間，對位于緊鄰主河槽區域、頻繁上水、影響行洪的耕地，原則上實施退耕還灘；引導農業種植結構調整，禁止種植高稈作物；不得新劃定永久基本農田，不得新開墾荒地。鼓勵探索發展黃河文化旅游、休閑娛樂等與灘區功能定位適配性強、不妨礙行洪安全的活動。不得新規劃城鎮建設用地、設立新的村鎮；已經規劃和設立的，不得擴大范圍，要結合居民遷建逐步退出，逐步降低灘區城鎮空間屬性。不得新修生產堤，依法打擊非法采土、盜挖河砂、私搭亂建等行為。通過全面實施以上措施，確保灘區行洪安全和生態安全。