多元糾紛解決機制視域中行政道歉的實體法律規范研究

文章編號：1673-9973（2024）02-0077-08法治研究

收稿日期：2024-05-01

基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目（11YJC820112）；黑龍江省高等教育教學改革項目思想政治理論課教學改革研究專項高校思想政治理論課教學研究項目（SJGSX2023015）

作者簡介：王晨（1972-），女，黑龍江大慶人，教授，碩士生導師，法學博士，主要從事行政法學和法治教育研究。

摘" 要：作為多元糾紛解決機制的重要組成部分，行政道歉能夠幫助實現“滿足當事人多元需求、促進糾紛實質性化解”的目標。為了更好地實現行政道歉的功能，需要從致歉主體、對象、條件、內容以及后續法律責任等方面予以實體規范。致歉主體分為致歉組織和直接責任人等具體致歉人，致歉對象不限于社會公眾和特定行政相對人，致歉條件涵蓋“失政”“失德”行為，致歉內容包括分析錯誤、自責、補救等，后續責任追究成為行政道歉完成的最終標志。

關鍵詞：行政道歉；多元糾紛解決機制；實體規范

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A""" DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2024.02.015

Research on the Entity Legal Norms of Administrative Apology in the Multi-factor Dispute Resolution Mechanism

WANG Chen

（School of Marxism， Harbin University of Science and Technology， Harbin 150080，China

）

Abstract：As an important component of a diversified dispute resolution mechanism， administrative apology can help achieve the original intention and goal of “meeting the diverse needs of the clients and promoting the substantive resolution of disputes\". Therefore， In order to better realize the function of administrative apology， it is necessary to provide entity norms in terms of the apologizing subject， object， conditions， content， and subsequent legal responsibilities. The apologizing parties are divided into specific apologizing parties such as the apologizing organization and the direct responsible persons. The apologizing objects are not limited to the public and specific administrative counterparties. . The conditions for apologizing include “political misconduct” and “unethical behavior”. The apologizing contents include analysis of the mistake， self-reproach， remedial measures， sincere repentance and request for forgiveness. And finally， the completion of the administrative apology is marked by the subsequent investigation and handling of the responsibility.

Key words：administrative apology; multi-factor dispute resolution mechanism;entity norms

引言

“行政道歉”這一概念自2011年出現以來［1］，至今僅有十余人發表不到二十篇論文，可謂研究“冷門”?？上驳氖?，對于行政道歉屬性的認識，從原來的行政法律責任承擔方式［2］到政治責任和法律責任雙重屬性［3］，從問責［4］的定位到服務［5］的角色，可謂日益豐富和深入。不僅如此，多元糾紛解決機制這一命題的提出又為行政道歉開辟了新視域。

從世界范圍來看，20世紀后半葉，隨著西方國家ADR運動（替代性糾紛解決機制）的興起，建構多元糾紛解決機制逐步在世界范圍內拓展開來［6］。我國早在2005年10月26日，最高人民法院印發了《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》（法發〔2005〕18號）， 明確提出“與其他部門和組織共同探索新的糾紛解決方法，促進建立健全多元化的糾紛解決機制?！?014年10月23日，中共中央發布《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調“堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，……完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。”可見，多元糾紛解決機制在我國得到了足夠的重視。一方面，我國自古以來就有著適合該命題生存和發展的深厚思想和社會基礎［7］，“和為貴”“中庸之道”等儒家思想的長期影響以及“熟人社會”“熟人社會”中更加注重倫理、道德以及情感的約束，使產生糾紛的雙方更多地礙于熟人的情面而通過非訴訟的方式解決問題。的實際狀態使得人們更多地選擇容忍、協商、調解等方式來解決糾紛，而盡量止步于訴訟；另一方面，進入現代社會后，訴訟曾作為解決糾紛的主要方式而備受推崇，但隨著“司法萬能主義”遭到批評，人們愈發認識到訴訟過高的綜合成本及其弊端。于是，又重拾多元糾紛解決機制這一命題，在充分挖掘調解、和解等傳統糾紛解決方式精華的基礎上，創新發展行政裁決、行政仲裁等現代糾紛解決方式，以期實現滿足當事人多元需求、促進糾紛實質性化解的目標［8］。

而行政道歉同樣是“滿足當事人多元需求、促進糾紛實質性化解”的有益方式，亦符合多元糾紛解決機制這一命題的宗旨?！靶姓狼甘侵感姓黧w及其工作人員基于行政權的行使或者其他影響行政主體良好形象的違法或者不當行為而向社會公眾或者特定行政相對人表達歉意的行政責任方式 。”［9］2008年3月，河南沁陽8位村民因舉報村支書存在經濟問題，而被掛牌示眾，后沉冤得雪。但涉事方沁陽市政府只愿物質賠償，堅決不道歉。而8位村民寧可不要賠償，也要政府道歉［10］。2013年12月19日，遼寧省蓋州市公安局將黑龍江省雞西市干部宋某民錯誤地列為“刑拘在逃”的通緝犯，導致其被錯抓。在查清事實后，宋某民并沒有提出賠償要求，而是明確要求涉事公安局到其單位，當著其領導、同事、當地警方代表以及律師的面，向其公開致歉。這一要求最終得到了完全滿足，事情得以圓滿解決［11］。人的需求是多樣的，不僅有物質需求，更有精神需求，尤其是在當今物質極大豐富的社會條件下，精神需求更是得以放大。由上述事例可見，在現代社會中，人們特別看重并樂于接受來自于公權力代表的行政道歉，其挽回“面子”、扶平心靈創傷、契合精神需求的作用往往是其他方式無法替代的。通過精神需求的滿足，繼而取得實質性化解糾紛的效果。

