我國法院“案多”的現(xiàn)狀、緣由與緩解之策
——以A市F區(qū)法院員額制改革為視角

孫 琳

(中國社會科學院大學 法學院,北京 102488)

隨著我國經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型,利益格局深刻調(diào)整,民眾法律意識增強,越來越多的矛盾糾紛以訴訟形式進入法院,以“訴訟爆炸”為特征的訴訟社會似乎已然來臨(1)張文顯:《聯(lián)動司法:訴訟社會境況下的司法模式》,《法律適用》2011年第1期。。尤其是2015年立案登記制改革后,大量民事糾紛案件涌入法院,使得法院疲于應(yīng)對,不少地方“案多人少”的現(xiàn)象日益突顯(2)左衛(wèi)民:《通過訴前調(diào)解控制“訴訟爆炸”——區(qū)域經(jīng)驗的實證研究》,《清華法學》2020年第4期。。在立案登記制改革實施一年后,法院開始了員額制改革,關(guān)于法院“案多人少”的新聞報道進一步增多。對此,學者從不同角度展開相關(guān)研究,并得出了不同于傳統(tǒng)認識的觀點。大部分學者認為,當前我國法院正處于“訴訟爆炸”的時代,“案多人少”矛盾十分突出(3)蔣銀華:《司法改革的人權(quán)之維——以“訴訟爆炸”為視角的分析》,《法學評論》2015 年第 6 期。其中,有學者從我國法院幾十年新收案件增長率和法官人均結(jié)案數(shù)的角度予以論證(4)熊秋紅:《為法官減負 為司法提速——如何破解“案多人少”的司法困局》,《人民論壇》2019年第2期。;。有學者指出,法官員額制改革加劇了法院“案多人少”矛盾(5)鄭云波:《員額制框架下法院案多人少矛盾的解決——以民事訴訟為主要視角》,《天府新論》2018年第6期。。當然也有少數(shù)學者將我國法院人案比和域外國家對比后,得出我國法院不存在“案多人少”問題的結(jié)論(6)張衛(wèi)平:《“案多人少”困境的程序應(yīng)對之策》,《法治研究》2022年第3期。。但是目前的大多數(shù)研究都從法院整體案件數(shù)和法官人數(shù)的角度論證,缺乏對案件本身的相關(guān)分析,因此在論證是否存在“案多人少”方面缺乏一定的說服力。

鑒于此,以東部一線城市中的一個基層法院——A市F區(qū)法院(7)之所以選擇A市F區(qū)法院為研究樣本,主要基于以下兩方面考慮:一是從地域看,由于A市F區(qū)法院地處中國東部地區(qū),經(jīng)濟相對發(fā)達,且該法院近幾年一直走在司法改革的前列,因此該法院各項制度改革緊跟司法改革步伐,參考價值較大;二是從案件數(shù)量看,A市法院案件數(shù)較多,而F區(qū)法院位于A市的郊區(qū),案件數(shù)雖然較城區(qū)法院較少,但與我國中西部大部分基層法院相比,案件數(shù)較多,因此以A市F區(qū)法院為樣本法院,所得出的結(jié)論可適用于全國大多數(shù)案件量較大的法院。此外,如無特別說明,所有數(shù)據(jù)均來源于A市F區(qū)法院的司法統(tǒng)計年表。為樣本,從2014—2021年該法院民商事案件收案量(8)如無特別說明,本文所稱的民商事案件僅指民商事一審案件,不包括執(zhí)行案件和非訴案件。和法官年人均結(jié)案數(shù)兩個方面,審視近幾年我國基層法院“案多”現(xiàn)象,并通過重點關(guān)注2014—2021年該院每年較上一年度新增案件的方式,剖析法院“案多”的來源和特征,進而分析員額制改革以來法院“案多”的成因,并提出緩解之道。

一、案如何多:我國法院“案多”的現(xiàn)狀

近年來,全國法院受理的案件有80%以上在基層法院,法院的“案多”主要“多”在基層(9)龍飛:《新時代司法資源供求均衡的路徑選擇:多元化解與繁簡分流》,《人民法院報》2018年1月4日。。為進一步厘清和分析基層法院“案多”的現(xiàn)狀,對A市F區(qū)法院員額制改革后的“案多”現(xiàn)象進行考察,厘清案件來源,分析案件特征,為此后的論證打下堅實基礎(chǔ)。

