地方政府引導下的產業投資策略：機制與效益研究

【摘" 要】近年來，通過政府引導、社會資本參與的產業投資已成為促進高新技術產業和地方經濟高質量發展的一個重要方式。當前我國經濟正從高速增長邁向高質量發展階段，地方政府引導下的產業投資的問題愈發凸顯。論文主要通過進一步研究地方政府引導下的產業投資的機制與效益，發現這一產融結合范式的發展現狀和面臨的問題，探討新時期地方政府該如何調整產業投資方向和投資策略，引導企業開展直接融資，進而推動地方經濟的發展。

【關鍵詞】政府引導；產業投資；機制與效益

【中圖分類號】F832.5；F127" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文獻標志碼】A" " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " "【文章編號】1673-1069（2024）05-0155-03

1 引言

處于經濟從高速增長到高質量發展轉變的中國，需要大力發展新一代信息技術、新能源、智能網聯汽車、生物醫藥、航空航天等戰略新興產業，推動國內傳統落后產能去杠桿，實現資源要素高效轉移和產業結構合理調整，為經濟可持續發展創造新的優質增長點。在這樣的經濟發展背景下，政府引導下的產業投資可以作為一個良好的適用性工具發揮作用，在遵循市場主導優化資源配置的原則下，引導地方政府性資金和社會資本進行產業投資，推動地方產業結構優化調整和優勢產業集聚。

2 政府引導下的產業投資概述

2.1 地方政府引導下的產業投資內涵

地方政府引導下的產業投資（本文也稱政府性產業投資）主要是指地方政府及其相關部門作為出資人，按照市場化方式運行的私募股權投資。地方政府引導下的產業投資主要目標是通過向高新技術產業領域投資進而帶動上述產業向當地轉移落地，推動地方的產業優化升級，為地方經濟可持續發展創造新的增長動力。

2.2 地方政府引導下的產業投資類型

當前，地方政府引導下的產業投資類型多種多樣，根據不同產業的發展需求靈活運用，提高資源利用效率。按投資資金性質可分為股權投資和債權投資。股權投資為投資方作為出資股東通過向被投資企業增資或受讓老股的投資方式；債權投資的表現形式為債權債務關系的建立，這里的投資方實為債權人，被投資方則為債務人。需要注意的是，部分地方政府有時通過股權方式對特定項目進行投資，但同時又與被投企業明確約定了含固定收益的回購價格和具體回購時間，實質上是一種“明股實債”。股權投資按照投資方式又可細分為投資母公司、合資等方式。通常被投資企業為擴大生產規模、降低生產成本，會在不同地區布局生產基地，地方政府性產業投資方通過產業投資支持生產基地落地發展時，也會考慮資金退出通道問題，而項目主體母公司一般作為擬上市主體必然成為地方政府性產業投資的最佳投資對象。合資方式為地方政府及其投資主體與項目方均作為原始投資股東的一種合作方式，股權的占比不考慮溢價因素。

2.3 地方政府引導下的產業投資運作流程

地方政府引導下的產業投資一般圍繞當地發展前景較好的主導產業，或結合自身資源稟賦確定的產業定位，進行一系列投資運作。地方政府一般委托當地國有投融資平臺通過參股市場化基金、跟投以及直接投資等形式開展產業投資，主要投資當地招商引資擬落地企業或存續企業，部分產業投資業務發展較好的地區也可突破區域限制開展以盈利為主要目標的市場化投資，主要流程為項目篩選、初步分析研判、項目盡職調查、投資方案設定、內部程序履行、投資文本簽訂及資金交割等。

3 地方政府引導下的產業投資發展現狀和面臨的問題

3.1 地方政府引導下的產業投資發展現狀

3.1.1 地方政府引導下的產業投資數量和規模高速增長

作為產融結合的新型投資模式，地方政府引導下的產業投資在過去幾年不斷發展，其投資數量和規模不斷擴大，已經成為我國建設多層次資本市場體系、地方經濟發展和產業結構調整的重要推動力量。相關數據顯示，截至2023年，我國累計設立政府性產業引導基金2 086只，目標規模約12.19萬億元人民幣，已認繳規模約7.13萬億元人民幣。

3.1.2 地方政府引導下的產業投資主要分布在經濟較發達和發展較快地區

地方政府引導下的產業投資模式在經濟較發達地區發展較快，運用較為廣泛，如上海、深圳、杭州、蘇州等地，除沿海及經濟發達地區外，像安徽合肥近幾年來發展勢頭較猛，政府性產業投資規模和運用效果走在全國前列，已形成典型的“合肥模式”。“合肥模式”是國資引領下“有為政府+有效市場”相結合的政府性投資基金運作模式。首先，政府頂層規劃，選好產業發展方向，確定“芯屏汽合”“急終生智”十大新興產業，運用“鏈長”機制打造政企“雙向奔赴”的利益共同體，推出優惠政策和創新整合舉措；其次，合肥發揮國有資本引領作用，創新產業投融資模式，通過“撥改投”“借轉補”等方式，集中力量辦大事，建立產業集群基金叢林；最后，運用“基金+基地”“基金+產業鏈”招商，推動產業招引培育和主導產業集聚。