可以說，行政道歉作為多元糾紛解決方式，能夠幫助實現多元糾紛解決機制的初衷和目標，其“法律化有廣泛的現實訴求和深刻的理論邏輯”［12］。因此，“有必要通過在法律和行政法規中加以確認，建立全國層面的行政道歉制度”［13］，對行政道歉予以實體和程序上的規范。限于篇幅，本文將著重研究行政道歉的實體規范，具體包括致歉主體、致歉對象、致歉條件、致歉內容以及后續法律責任。

一、行政道歉的致歉主體

由誰出面進行行政道歉，直接關系到道歉的可信程度。只有確定適當的致歉主體，才能體現出相關責任人對于相應事態的重視，才能使致歉對象得到心靈上的慰藉，最終實現多元糾紛解決機制實質性化解糾紛的目標。行政道歉的致歉主體可以分為兩類：致歉組織和具體致歉人。

（一）致歉組織

致歉組織即責任單位，是做出違法行為的組織或者不當行為者的所屬單位。導致行政道歉的違法或者不當行為既包括職務行為，又包括個人行為。行政主體的工作人員（工勤人員除外）代表其所屬的行政主體行使行政權、從事行政行為時，其行為系職務行為。如果職務行為引起行政相對人的不滿，行政相對人有權尋求救濟。但由于相關工作人員只是代表行政主體在行使職權，不是其個人意志的表示，因此在具體承擔責任時，首當其沖的也是行政主體，行政相對人只能向其代表的行政主體提起，而不能直接要求具體工作人員承擔責任。就行政道歉這種責任形式而言，做出違法或者不當職務行為的工作人員所屬的行政主體作為致歉組織，應當首先承擔行政道歉的責任。

另一方面，行政主體的工作人員首先是一個自然人，有著大量的個人行為，以維持其作為自然人的正常生存狀態。而其個人行為是以普通公民的身份行使私權利的結果，與所屬行政主體無關，與職權無關，只是其個人意志的體現，所以要由其個人來承擔責任。一旦發生糾紛，另外一方當事人有權直接以其本人作為對象，直接追究其個人的民事責任或者是刑事責任，而不能追究其所屬行政機關的責任。因此，通常行政主體對于其工作人員的個人行為理應不承擔責任。但不得不承認的是，行政主體對其工作人員有選拔、領導、規范、教育的權力和義務。即使出現的是工作人員的個人問題，也不能說與行政主體一點關系都沒有?！吨腥A人民共和國公務員法》第12條規定，公務員應該模范遵守憲法和法律、清正廉潔、公道正派、遵守紀律、恪守職業道德，是模范遵守社會公德的楷模。行政機關在“入門口”就應該選拔德才兼備的優秀人才進入公務員隊伍；在“入門”后要對公務員不斷進行多層面、多角度，尤其是思想品德方面的教育和培訓；對于不符合道德標準和素質水準的公務員，行政機關有權依法予以行政處分，甚至將其清離出公務員隊伍。因此，無論從哪個角度看，當公務員個人出現問題時，行政機關難免也會存在選拔不當、用人失察、領導不力、管理不善、規范不足、教育不夠的過錯。另外，即使是工作人員的個人違法或者不當行為，同樣會損害行政主體的良好形象，損害行政主體的公信力，也意味著行政主體辜負了社會公眾對其的良好期待和信任。因此，行政主體因其工作人員的個人行為予以行政道歉，也就顯得順理成章了。

（二）具體致歉人

具體致歉人應當至少包括但不限于直接責任人及其直接領導和致歉組織的法定代表人。在實踐中，常常會出現這樣的疑問——應該由誰來執行具體的行政道歉呢？是直接責任人還是領導？如果領導也應道歉的話，是哪級領導道歉？是直接領導還是逐級的所有領導？致歉領導的層級有沒有限制？簡言之，行政道歉責任者的認定標準是什么，這個問題弄不清楚，致歉主體界限不清，就會造成混亂。

