“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設的問題與優化路徑

政府管理文章編號：1673-9973（2024）02-0024-05

收稿日期：2024-03-12

作者簡介：余丹（1985-），女，福建建陽人，講師，碩士，主要從事行政管理研究；李忠漢（1983-），男，河南新蔡人，教授，博士，主要從事地方政府治理研究。

摘" 要：基于數字時代治理“第三波浪潮”理論對南平市的數字政府治理實踐展開分析能夠發現，南平市數字政府治理已取得明顯實績但面臨一些問題：服務渠道和服務方式較少；尚未有效滿足個性化訴求；某些服務內容、相關信息未能及時更新。數字政府治理平臺建設存在問題主要歸因于某些地方政府的頂層設計科學性不足；相關人員的理念陳舊；多元參與不足。我國數字政府治理平臺建設將進一步優化，實現這一目標的路徑主要有優化頂層設計；革新相關人員的理念；強化多元參與。

關鍵詞：“第三波浪潮”；數字政府治理平臺；數字政府治理；南平

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.004

Problems and Optimization Path of Digital Government Governance Platform Construction from the Perspective of “Hourglass Node”

YU Dan1， LI Zhonghan2

〔1.Party School of Nanping Municipal Committee of CPC（Nanping Academy of Governance）， Nanping 353006，China;

2.School of Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， China

〕

Abstract：Based on the “hourglass node” theory of governance in the digital era， the analysis of the practice of digital government governance in Nanping City can be found that the digital government governance in Nanping City has achieved obvious achievements but faces some problems： fewer service channels and methods;Personalized demands have not been effectively met; Some service contents and relevant information were not updated in time.The problems in the construction of digital government governance platform are mainly attributed to the lack of scientific top-level design in some places; the outdated concept of relevant personnel; and the lack of multiple participation.From the perspective of prospects， we should further optimize the construction of digital government governance platform. The main ways to achieve this goal are： optimizing the top-level design; innovating the concept of relevant personnel ， and strengthening multiple participation.

Key words：“hourglass node”; digital government governance platform; digital government governance; Nanping

進入21世紀新時代后，隨著互聯網、“大數據”和移動通信的智能化、信息化發展，我們的生活到處顯現著深刻改變。這些技術革新，讓人們轉變了在工作、學習、生活和娛樂上原有的特定方式。在某種程度上，隨著公眾參與政府治理的自主意識和參與政治生活、議論政治能力的提高，相應地就對政府在為人民服務方面和方式上提出了挑戰，如何利用高速發展的信息技術來提高和改進政府工作和服務的效率，已經成為各國政府關注的重要內容。各國、各級政府部門順應時代發展，不斷創新、探索和加快本地區的數字政府治理平臺建設，想依靠現代互聯網、“大數據”和移動通信技術的發展，為社會和人民群眾提供更為便捷化、高效化、智能化的公共服務平臺。

國外學界對數字政府治理平臺的研究集中于如下幾個方面。第一，數字政府治理平臺發展的影響因素。庫舒（Kushchu I，2004）分析了數字政府治理平臺受到群眾廣泛關注并且成功的原因，主要側重于對平臺成功要素進行分析總結。2006年，艾卡馬舍（Al-khamayseh）研究發現數字政府治理平臺自有的移動屬性和便捷性，并強調因用戶需求的決定性作用。第二，數字政府治理平臺建設內容。2007 年，歐盟召開“第二屆移動政務研討會”解決關于治理平臺技術推行和服務對象等相關問題。許多外國學者在研究中指出，政府建設數字政府治理平臺就要極大考慮服務對象的相關意向，才能為政府提供更精準性的服務。第三，數字政府治理平臺服務內容。一些學者提出，數字政府治理平臺應繼續更多地考慮群眾（用戶）的幸福感和寬容度，以滿足公眾的需求。

國內學界對數字政府治理平臺的研究集中于以下幾個方面。第一，數字政府治理平臺的現狀。我國當前的數字政府治理現狀總體處于一個“交互階段”向“事務處理”階段過渡的進程中；政府治理平臺建設要以公眾為中心，消除東西部發展差異，向低成本、集約化趨勢發展。為了有效調適這些部門之間的均衡程度，我國各級政府借助數字政府治理平臺整合某些政府部門的相近職能［1］；數字政府治理平臺建設由黨委領導下的政府部門主導展開［2］，但社會組織、企業和公民等也是重要的參與主體［3］。這種參與隨著數字政府治理進程的推進而逐漸強化，這些主體也逐漸成為數字政府治理過程中的重要建設主體［4］。第二，數字政府治理平臺內涵及特點。政府部門借助移動信息化、大數據來進行行政管理，讓政府與公民之間進行的交互模式是時代發展的趨勢［5］。第三，數字政府治理平臺的實踐應用。通過總結國內外數字政府治理平臺案例，能夠得出社會極大需要數字政府治理平臺建設的必要性［6］。數字政府治理平臺的重要內容之一就是政府APP，它將會成為公共服務新方式［7］。