3.1.3 新能源汽車、電子信息等新興產業成為政府性產業投資重點領域

當下，國際貿易保護主義、能源危機以及尖端技術和產品出口限制等“卡脖子”問題日益突出，已成為我國經濟邁向高質量發展的重要阻礙。在此背景下，地方政府引導下的產業投資主要聚焦在新能源及新能源汽車零部件、新一代信息技術、航空航天等新興產業，為上述產業提供資金并賦能。在支持國內企業加大自主技術研發、實現國產替代的同時，也推動著當地產業轉型升級和區域經濟可持續發展。

3.2 地方政府引導下的產業投資面臨的問題

3.2.1 產業投資體制機制尚未健全和完善

地方政府引導下的產業投資不可避免、不同程度地受到地方政府的指導與指引，并且在決策上也由地方政府相關工作會議機制所主導，擁有最終決策權。在此情況下，負責政府性產業投資的運營主體缺少獨立研判、風險控制和決策的權利，存在權責不對等的情形，內部投決會、董事會更多是服從于地方政府所做的研究決定，無形當中增加了決策風險和人為操作風險。

3.2.2 產業投資策略存在問題

隨著地方政府引導下的產業投資規模不斷擴大，其中問題也隨之顯現。首要問題就是部分地方政府引導下的產業投資整體策略缺乏科學性與合理性。一些地方政府在開展產業投資時，忽視了企業的成長性、科技創新屬性和發展潛力，而更加重視企業當前可為地方帶來的投資總額、稅收、產值等數據。在資金投資退出方面注重兜底回購同時忽略產業投資可能帶來的預期收益，或者將此部分未來可能實現的收益直接作為獎勵被投資企業的一種方式，本質上還是受到地方政績考核的影響，并且沒有按照私募股權投資的運行邏輯去合理運作。長期來看，產業投資的整體運用效果肯定是偏低的。

3.2.3 產業投資專業性不強，市場化邏輯缺乏，投資風險大

地方政府引導下的產業投資專業性不強，主要表現在專業化人才缺失，沒有形成專業從事產業投資的管理團隊，部分地區產業投資平臺與地方融資平臺合署辦公，存在一人多崗的情況。而前述提及的產業投資策略存在的相關問題本質上是市場化邏輯的缺乏，沒有按照市場化的原則科學合理地進行項目篩選和投資方案制定，使得政府性產業投資與市場實際需求和運行機制脫節，導致項目質量不高，產業投資資金沒有很好的退出渠道，兜底措施也可能形同虛設，最終導致投資風險增加。

3.2.4 產業投資實際投資回報率可能低于市場化水平

當前尚未有相關機構對政府性產業投資與市場化私募股權投資在實際投資收益方面做較為詳細的量化對比，因此無具體數據可供參考。但鑒于二者在投資目的和策略、市場化專業化程度等方面的差異，我們認為在實際投資回報方面，政府性產業投資基金可能遠低于市場化私募股權投資基金，并且部分地方政府還專門出臺讓渡投資收益的政策文件，以期在與市場化投資基金合作或招商引資時，激勵他們招引更多的產業落地項目或加大固定資產投資，此種方式也會進一步降低政府性產業投資的實際投資回報。

4 深入研究地方政府引導下的產業投資策略的重要性和意義

當前，地方政府引導下的產業投資策略對于推動區域經濟發展，促進產業優化升級，乃至助推我國尖端科技的自主技術研發最終實現關鍵產業環節的國產替代都具有重要意義。新的經濟形勢下，要求地方政府的產業投資策略向新一代信息技術、新能源等高新技術產業等方向傾斜，要求投資策略要有科技前瞻性，推動國內新技術、新產品和新業態的發展，為經濟發展注入新的活力。

深入研究地方政府引導下的產業投資策略，有利于平衡政府引導和市場化決策的關系，在推動社會資源合理利用的同時，超前謀劃重點產業領域的關鍵環節，以及對經濟健康運行的合理調節。通過引導投資資金向資源優勢地區和優勢產業集聚，也可以更好地發揮各地產業的比較優勢，實現資源的有效配置和利用，提升整體經濟效益。在后疫情時代，民間投資疲軟、民營經濟壓力加大、市場投資者情緒消極等問題一直存在，而地方政府引導下的產業投資總體規模較大，通過國家政策支持、地方政府發展的迫切需求以及與之相關的經濟指標考核等因素作用下，政府性產業投資逐步成為私募股權投資市場的主導力量。以下是地方政府引導下的產業投資對經濟的積極影響：第一，穩定投資和經濟增長。地方政府引導下的產業投資可以通過直接投資的方式向市場提供增量資金，帶動相關產業發展，促進經濟結構優化和升級，進而穩定經濟增長。這對于緩解經濟下行壓力、提振市場信心具有積極作用。第二，扶持民營企業。地方政府引導下的產業投資可以更好地扶持民營企業，特別是中小微民營經濟，減輕他們的負擔，促進其可持續發展。通過政策支持和資金引導，可以幫助民營企業度過困難時期。第三，推動自主技術創新與研發。地方政府引導的產業投資通常會注重技術創新和產業升級，有助于提高產業競爭力和創新能力，進而推動整個經濟向高質量發展。第四，重點產業薄弱環節的前瞻布局。當前國際貿易保護主義、能源危機以及尖端技術“卡脖子”等問題日益突出，政府出于產業鏈安全、能源安全以及區域性產業配套集聚等角度出發，會通過政府性產業投資先于市場化投資主體支持國內企業加大尖端科技的自主技術研發和國產替代。