2008年深圳發生一場大火，造成死亡15人，市長向市民沉痛致歉。不料半年后，深圳又發生了一把更大的火，死亡33人。此次不是市長道歉，而是由事發所在區的區長在新聞發布會上向全市人民道歉［14］。怎么后果輕微的由市長道歉，后果更嚴重的卻由區長道歉？顯然，到底由哪一層級的領導作為致歉主體，有關認識不夠明確，從而導致了致歉主體混亂的結果。2016年12月16日，《中國教育報》兩名記者在黑龍江省齊齊哈爾市某縣某鎮中學暗訪營養餐問題時被警察毆打。事發后，該縣縣委書記就此事向社會及兩名被打記者公開致歉，但卻沒有看到打人警察和當地派出所的道歉［15］。這種間接領導者“跨越千山萬水式”的行政道歉，使得道歉的環節鏈條出現斷裂，很難使受害人得到心理上的充分慰藉。

行政道歉是以行政責任的確定為前提的，行政責任通常意味著相應行為違法或者不當?！白钚枰狼傅牟⒉皇悄切┚哂虚g接領導責任的省部級高級官員，而是一些‘官不大但有權’的人。”［16］具體工作人員作為直接責任者，是直接引發行政道歉的“始作俑者”，對于行政道歉起因承擔直接責任。根據權責統一的行政法基本原則，為自己的行為承擔責任進而道歉，這也是最基本的道德要求，同時也是職責要求。而這種違法或者不當行為雖然是具體工作人員做出的，但由于大多系職務行為，理應由所屬機關作為最終的責任主體。而所屬機關通常是由第一負責人作為法定代表人的，對外代表所屬機關承擔責任，履行義務。本機關工作人員出現問題時，法定代表人難咎其責。因此，致歉組織的法定代表人要為此承擔間接領導和監督責任，作為行政道歉的具體致歉人也就無疑義了。而且，具體工作人員的直接領導，與其朝夕相處，接觸多，了解深。對于具體工作人員的教育、引導和監督都是最直接的，因此其直接領導責任是難以豁免的，亦應成為實際的致歉人。

從法理關系上看，致歉組織的法定代表人、具體工作人員及其直接領導共同作為行政道歉的具體致歉人，關系是順暢的，也是易于理解和接受的；而且，法定代表人出面道歉，有利于督促違法機關日后行為的慎重與規范。同時，也是一種行之有效的教育和懲戒。“一個都不能少”的行政道歉才能體現致歉者的誠意，才能維持行政主體的基本信用，促使行政道歉制度不至于淪為擺設。

二、行政道歉的致歉對象

由行政道歉的概念可見，之所以行政道歉，是因為行政主體及其工作人員的違法或者不當行為直接作用于社會公眾或者特定行政相對人。因此，行政道歉的致歉對象應當至少包括且不限于特定行政相對人和社會公眾。另外，在明確了致歉對象之后，在行政道歉過程中，必須明確表示是在向致歉對象進行道歉。而不能無的放矢、無病呻吟，“空對空”地躲避致歉對象，這是違背多元糾紛解決機制的初衷的。

（一）特定行政相對人

如果違法或者不當行為侵害的是特定行政相對人的利益，那么該特定相對人自然就是致歉對象。同時，特定相對人的近親屬基于親緣關系，也會因此而受到牽連，致使精神上、財產上受到損害，而且這種影響也屬于“切膚之痛”，并不明顯次于受害人本人。因此，除了特定相對人以外，其近親屬及其他受牽連人亦屬于行政道歉的致歉對象。而且，此時的行政道歉通常應該是當面進行的。為了進一步起到教育和警示的作用，也可以在更大的范圍內進行。

當致歉對象為特定行政相對人且其已死亡時，其近親屬及其他受牽連人是否具有致歉對象的資格呢？類似問題在著作權侵權所引發的民事道歉中討論較多。有學者認為，著作權法規定精神權利不能繼承，所以著作權人的繼承人不能主張賠禮道歉。同時也有人以為，由于有“作者死亡后，其著作權中的署名權、修改權和保護作品完整權由作者的繼承人保護”這一規定，所以應該視具體情況給予著作權人的繼承人以請求賠禮道歉的權利［17］。顯然這些爭論里面涉及民事權利及其屬性的問題。限于本文立意，在此不做民事問題的深入探討，僅提醒民事道歉與行政道歉在此的不同。民事道歉主要討論的是民事主體的繼承人是否能夠繼承賠禮道歉的請求權，而行政道歉對于致歉對象范圍的界定沒有使用“繼承人”一詞，原因在于特定行政相對人的近親屬及其他受牽連人其范圍包括且遠遠大于繼承人。具有相對的獨立性，并不完全依附于特定行政相對人。他們受到損害雖然是因牽連而非獨立引發的，但他們受到影響的合法權益卻是獨立的、實實在在的。即使特定相對人自我消化了致害后果，放棄行政道歉的請求權，他的近親屬及其他受牽連人仍然享有獨立的請求權，主張致歉主體對自己進行行政道歉。可見，特定相對人是否死亡，是否行使行政道歉的請求權，都不影響特定行政相對人的近親屬及其他受牽連人作為致歉對象的資格，都不影響特定行政相對人的近親屬及其他受牽連人對于行政道歉的請求權。而民事道歉中，繼承人的權利是完全依附、附屬于被繼承人的，繼承人相對獨立的空間有限。這也是民事道歉與行政道歉的又一區別。