國內外學界的現有研究成果均具有一定價值，但未將數字政府治理平臺建設置于數字時代治理“第三波浪潮”中展開研究。從實例來看，目前福建省南平市在建設數字政府治理平臺方面已經取得諸多實績，為城市發展數字治理平臺提供了經驗和參考，但也面臨一些問題，針對這些情況展開分析，能夠發現這一過程中面臨問題的成因，助力我國地方政府建設數字政府治理平臺。

一、“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：理論與現狀

（一）數字時代治理“第三波浪潮”理論

數字時代治理理論的代表人物是英國學者帕切克·鄧利維（Patrick Dunleavy），他在新公共管理運動走向衰微的時代背景下闡述了這一理論。數字時代治理理論強調了數字化和信息化的重要性，它提倡在政府治理過程中充分利用大數據、云計算等數字技術，以實現更加高效的治理。“權力結構重塑”和“實現形式設計”提出了三個關鍵概念：重新整合、整體主義和數字化，以期達到更好的治理效果。因為所運用的數字技術存在差異，數字時代治理被劃分為“第一波浪潮”和“第二波浪潮”，后者的重要特征即有效運用大數據、云計算和社會網絡助推數字政府治理水平提升。與“第一波浪潮”和“第二波浪潮”不同的是：“第三波浪潮”強調遵循較為穩定的總路線推進數字政府治理進程，兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，而非前兩波浪潮那樣明顯偏向于技術創新驅動。

數字時代治理“第三波浪潮”理論的內涵是：在執政黨、領導人的正確領導下，堅持并根據現實變化穩步優化正確的數字政府治理路線，有效優化治理制度、平臺、結構和環境等，整合多元主客體的合力；在實體空間和虛擬空間中兼顧技術創新驅動與制度變革驅動，因需制宜地實施烈度適中的非均衡政策，有針對性地調適數字政府治理的極化效應和擴散效應；防范或打破數字政府治理過程中的“低水平鎖定”狀態，有效維護網絡安全、提升數字政府治理水平并調控不平衡程度，使治理成果惠及最廣大人民群眾［8］。

（二）“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設現狀

數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導有效優化數字政府治理平臺建設，基于供給數字公共服務使治理成果惠及最廣大群體。通過提供和接受數字公共服務，數字政府管理可劃分為三個層面：提供者、接收者以及在他們之間建立的數字政府管理平臺。這三個部分類似一個沙漏，數字政府治理平臺即這一“沙漏”的“節點”。“沙漏節點”是數字政府治理主體諸多工作的展現者，向數字政府治理客體供給數字公共服務，同時收集治理客體的意見和建議等并向治理主體反映，助推治理主體改進相關工作，這些舉措有助于數字政府治理的展開及優化。南平市于2017年印發《南平市數字信息產業發展規劃（2017—2025年）》，這一規劃的第五項重大工程是數字政府增效工程，此項工程很多內容涉及數字政府治理平臺建設。宏觀上來看，“第三波浪潮”中南平市數字政府治理平臺建設現狀如下。

1.整合優化，推進掌上“一網通辦”。南平市充分利用現有的資源——電腦端網上辦事大廳，采用集成接入、統一開發模式整合行政審批、公共服務、便民服務等資源和群眾、企業生產生活密切相關的移動應用，推進“一號一窗一網”建設，推廣“閩政通”APP應用。其服務內容眾多、較為全面，涵蓋范圍廣。在集成接入服務方面，采用數據對接方式將已建成的服務APP分批次整合到數字政府治理平臺，先提供一個統一的服務接口，即將各項政務服務APP匯聚在統一的數字政府治理平臺，便捷服務群眾，而不再讓群眾面對眾多的服務軟件眼花繚亂了。比如，將電子醫保卡功能集成至數字政府治理平臺，利用數字技術在全國率先實現二維碼掃碼支付購藥功能，在全省率先推出“醫保電子證明”，為群眾提供了極大便利。在統一開發服務方面，對全市新增加的服務應用，直接依托數字政府治理平臺開發建設，對其進行整合并運用行政手段禁止部門分散建設。如，整合公共服務功能，集中推出實時公交、實時路況、找車位等，服務全面而連貫，便利出行。