(一)“案多”的表現(xiàn)

從2014—2021年,A市F區(qū)法院如全國其他基層法院一樣,出現(xiàn)了“訴訟爆炸”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在,法院收案量急劇增長和法官年人均結(jié)案數(shù)急劇增加。

1.收案量急劇增長。為減少不穩(wěn)定的人口因素對統(tǒng)計數(shù)據(jù)準確性的影響,使用當前法院系統(tǒng)內(nèi)部考核指標萬人成訴率來衡量法院收案量的變化。從整體看,2014—2021年A市F區(qū)法院的收案量呈增長趨勢,但也存在一定的波動。其中,2015年該院迎來了第一次收案高峰,即286.893的萬人成訴率較2014年增長了32.670%。隨后的幾年間,該法院收案量緩慢增長,直至2019年,該法院年收案量達到了這10年的歷史峰值342.988。此后,雖然2020年該法院收案量出現(xiàn)明顯下降,即245.925的萬人成訴率較2019年下降了28.299%,但2021年299.681的萬人成訴率又較2020年有所增加。

2.法官人均結(jié)案數(shù)急劇增加。對于案件量而言,除了法院的整體案件量之外,同樣重要的指標是法官和所有法院雇員的人均案件量(10)程金華:《法院“案多人少”的跨國比較——對美國、日本和中國的實證分析》,《社會科學輯刊》2022年第5期。。首先,從整體看,與2014年相比,2021年A市F區(qū)法院無論是法官年人均結(jié)案數(shù)、政法編年人均結(jié)案數(shù)還是全院年人均結(jié)案數(shù)均有所增加。其次,三者并非呈逐年增長趨勢,而是存在波動的,其中法官年人均結(jié)案數(shù)的變化最大,而政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)的變化相對小,且二者的變化趨勢大致相同。最后,三者的變化趨勢并非與該院結(jié)案數(shù)的變化趨勢一致,且三者的年人均結(jié)案數(shù)最大值的年份均早于法院結(jié)案數(shù)最大值的年份。值得注意的是,2017年政法編年人均結(jié)案數(shù)和全院年人均結(jié)案數(shù)均呈下降趨勢時,法官年人均結(jié)案數(shù)正處于急劇增長時期,此后法官年人均結(jié)案數(shù)雖有波動,但一直保持在299件以上(11)2014—2021年A市F區(qū)法院司法統(tǒng)計年表得出結(jié)案數(shù)分別為22083、27015、31185、36379、38147、37967、32624、37939;一線法官年人均結(jié)案數(shù)分別為162.4、177.730、258.875、399.769、334.623、333.044、299.303、403.606;政法編年人均結(jié)案數(shù)分別為71.5、85.762、132.140、106.061、109.934、109.101、94.289、111.585;全院年人均結(jié)案數(shù)分別為為55.6、61.961、86.146、69.293、72.800、71.367、61.788、73.668,可以看出人均結(jié)案的波動情況。。