（二）社會公眾

當致歉主體損害了社會公眾的普遍化利益或者辜負了社會公眾對自身的信任時，致歉對象即為社會公眾。此時的行政道歉應當通過大眾傳播媒介公開進行，以實現在更大范圍內向非特定人道歉的效果。

上述兩種致歉對象可以在一個行政道歉中同時并存。因為行政主體在侵害特定相對人時，勢必會導致社會公眾的憤慨和不滿，同樣也會令行政主體的公信力遭到質疑。因此，當致歉對象為特定行政相對人時，社會公眾同樣可以成為第二位階的致歉對象。換言之，此時致歉主體應該首先向特定相對人及其他相關人道歉，然后再向社會公眾致歉。反之，則不然。當社會公眾作為致歉對象時，由于不涉及某個個體的利益，因此此時的致歉對象只有一個層次，而不包括特定相對人。

三、行政道歉的致歉條件

致歉條件直接決定著未來行政道歉制度的適用廣度以及其功能的實現程度。北京市第一中級人民法院曾經對2006年全年的民事案件進行統計分析，發現共有91起案件提出了賠禮道歉訴求，但最終只有17件獲得法院支持：13件名譽權糾紛，肖像權、姓名權及其他人身權糾紛各1至2件。之所以只有兩成左右的賠禮道歉訴求得到支持，原因在于目前相關的民事法律規范對于賠禮道歉的適用范圍規定混亂且過窄，導致法官在具體辦案時無所適從，當事人的合理訴求得不到滿足［18］。因此，在確定行政道歉的致歉條件時，應當吸取民事道歉法規范的經驗教訓，以明晰且較為寬泛的行政道歉致歉條件來保證行政道歉制度的功效發揮。

在中國古代，皇帝常常以“罪己詔”的形式來行政道歉，具體原因大體包括三種：一是出現政治危機，二是有悖倫理道德，三是發生自然災害［19］。古代由于受到封建迷信的影響，人們認為一些自然災害源于統治者的過失，是上天對于“天子”及世俗社會的懲罰。因此，面對一些天災，當權者要承擔責任，下“罪己詔”。而有失倫理道德規范的行為，是失德的表現，不符合“君為臣民表率”的要求，故也要下“罪己詔”。至于政治危機的出現，往往是君王“失政”的結果，下“罪己詔”更是自然。可見，在中國古代最高行政長官進行行政道歉的起因或為“失政”，或為“失德”。不僅統治不力時要致歉；有失道德水準時亦要致歉。

當今，有關專家通過對大量的案例和各地有關規范的分析歸納，將對政府及其工作人員的問責行為劃分為四類：“履行職責過程中出現的失職；違反道德規范方面的行為；違反法律法規的行為和違反黨紀政紀方面的行為?！保?0］上述行為的共性在于，無論是哪一方面的行為都會給行政主體造成不良影響，細節差別在于行為性質和影響程度不同。這其中有違法行為、違紀行為以及其他有失水準的行為；有職務行為，也有個人行為。而問責的方式，其中之一就是行政道歉。此外，地方性立法對此也有不同規定?！睹忌绞姓块T決策失誤檢討和公開道歉制度》設立了決策失誤公開道歉制度?！渡钲谑姓块T責任檢討及失職道歉暫行辦法》實行政府部門失職道歉制度。《深圳市人民政府部門行政首長問責暫行辦法》第九條規定，政府部門行政首長如果有其他失于檢點并在社會上造成不良影響的行為，也要被“問責”。也就是說，現代社會里，對于行政主體及其工作人員，仍然存在由于“失政”或者“失德”的懲處。

可見，古往今來，“失政”和“失德”都是不能容忍的，都是要承擔行政責任的，這也恰恰是行政道歉的條件?？傮w來說，行政道歉的門檻，宜低不宜高，且不應以行政權為限。行政道歉門檻的高低直接展現的是行政主體對于自身的定位。定位高，自然就不能輕易地低下頭來道歉，所以行政道歉的條件就高；反之，低定位，“高昂的頭”就比較容易低下來，行政道歉的門檻則低。因為報錯櫻花盛開日期，日本氣象局官員就在電視上向全國民眾鞠躬道歉［21］。道歉門檻的高低差別，體現了政府對待公眾的態度以及對自身定位的判斷。“行政道歉是真正可以讓一個擔當行政職務的人公開直面毀譽褒貶的好制度。”［22］當行政主體由于職務行為違法或者不當，損害行政相對人和社會公眾合法利益時，理應承認錯誤、賠禮道歉［23］。與職責無關，但與行政主體公信力、良好形象有關的不良非職務行為，亦應行政道歉。2008年3月10日，美國紐約州州長斯皮策在夫人陪同下就自己卷入召妓事件公開向家人和公眾道歉［24］?？傊谥虑笚l件低些、寬泛些的基本要求指引下，行政主體及其工作人員的違法或者不當行為均應引起行政道歉，且不論情節、程度的輕重，不論是職務行為還是個人行為。