2.借助數字政府治理平臺打破部門“信息壁壘”。南平市依托政務大數據中心促進全市政府與公共資源的數據化。建設市縣鄉三級一體化通用審批平臺，融合政務數據匯聚、法人庫、電子證照庫等基礎系統實現共建共享，形成“一人一檔”“一企一檔”，打破各部門“信息壁壘”。群眾在通過數字政府治理平臺辦理相關事項時，根據平臺提示將相關材料拍照上傳到平臺，待事項相關部門在政務數據匯聚共享平臺查閱和確定相關信息真實性后，直接在線處理和辦理。如辦理購買住房公積金提取事項時，在數字政府治理平臺上搜索此項業務并申請辦理，按照提示拍照上傳商品房戶主（本人）身份證、銀行卡、相關房屋發票的照片，平臺審批工作人員線上直接查閱相關信息確認后，如在工作日期間申請的，申請人最快一小時內就能將住房公積金提到銀行卡里，十分迅速。這種操作將申請材料精簡了50%，辦理時限壓縮至1小時，相比從前要在窗口辦理和等待有飛躍性的發展，也展現了數字政府治理平臺的優越性。為更加完善和豐富數字政府治理平臺各數據資源，南平市對接省級數據中心，建立一個省、市、縣三級的數據資源共享中心機制，實現各部門、各層級和不同地域之間的信息共享，促進提升平臺數據使用效率。

3.借助數字政府治理平臺強化政民互動。南平市借助數字政府治理平臺辦結并將辦理結果進行分流轉辦，而且群眾可以借助數字政府治理平臺在線反映問題、提出訴求或建議，平臺工作人員會在限定期限內及時反饋和回復訴求。在訴求辦理中，訴求人和其他群眾都可以通過數字政府治理平臺看到訴求件辦理的全過程（提交—轉辦—辦理—反饋—評價），讓政府辦事在群眾監督下進行，讓群眾在線評價是否滿意；對于訴求批轉困難問題，對各項職能交叉或不清的事項明確責任人，有效減少互相推諉事件，提高群眾得到答復效率，最大程度破解群眾辦理事務過程中的諸多難題，讓群眾的合理訴求得到滿意的答復，讓政府的公信力得到有效的提升。

4.提高數字政府治理平臺運行效能。為解決群眾辦事困難，提高公共服務辦事效能，南平市牽頭制定并發布實施“一趟不用跑”“最多跑一趟”省級政務服務規范標準。“最多跑一趟”提供了一種新的方式來處理暫時無法在數字政府治理平臺辦理的審批事項，即根據“一次性告知”的標準，為群眾提供網上辦事指南，讓他們可以在指定的行政服務中心窗口完成所有的申請；“一趟不用跑”則提供了一種免費的個人數字證書，通過電子簽名的形式，讓群眾可以輕松地完成所有的審批程序。

二、“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：問題及成因

（一）“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：問題

數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導有效優化數字政府治理平臺建設。身處“第三波浪潮”中的南平市推進數字政府治理過程中十分重視建設數字政府治理平臺，目前已經取得很多成績，但也存在一些問題，主要如下。

1.服務渠道和服務方式較少。南平市某些區縣的數字政府治理平臺的服務渠道和服務方式相對較少，而且未構建專用的APP，某些已經構建的專用APP，但這些APP并未有效整合，導致到了不同地方辦理事務就必須下載、安裝當地的APP。除此之外，某些APP已經上線行政審批、智慧交通、智慧醫療等多類服務，但是服務渠道和服務方式依然較少，未能有效滿足數字政府治理過程中諸多客體的個性化需求，某些APP運行過程中還存在頁面繁雜、指示不明以及頁面無法跳轉等問題，進一步減少了這些數字政府治理平臺的服務渠道，對服務方式的運用也有一定負面影響。