(二)“案多”的來源

進一步分析2014—2021年A市F區(qū)法院不同類型新增案件的萬人成訴率,發(fā)現(xiàn)這段時期法院新增案件主要有以下特點。首先,受民商事案件絕對影響。從萬人成訴率的變化視角分析,2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬人成訴率的變化趨勢和法院所有案件萬人成訴率的變化趨勢基本一致(12)2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬人成訴率分別為134.923、183.442、175.730、208.328、237.828、245.251、147.944、176.006;所有案件萬人成訴率分別為216.245、286.893、274.644、307.686、320.328、342.988、245.925、299.681,可以得出萬人成訴率變化基本一致。。可見,2014—2021年法院增加的收案量主要來源于民商事案件。其次,合同糾紛案件占比大。從萬人成訴率的年增長率看,2014—2021年合同案件萬人成訴率的年增長貢獻率的變化數(shù)值與民商事案件萬人成訴率的年增長變化數(shù)值基本一致(13)2014—2021年A市F區(qū)法院合同案件年增長貢獻率分別為-3.59%、27.87%、-1.45%、19.98%、12.87%、2.73%、-30.12%、0.34%;民商事案件年增長率分別為-7.87%、35.96%、-4.20%、18.55%、14.16%、3.12%、-39.68%、18.97%,可以得出年增長貢獻率基本一致。。由此說明,2014—2021年A市F區(qū)法院民商事案件萬人成訴率的增加主要是由于合同案件萬人成訴率的增加引起的?？梢?2014—2021年法院民商事案件收案量受合同案件收案量的影響最大。最后,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件增幅大。2014—2021年A市F區(qū)法院各類型合同案件中,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件萬人成訴率的變化對合同案件萬人成訴率變化的貢獻大(14)2014—2021年A市F區(qū)法院供用熱力合同案件年增長貢獻率分別為-3.386%、9.816%、2.065%、4.173%、0.748%、2.136%、-9.073%、-3.701%;物業(yè)服務(wù)合同案件年增長貢獻率分別為3.203%、15.794%、-2.788%、22.070%、3.988%、-15.511%、-18.810%、-1.639%;合同案件年增長率分別為-6.877%、52.795%、-2.449%、33.073%、18.978%、3.859%、-42.321%、0.495%,可發(fā)現(xiàn)物業(yè)合同和供熱合同對收案量影響最大。?？梢?2014—2021年法院各類型合同案件中,物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的收案量對合同案件整體收案量的影響最大。

二、案為何多:員額制改革視域下法院“案多”的緣由

通過分析A市F區(qū)法院新增案件的來源和特征后發(fā)現(xiàn),有相當多的案件屬于物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件。由此引出的問題是,為何這段時期上述類型的案件會突然增多?這與2016年開始的員額制改革密不可分。提到員額制改革必然會影響法官人數(shù)的配比,因此可以從員額制改革是否會導致法官人數(shù)變化的角度分析法院“案多”的成因。

(一)法官人數(shù)減少

2016年,按照黨中央對全面依法治國、全面深化司法體制改革作出的重大部署,全國法院系統(tǒng)開始了員額制改革,即法院、檢察院在編制內(nèi)根據(jù)辦案數(shù)量、轄區(qū)人口、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素確定法官、檢察官的人員限額(15)李姍姍、趙雨、魏杰、劉新星、趙成貴:《“以案定員”模型決策分析》,《重慶理工大學學報(社會科學)》2022年第2期。。根據(jù)改革的相關(guān)規(guī)定,員額法官人數(shù)不得超過中央政法專項編制的39%,由此帶來的結(jié)果是,員額制改革后A市F區(qū)法院在全院政法編人數(shù)穩(wěn)定在300人以上,以及全院人數(shù)增加到500人的情況下,該法院辦案法官人數(shù)卻由2015年的152人驟減至2017年的91人,即員額制改革的確導致部分原一線辦案法官未能入額,法官人數(shù)較改革之前大幅度減少。

法官年人均結(jié)案數(shù)的增加是法院“案多”的表現(xiàn)之一,而法院人均結(jié)案數(shù)的變化主要受到法院總結(jié)案數(shù)和法官人數(shù)變化的影響。法院在總結(jié)案數(shù)不變或者增加的前提下,法官人數(shù)的減少必然導致法官年人均結(jié)案數(shù)的增加。2017—2019年在法院總結(jié)案數(shù)不斷增加的背景下,員額制改革導致的法官人數(shù)大幅減少所帶來的結(jié)果必然是法官年人均結(jié)案數(shù)的急劇增加。這給法官帶來的直觀感受是其承辦的案件明顯增多,由此呈現(xiàn)的是“案多”現(xiàn)象。因此,以員額制改革為視角審視,法院“案多”現(xiàn)象的客觀原因是在法院收案量增加的前提下法官人數(shù)的減少。