四、行政道歉的致歉內容

行政道歉的目的在于實現行政道歉“表達政治責任、實現精神侵害救濟、減少權力侵害行為”［25］的功能，以多元的方式實質性解決糾紛。致歉內容是否到位，直接關系到上述目的能否實現。如何令致歉內容到位，我們必須研究致歉對象的需求，否則，行政道歉將變得失去方向和針對性，初衷良好卻又無的放矢的行政道歉最終將因無法滿足致歉對象的需求而歸于失去應有效能的“無效”。2001年中國青年政治學院的盧德平先生與日本神奈川大學的田煙光永先生分別就中國大學生的日本觀和日本大學生的中國觀進行了問卷調查，研究發現面對同一問題兩國大學生的答案差距甚大——“日本曾經侵略過中國，您認為日本對這場戰爭已經謝罪了嗎？”［26］

表1顯示，當代中國大學生對于日本認罪態度的認識清晰，有主見且態度鮮明，而日本大學生乃至日本民眾的看法恰恰相反。為什么面對同樣一個問題，在同處亞洲、有著非常深厚傳統文化淵源的中日兩個國家之間會存在如此大的認識差異呢？其中一個原因，恐怕在于兩國人民對于道歉的理解不同，要求不同，感受不同，自然結論也就不同。日本政府模棱兩可、羞羞答答、似是而非的態度，在中國人民看來是勉強的、非正式的，是無法接受的?？梢?，根據致歉對象的需求來確定行政道歉的內容及其他相關細節，至關重要。

致歉對象作為受害人，往往需要致歉主體滿足其多元需求：一是確認自己沒有錯，實現自我的再次肯定；二是有機會訴說、并得到他人傾聽自己所受到的苦痛以及其他感受；三是致歉主體受到懲罰，并為其錯誤行為付出代價；四是確保自己不會再受到致歉主體的進一步傷害，安全感得以恢復；五是重新獲得尊重，找回尊嚴和自信［27］。有專家指出，一個完整的道歉應由五種語言組成——表達歉意、承認過錯、彌補過失、真誠悔改和請求饒恕［28］。道歉的內容應當包含承認錯誤、抱歉之詞、表示后悔的態度和悔恨的情感以及表示此類行為將來不再發生［29］。綜合上述主張，筆者認為，致歉主體應當給予致歉對象“致歉對象沒有錯，錯在致歉主體”的明確認定，真正理解致歉對象為此所遭受的痛苦，確定責任以及由此而受到的懲罰，并向致歉對象致以“不再重犯”的保證，維護致歉對象的尊嚴。

（一）表達致歉語

“語言之外不存在法。只有通過語言，才能表達、記載、解釋和發展法。”［30］法的運行離不開語言，行政道歉作為一種法定的責任形式，其用語顯然屬于法律語言，應當“力戒隨意和自由發揮，力爭在最大程度上準確表達用語者的表意意圖”［31］。同時，其用語又不同于一般的法律語言，因為行政道歉是行政主體向行政相對人或者社會公眾示弱的表現，扮演的不是高高在上的角色，需要的不是具有命令性、權威性的語言，而應該是符合致歉主體身份的語言。

行政道歉的致歉主體應當首先表示自己的深深歉意，說聲“道歉”或者“對不起”，而不要使用“抱歉”、“遺憾”、 “不好意思”、“慚愧”等其他詞語。雖然這幾個詞語都有表示歉意的意思，但是語言學學者通過研究發現，“遺憾”、“抱歉”等詞更多展示的是用語者的同情、關心、禮貌之意［32］。在此，不要以為用哪個詞匯來表示道歉是無足輕重的事情，事實上這是原則性問題，直接涉及行政道歉是否成立這一基本問題。在2001年中美撞機事件中，美國開始使用“regret”和“sorry”來表明其“遺憾”、“抱歉”的態度，而中國則始終堅持美方必須“公開正式道歉（openly apology）”，因為美國的表態看起來像道歉，又不是道歉，實則是在規避應有的責任［33］。雙方互不妥協，直接導致中美兩國就此事件始終沒有得以圓滿解決。這顯示出致歉用語的重要性，它直接表明此“道歉”是否是真正的“道歉”。