2.尚未有效滿足個性化訴求。數字政府治理平臺供給的數字公共服務，這些數字公共服務明顯具有多樣性特征。隨著數字時代的到來，“映射”的出現使得公共服務的需求發生了前所未有的變化，從最初的基本公共服務，到現在的虛擬空間、公共服務的多樣性特征得以充分展現，為公眾提供了更加豐富的數字化公共服務。在優化數字政府治理平臺建設的過程中，應當充分利用網絡技術，加強政府與公眾之間的溝通，不斷調整政策以適應時代發展的需求，滿足社會大眾的多樣化需求，從而使政府治理平臺發揮其最大的價值。南平市一些區縣的數字政府治理平臺基于線上信息與線下資源尚未完全匹配，提供的數字公共服務也未能滿足一部分治理客體的訴求。

3.某些服務內容、相關信息未能及時更新。及時更新服務內容和相關信息，有助于提升數字政府治理平臺的運行效能。南平市的數字政府治理平臺目前已經能夠提供行政審批、智慧交通等多類數字公共服務，有效地提高了南平市的數字政府治理水平及治理客體對政府的滿意度。但必須注意到：一些政府部門缺乏分類管理人員，導致一些數字政府治理平臺上的某些服務內容和相關信息未能及時更新，少數治理客體在數字政府治理平臺上難以查到所需信息，在一定程度上影響這些治理客體的體驗度和滿意度。

（二）“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：問題成因

“第三波浪潮”中南平市數字政府治理平臺建設存在一些問題的原因主要如下。

1.頂層設計科學性不足，阻滯數字政府治理平臺建設。數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導，堅持并根據現實變化穩步優化正確的數字政府治理路線。這意味著必須有效增強頂層設計的科學性，從南平市的具體實踐來看，該市推進數字政府治理過程中設置了領導小組，領導小組成員都是黨政部門的領導者，這種成員結構科學性不足，也是一定程度上數字政府治理平臺建設過程中頂層設計科學性不足的表現。黨政部門的領導者絕大部分不具備數字政府治理研究背景，建設數字政府治理平臺過程中，某些方面相關專家甚至某些技術人員更具有發言權，數字公共服務的供給范圍等方面則是數字政府治理客體更有發言權，然而領導小組中并沒有包含這些人員，領導小組制定某些決策的過程中也沒有有效征求相關專家、某些技術人員及數字政府治理客體的意見和建議，催生數字政府治理平臺建設過程中的某些問題。

2.相關人員的理念陳舊阻滯數字政府治理平臺建設。數字時代治理“第三波浪潮”理論重視治理理念的革新。數字政府治理平臺運行過程中涉及的某些公職人員理念陳舊，影響了數字政府治理平臺的建設。如：某些公職人員秉持陳舊理念，認為無須構建數字政府治理平臺以有效供給數字公共服務，這些公職人員希望政府部門依然采用工業時代的諸多方式運行。少數公職人員服務觀念和責任心薄弱，認為數字政府治理平臺的運行十分繁瑣，并擔心承擔責任而不肯主動作為。某些公職人員因為數字政府治理平臺的運行損害其個人利益（機器替代了人的工作），因而抵制數字政府治理平臺建設。盡管有少數公職人員仍然堅信數字政府治理的實施需要公益部門、私營部門和公民等多方參與，但是這種觀念的普遍存在卻使得數字政府治理平臺的建設受到了來自各方的阻礙，從而給整個建設過程帶來了極大的不利影響。

3.多元參與不足難以助力數字政府治理平臺建設進程。數字時代治理“第三波浪潮”理論倡導整合多元主客體的合力。這意味著必須強化多元參與，從南平市的治理實踐來看，該市建設數字政府治理平臺過程中，少數公益部門認為參與建設數字政府治理平臺的難度較大（難度確實不小），因而不愿意參與這一過程；某些私營部門認為參與建設數字政府治理平臺較難獲得明顯收益，因而不愿意參與這一過程；大量公民是非網民，缺乏參與數字政府治理平臺建設的能力，有能力參與這一建設過程的公民不一定愿意參與其中，因此參與這一建設的公民數量極少。除了這些主體的參與意愿和參與能力等因素之外，南平市尚未有效構建參與建設數字政府治理平臺的機制，導致某些愿意參與其中的公益部門、私營部門和公民等主體不知道如何參與其中，難以有效助力數字政府治理平臺建設進程。

三、“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：前景與推進路徑

（一）“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：前景

從發展前景來看，建設數字政府治理平臺過程中，身處數字時代治理“第三波浪潮”中的我國政府將利用現代移動終端拓寬服務渠道和發展服務方式，特別是利用流行的微信、微博、QQ等通訊形式，將數字政府治理平臺變成公眾的“生活小助手”；不斷拓展使用人員層面，如讓有視覺、聽覺障礙的弱勢群體也可以使用這個平臺，讓他們公平享有同樣的服務體驗和質量。由此，數字政府治理平臺能夠從治理主體那邊更加快捷、全面地聚集數字公共服務并向治理客體有效供給，實現數字時代治理“第三波浪潮”理論所述“調控不平衡程度，使治理成果惠及最廣大人民群眾”這一目標。