5 加強地方政府引導下的產業投資機制與效益研究的策略

5.1 科學合理調整投資策略與目標，制定完善的產業投資體系和相關制度

地方政府在推進產業投資促進經濟發展時要有明確的產業導向和發展目標，在堅持市場化為總體原則的基礎上，科學合理制定產業投資策略和總體目標，合理考慮區域經濟發展的行政化考核以及代表國家意志和導向的前瞻布局。應設立或指定專門的政府性產業投資主管部門，負責政府性產業投資體系和制度建設，深入研究并出臺關于政府性產業投資基金、市場化股權投資的一系列政策措施，搭建政府性產業投資與市場化股權投資的行業合作與交流平臺，同時對政府性產業投資運營主體給予行業指導和政策支持，引導和督促其建立健全產業投資的內控制度和市場化專業化運作機制，強化投資運營主體的決策權和主體責任，在保障國有資金保值增值的同時防范投資風險。

5.2 加強內部團隊培養和業務考核，形成符合現代化企業定位的運營模式

地方政府應盡快組建和培養一批相對穩定、既熟悉政府招商業務又了解市場化運作的專業化團隊，更加注重績效考核，體現結果導向。考核內容側重國有資產保值增值、招商引資總體評價、產業投資風險控制、引導基金帶動效果、市場化業務拓展和盡職免責情況等。鼓勵產業投資發展較好較快的國有投資平臺適時通過參股市場化投資基金、跟投以及直接投資等形式主動尋找投資標的，允許核心員工持股、跟投，運用股權投資價值發現、保值增值等功能積累國有資本，形成專業、穩定的造血能力和準確、敏銳的產業判斷力，最終形成“項目引入→國資投入引領→項目落地→股權退出→循環支持新項目發展”的產業投資模式，最大程度地發揮政府性產業投資整體效益。

5.3 積極開展外部合作與資源引入，打造持續健康發展的產業投資生態

積極引入綜合實力強的市場化投資機構以及市場化轉型較好的國有股權投資機構在地方設立總部或分支機構，充分發揮財政資金的撬動作用，鼓勵社會化股權投資機構對地方政府重點招商項目進行投資，并給予一定政策支持。與金融機構、科研院所加強合作，推進投貸聯動、項目孵化、技術成果轉化和人才團隊招引，吸引社會產業資本和管理型人才流入，通過項目溝通、聯合投資、跟投等方式加強與市場化機構和其他國有投資平臺的業務合作，打造資金、人才、政策、配套措施集聚的產業投資生態。

5.4 積極對接市場化投資機構，提高產業投資的市場化、專業性程度

政府性產業投資運營主體應按照地方政府確定的主導產業方向，與各級行業主管部門、特定產業基金管理機構持續保持對接，通過行業主管部門和特定產業基金管理機構推薦、合作單位洽談和引薦等方式，積極對接募資能力強、優質項目儲備豐富的管理機構合作設立相關市場化基金，在超額收益方面給予適當讓利支持，盡可能爭取基金管理機構將產業基金資源向地方傾斜。針對區域重點推進的主導產業可設置主題母基金，遴選有實力、有項目資源的市場化投資機構管理，并設定考核目標，通過完全市場化方式投資、招引主導產業項目落戶地方。分產業組建和培養專業化團隊，通過開展項目篩選、盡職調查、行業分析、專家論證等市場化、專業化方式全面剖析項目的技術層次、運營管理能力、市場前景、預期經濟效益、產業帶動效果以及潛在風險，為政府招商引資提出全面、客觀、合理的意見建議和風險控制措施。

6 結語

地方政府引導下的產業投資在當地產業轉型升級和區域經濟高質量發展等方面發揮著重要作用，特別是在后疫情時代以及國內經濟面臨的各種不利形勢的情況下，通過逆周期和前瞻性的投資布局，在穩定投資、就業以及經濟社會穩定等方面具有舉足輕重的積極作用，同時對加強國內尖端技術自主研發，形成國內支柱產業內循環和產業鏈安全有著重要意義。但在實際的實施過程中，也面臨著諸多問題，地方政府應該加強對產業投資策略的研究和合理調整，強化市場化、專業化意識，完善相關政策和制度體系；加強對國有產業投資運營主體的正向引導和科學考核；為市場化投資者營造良好的投資氛圍，提供更加完善、便捷的投資環境，推動區域經濟高質量發展。

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