（二）承認錯誤

前德意志聯邦共和國總統里夏德·馮魏·茨澤克在紀念歐洲戰場戰爭結束30周年的活動中說過，“記憶和認錯是和解的唯一途徑，應該成為每個人自身的一個部分。”“無論是否有罪，無論年輕還是年老，我們必須接受過去并為其負責。德國人必須正視事實——不粉飾，不扭曲。沒有記憶就沒有和解?！保?4］一個有效道歉最重要的一環就是要承認錯誤。到底是什么樣的錯誤導致了行政道歉的結果，致歉因素是什么，這是一定要明確的。夫妻吵架，丈夫看妻子臉色不好，立刻說：“老婆，我錯了?！逼拮訂枺骸澳沐e哪兒了？”“我哪兒都錯了?！贝藭r，丈夫進行的是一種不分是非、不分理由、不存在是非判斷的道歉。這是處理夫妻關系中行之有效的“模糊處理法”，會使得雙方在相視一笑中化解矛盾。但是行政道歉卻是不能含糊的，是必須要分清事實和責任的。因為行政道歉是享有公權力的行政主體向普通民事主體的道歉，涉及公權力的尊嚴，涉及后續行政責任、民事責任甚至刑事責任問題，含糊不得。沒必要的行政道歉會損害公權力的權威，不應該道歉的行政道歉更會導致錯誤的責任追究，傷害無辜的致歉主體。同時，如果不分清是非曲直，就稀里糊涂地道歉了，而致歉主體并沒有真正認識到對權利的侵犯及其后果，那就意味著此類錯誤還會出現，還會有更多的權利面臨侵害。所以在切實認識錯誤的基礎上坦白承認錯誤，是行政道歉必備的內容。

具體來說，一個完整的“承認錯誤”應該至少包括四部分：其一，準確指出誰做錯了。致歉主體應當明確無誤地、直截了當地向致歉對象承認是自己錯了，可以使用“我錯了”、“我們錯了”等語言，而不能使用模糊性語言。例如，“如果有錯的話……”，這種承認錯誤的語言，顯然是給錯誤加上了附加條件，是在進行一種可有可無的設定，仍然屬于回避責任的性質，這根本不是承認錯誤，而是在和致歉對象討價還價，嚴重缺乏誠意。

其二，較為詳細地承認錯誤的行為，客觀描述錯誤之處。描述的是否客觀、是否準確，體現了致歉主體對錯誤的認識程度。只有認識清楚，才可能描述到位。這不僅僅是告訴致歉對象，致歉主體已經明確地知道自己哪里錯了，更重要的是這本身就是致歉主體的反省過程。而不能使用“我為我所做過的一切道歉”這種表達，這句話看起來是承認錯誤，但是錯誤是什么，錯在哪了，這樣關鍵的問題并沒有明確，屬于含糊不清、有頭無尾的道歉?！板e誤出現了”，這種承認錯誤的方式更令人摸不著頭腦，到底是誰錯了，難道錯誤是自己出現的嗎？這種沒有主語，或者說故意回避主語的用語將自己、將責任者“置身事外”，躲閃責任的目的非常明顯。另外，當行政道歉是公開進行時，如果對錯誤描述不夠充分的話，可能會出現不同群體的不同理解，造成不必要的曲解。這樣損害的仍然是致歉主體的公信力和致歉對象的良好名譽和聲譽。

其三，承認這些行為對受害者造成的影響，深刻體會和理解致歉對象的感受，力爭在情感上與致歉對象“感同身受”。而不能使用“如果有人受到了傷害……”，這種假設直接二次傷害了致歉對象，因為它是在質疑致歉對象是否受到了傷害，是往致歉對象的傷口上撒鹽，是雪上加霜、火上澆油。

行政道歉在內容上切忌推諉責任，避重就輕。清光緒二十六年（1900年），八國聯軍攻陷北京，清廷以光緒皇帝的名義下“罪己詔”，曰“知人不明，皆朕一人之罪”，“果爾大小臣工有公忠體國之忱，無泄沓偷安之習，何至一旦敗壞若此！爾中外文武大小臣工，天良俱在，試念平日之受恩遇者何若？其自許忠義者安在？今見國家阽危若此，其將何以為心乎！”［35］這一“罪己詔”首先承認用人不當，是皇帝的錯。但緊接著話峰一轉，將文武百官臭罵一頓——如果大小臣工真心忠于朝廷，而不是懈怠茍且，我們的朝廷何至于如此敗落！如果大小臣工能夠遵循天地良心，平日里備受皇恩的你們面對當今的敗落做何感想？自稱忠義之士的人如今又在哪里？今天眼見國家處于如此危難之際，你們的良心怎么安生？可以說這篇罪己詔，名義上“罪己”，實則“罪人”，缺乏誠意，推卸責任，最終只能落得貽笑大方的結果。

（三）分析錯誤

在三鹿奶粉事件中，石家莊政府在道歉時，將錯誤首先歸于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事論事，就請示說請示，對事故缺乏政治上的敏感性”［36］，這種對于錯誤的分析顯然是失敗的，它沒有從自身錯誤出發，而是把所謂的政治影響作為著眼點，舍本逐末的做法導致整個行政道歉被廣大網民批為“向權力道歉，而非向權利道歉”而飽受抨擊［37］。實事求是地分析并評價錯誤的原因，能夠避免致歉主體今后再犯同樣的錯誤，并且能夠使得致歉對象感受到致歉主體的誠意。