（二）“第三波浪潮”中數字政府治理平臺建設：推進路徑

身處數字時代治理“第三波浪潮”中的我國政府推進數字政府治理平臺建設的路徑如下。

1.優化頂層設計。第一，完善科學化結構。“領頭羊”作用大小對組織是否有凝聚力具有重要影響，團隊力量強弱對組織是否強大具有重要影響，完善內部的科學化結構能讓一個組織發揮出更優、更強、更大的作用，因此在建設數字政府治理平臺這一數字政府治理過程中以及“沙漏節點”的過程中必須加強頂層設計的梳理與優化，不斷完善領導者和領導班子（或整個組織）的科學化結構。首先，要注意進一步提升領導者素質，讓領導者把握好全局，保持領導團隊的穩定性、先進性。其次，要將有能力的領導者融入組織或領導班子中去，從大局出發激發整個組織的效能。再次，要根據崗位需要，適應信息化、網絡化發展，不斷強調組織內干部的年輕化、知識化和專業化，構建一個由專業技術骨干和綜合型統籌人員分工合作、互相配合的團隊。第二，滿足合理化需求。要不斷打破層級壁壘，融入各級、各部門、各職業人才建議，集思廣益，不斷滿足各層級合理化需求，實現整個大格局信息互通共享，梳理結構性缺陷、強化結構的科學化，不斷為廣大群眾提供優質服務。滿足數字治理課題對數字政府治理平臺的合理化需求，加快政府與社會之間的信息流通、資源整合，為政府決策優化和實現社會共治創造有利條件，助力數字政府治理平臺建設。

2.革新相關人員的理念。第一，提升公共服務意識。治理主體要牢牢把握人民對公共服務的滿意度這一根本，強化以人為本、用戶至上的公共服務理念。要多從治理客體需求出發，把更多的權力移交給治理客體，分析掌握和響應治理客體需求；要不斷以治理客體需求為導向，緊抓治理客體的需求，提供個性化定制服務，提供及時、準確、便捷的服務指南，展開政府相關公共服務事業；借助服務信息化網絡化，積極聽取治理客體的反饋，及時改進和更新數字政府治理平臺相關功能。第二，培育數字政府治理平臺專業人才。2014年2月27日，習近平總書記在中央網絡安全和信息化會議上強調：人才是一個國家的第一資源。建設數字政府治理平臺過程中，要設置專門部門管理平臺運行，而不是簡單地靠多個部門牽頭管理；不斷加大政策吸引專業技術人才，加大人才引進特別是技術型、工科型人才的引進；對于專業性人才要多進行技術型調研、設計，而不是浮于理論性工作。

3.強化多元參與。第一，強化相關機制建設。制定完善平臺資訊發布管理辦法，建立信息發布、反饋評價、采編運行等機制，強化對發布資訊的內容審核把關，通過互聯網組織群眾、宣傳群眾、引導群眾、服務群眾，比如接入充電樁服務、健康檔案查詢、醫保賬戶服務、購買商業保險、公積金付房租、居住證線上辦理等服務。建立網絡輿情應對機制，完善收集、研判、處置和回應制度。拓寬資訊信息來源渠道，及時發布本地權威資訊，鞏固壯大主流思想輿論，針對突發事件、公共事件等輿情熱點，正確引導網絡輿論。第二，提升用戶體驗感知。針對高頻事項開發場景式服務，清晰引導辦事群眾網上填寫、拍照上傳申報材料，實現手機網辦“傻瓜化”。引入大數據、人工智能等先進技術提供精準化、智能化服務，開發微信和支付寶小程序提供多元化服務，建立健全平臺運行、管理、服務、考評等制度，重點解決群眾、企業反映集中的突出問題，推動建立常態長效機制。強化選題策劃，建立健全資訊采編發布、服務外包、獎懲激勵、輿情處置等機制，進一步提高資訊質量和吸引力。適應用戶年輕化、社交移動化趨勢，持續加強各模塊運行管理，增加互動參與，吸引更多年輕人使用數字政府治理平臺。

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［責任編輯：楊栓保］