分析錯誤即“問癥”，即研究錯在哪里，癥結在哪里。有學者專門對錯誤進行研究，認為錯誤分為認識錯誤和實踐錯誤兩種。認識錯誤是在認識活動中形成的錯誤的認識結果，包括人們在認識自然界、人類社會和思維的過程中發生的思想方面的錯誤以及思考人生、認識自己和他人的過程中出現的觀念性的錯誤；實踐錯誤則是在實踐活動中形成的，包括人們在生產實踐、處理社會關系、科學實驗、教育文化活動、學習活動、日常生活等實踐活動中所產生的行為錯誤［38］。不同類型的錯誤表現不同，致歉因素不同，影響后果不同，糾正的路徑不同：認識錯誤體現為思想和觀念上的偏差，實踐錯誤則主要表現在具體行為上；認識錯誤往往影響比較廣泛，后果比較深遠，實踐錯誤常常作用于個體，后果較為有限；認識錯誤通?？梢酝ㄟ^做思想工作予以解決，實踐錯誤還必須通過具體行動來根除問題。因此，行政道歉時，應當分清致歉因素是認識錯誤，還是實踐錯誤；進一步區分致歉因素的性質，以便有的放矢地決定補救策略以及進行下一步的整改工作。

分析錯誤首先強調客觀，要以實事求是的態度去看待已經發生的錯誤，不能主觀地做出判斷，一切要以事實為依據，用事實來說話；其次強調全面，在承認錯誤的基礎上，從思想根源、工作態度、工作作風、工作方法等角度進行全方位的分析，以辯證的眼光去評價錯誤，把錯誤還原回當時的場景，用當時、如今、甚至未來的眼光去審視，不能掛一漏萬，更不能“只見樹木，不見森林”；再次強調公正，分析錯誤時要出于公心，公道判斷，不徇私情，平等對待造成錯誤的當事方，合理考慮相關因素，不專斷，不偏私；最后強調勇敢，要勇于開誠布公地面對錯誤，敢于將自己已經認識到的錯誤公開地講出來，交于致歉對象和其他社會公眾評判。

（四）自責

自責是在承認錯誤、分析錯誤的基礎上，人們對做錯事情的追悔莫及、痛苦萬分，進行反省和愧疚的表示，是對自己造成的傷害負責的一種表現，是一種必要的、珍貴的心理過程，它可以幫助人們牢記自己犯過的錯誤，并受到這些事情的持續性影響?！白载熌軌蚱鸬搅夹姆ㄍサ淖饔?，有助于構建和維系良好的社會秩序。”［39］自責具有自我懲罰的作用，是致歉主體內在的自我責備。自責會帶來自制，會促使致歉主體決心克制或者避免將來出現類似行為的可能。

（五）補救措施

伊拉扎爾·巴坎在《國家之罪：補償與糾正歷史非正義》一書中指出：“道歉并不意味著爭執已經解決，它只是第一步，而不是令人滿意的最終結果?！惫湃嗽疲骸斑^而能改，善莫大焉?！边~出道歉的第一步之后，最關鍵的是要以實際行動來彌補自己的錯誤，盡量減少因為自身的過失所造成的對致歉對象的損害。行政道歉的補救措施有很多，可以分為兩大類：一類是對之前錯誤行為的整改，也就是糾偏的過程；一類是對損害結果的彌補，拿出行動和措施來，可以是政策補償，如減免稅，也可以是金錢賠償，目的在于將錯誤行為的致害后果降到最低，恢復致歉對象原有的正常狀態。同時也是在挽救受損的行政主體形象。另外，整改和彌補都應當明確期限，以避免實際的措施變得遙遙無期，而失去應有的意義。

補救措施不僅在于彌補損失，而且補救措施是否得利、是否恰當直接能夠體現行政道歉本身是否是真誠的。在我國古代，皇帝下“罪己詔”之后，往往會進一步采取“素服、避正殿、減膳、齋戒、撤樂、求直言”等相當嚴格的“罪己”措施。相傳武則天天冊萬歲元年（公元695年）正月丙申（十七日），天堂、明堂發生火災。武則天為此下了“罪己詔”，并采取一系列措施：第一，“告太廟”，即赴太廟祭祀祖先，報告火災經過，向祖先鄭重做出檢討；第二，“手詔責躬”，武則天親自撰寫詔書，深刻自責，表明火災是自己的過錯導致的，愿意獨自承擔全部責任；第三，要求自此以后朝內朝外九品以上的文武官員，大膽直言，給皇帝上書，直接批評朝政，提出建議或者意見。武則天作為致歉主體不僅有勇氣直面承認自己的“過錯”，而且還采取了有力的后續措施，以避免再次的“天譴”。雖然有一定的封建迷信色彩，但其初衷和結果還是值得贊許的。

（六）真誠悔改

行政道歉不僅僅是認錯和自責，它同時還是一種承諾，是致歉主體決心改正自己錯誤行為、不再重蹈覆轍的承諾。通過這種承諾，促使致歉主體與致歉對象關系的彌合和修復，同時也是致歉主體真誠、謙卑以及勇氣的體現。

真誠悔改之意主要是通過語言和行動來表達的，但是要格外注意語言和行動的適當性，維護致歉組織和具體致歉人的尊嚴。在2010年湖北“打錯門”事件中，副廳級官員之妻陳某蓮意外遭到警察毆打。事發后，兩位涉事警察以自抽耳光的方式致歉［40］。真誠悔過是應該的，也是受歡迎的，但是以侮辱人格的方式來進行所謂的悔過，則是應當堅決反對的。它非但得不到致歉對象和社會公眾的認可，反而將引發更多的指責。

（七）請求寬恕

行政道歉作為政治文明的一種體現，其內涵并不僅僅在于向致歉對象說聲“對不起”?！笆軅咴彽男睦磉^程有助于受傷者的身心健康，而道歉所產生的心理療愈，很大程度上是通過原諒產生作用的?！保?1］道歉和寬恕可以并生，一個成功的道歉往往贏得寬恕。司法裁判能帶來公正，但帶不來和解?！罢嬲牡狼改軌驅崿F寬恕與和解，繼續發展雙方之間的關系”。［42］寬恕即為“寬宥、饒恕”。行政道歉的致歉主體在真誠悔改、承諾不再犯類似錯誤之后，向致歉對象發出寬恕請求，以期取得其諒解，真正實現雙方的和解和關系的修復。寬恕本身不是義務，一個人是否做出寬恕決定，完全基于個人意思自治。法律不能強制致歉對象去寬恕致歉主體，致歉主體也沒有要求寬恕的權利。而且寬恕通常是有條件的，無條件的寬恕是不理性的，是純粹的自我犧牲，是對惡行的放縱。而寬恕的首要條件是誠摯的道歉，以及相關補救措施的到位。另外，根據亨德森的觀點，寬恕行政道歉的致歉主體，并不意味著容忍了他的不當行為，此類行為仍然是應當予以制止和避免的；寬恕并不意味著致歉對象能夠忘記所發生的一切，同樣致歉主體也無權因為得到了寬恕而忘記行政道歉這一事實，忘記歷史等于背叛；寬恕也并不意味著淡化了不當行為的惡性，這是不同層次的問題，不當行為的惡性自其存在以來，就是客觀事實，就是懲治的對象；寬恕也并不意味著致歉對象向正義交出了權利，致歉對象仍然有權進一步追究致歉主體的法律責任，對此致歉主體必須予以承擔；最后，寬恕并不意味著致歉對象能夠容忍傷害過他的人即致歉主體再次傷害他，寬恕之后致歉主體有義務力避侵害事件的再次發生，要給予致歉對象充分的權利保障。致歉對象如果不接受道歉、不寬恕致歉主體，致歉主體有義務進一步解釋、說明和安撫。

五、行政道歉的后續責任

根據法律經濟學原理，作為一個理性的經濟人，只有在侵權收益大于侵權成本時，才會做出侵權行為［43］。如果侵權之后所承擔的不利責任遠遠大于侵權收益時，侵權人往往會主動放棄侵權行為，至少在侵權時也會有所顧忌，不會那么肆無忌憚。行政道歉的后續責任制度就能起到如上的警示作用，即應該明確行政道歉的后續責任，不能因為致歉主體的行政道歉，就免去其應予承擔的其他法律責任。要給予致歉主體嚴格的、綜合性的法律責任負擔，以使其違法成本至少不少于違法收益，以減少違法或者不當行為的發生，最終減少行政道歉?！吨袊嗄陥蟆吩u論員曹林說過：“道歉姿態的優美，不能掩飾歉意后面的政府失職；道歉的新聞價值，不能蓋住實實在在的民生問題?！P注止于道歉，道歉的后續問題很容易習慣性遺忘?！保?4］道歉并非目的本身，它并不是終止，而只是一個過程的一部分。行政道歉只是承擔行政責任的方式之一，而且是較輕的一種方式，并不能替代其他責任形式。如果致歉主體頻繁出錯，頻繁道歉，甚至把道歉當成是一種時尚，那么道歉也就成了一種沒有任何實際意義的“做秀表演”。同樣，如果致歉主體只是將道歉停留在口頭上，而不見實際行動，正所謂口頭上的“巨人”，行動上的“矮子”，那么誰還會接受你的道歉？長此以往，只能令人懷疑致歉主體的誠意而心生反感。行政道歉只是邁向良知覺醒的第一步，后面的路還很長，其中就包括“問責”。

“問責”意味著致歉主體致歉后并不能直接免責，還要根據具體情況來判定相關責任人是否還應當依法依規承擔其他法律責任；觸犯《中華人民共和國刑法》的，依法移送司法機關追究刑事責任。另外，對于應該道歉而不道歉或者道歉不規范的行為，應當追究行政機關及有關責任人的行政過錯責任，并建立相應的責任制度以確保行政道歉的規范執行。對于應當主動道歉而不主動道歉的，相關機關應當責令致歉主體道歉，即將主動的行政道歉轉變為被動的行政道歉，以體現行政系統內部的上下級監督效果以及行政主體整體的價值判斷。

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［責任編輯：葉慧娟］