(二)人為擴充案件

員額制改革導致的法官人數(shù)的突然減少必然會增加原本收案量大的法院的結(jié)案壓力。雖然最高院在2015年發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》中明確提出了根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和輔助數(shù)據(jù)確定各法院的員額人數(shù),但實際上由于其他數(shù)據(jù)都難以被量化處理,因此只有案件數(shù)抑或?qū)徟泄ぷ髁渴亲罡咴涸诖_定各級法院員額定額時反復(fù)強調(diào)的、最重要的、最關(guān)鍵的數(shù)據(jù)(16)李可:《尋找法官員額定額之基數(shù)》,《學習與探索》2017年第3期。。這就導致了實踐中部分法院為了爭取到更多的員額法官名額,不斷擴充案件數(shù),由此呈現(xiàn)的是“案多”現(xiàn)象更為突出。以A市F區(qū)法院為例,誠如上文所述,員額制改革后該法院新收物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件數(shù)增幅大,因此筆者統(tǒng)計了2014—2021年A市F區(qū)法院當年新收、當年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件相關(guān)數(shù)據(jù)。通過分析,兩種類型案件在這一時期所具有的以下三方面特征可以論證上述“結(jié)論”(17)運用“每年新收案件的當年結(jié)案情況”證明法院急于擴充收案數(shù)的理由是,結(jié)案率、長期未結(jié)案清理情況、平均審理天數(shù)等均是法院系統(tǒng)內(nèi)部的重要考核指標,法院受考核指標的影響,人為擴充的案件一般結(jié)案時間較短。。

1.結(jié)案方式以撤訴為主。2014—2019年該法院每年新收的物業(yè)服務(wù)合同、供用熱力合同案件中,當年以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)均占總結(jié)案數(shù)的74%以上,尤其是2017年、2018年該法院以撤訴方式結(jié)案物業(yè)服務(wù)合同、供用熱力合同案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重分別高達88.48%、95.51%。雖然2019年由于法院探索多元化糾紛解決機制改革,以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)有所下降,但從整體看,在當年新收、當年已結(jié)的案件中,物業(yè)服務(wù)合同案件和供用熱力合同案件占各類型合同結(jié)案方式的比重仍分別高達29.28%、56.71%。

2.平均審理天數(shù)較短。與2014—2016年該法院當年新收、當年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的平均審理天數(shù)保持在72.499天以上相比,2017—2019年當年新收、當年已結(jié)的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的平均審理天數(shù)明顯縮短,尤其是2017年、2018年當年新收、當年已結(jié)的兩種類型合同案件的平均審理天數(shù)僅為42.523天、45.735天。2014—2016年當年新收、當年以撤訴方式結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,審理天數(shù)小于10日的案件數(shù)占總案件的比重分別為46.37%、43.67%、40.07%,而2017—2019年該比重已高達77.79%、69.93%、48.89%。由此可知,2017—2019年當年立案、當年結(jié)案的民商事案件中,審理天數(shù)小于10日的以撤訴方式結(jié)案的案件的增長主要是由物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件數(shù)增長引起的。

3.串案占比大(18)A市F區(qū)法院通常將一個月內(nèi)涉及同一原告或同一被告10件以上的案件認定為串案。。分析當年新收、當年結(jié)案的案件詳情可以發(fā)現(xiàn),還有一種特殊情形,即串案。具體而言,在結(jié)案數(shù)量方面,2014—2019年該法院當年新收、當年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同的串案案件數(shù)占比均在50%以上。在結(jié)案方式方面,2014—2021年在當年新收的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,當年以撤訴方式結(jié)案的串案案件數(shù)占串案總結(jié)案數(shù)的比重高達57%以上,且2014—2020年在當年新收的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,當年以撤訴方式結(jié)案的串案案件數(shù)占各種類型合同當年以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)的比重均高達34%以上,尤其是2017年和2018年該比重已高達51.45%、53.03%,較其他年份明顯增高。2019年,雖然當年新收、當年以撤訴方式結(jié)案的兩類合同的串案數(shù)有所減少,但以撤訴方式結(jié)案的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重仍高達39.19%。

4.在審理天數(shù)方面,2017年和2018年當年新收、當年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中串案的平均審理天數(shù)明顯短于其他年份。尤其是,10日內(nèi)結(jié)案的串案案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的比重均超過63%,且超過10%的串案屬于當天立案、當天撤訴的情形。2019年,雖然當年新收、當年結(jié)案的兩種類型合同的串案在10日內(nèi)結(jié)案的比重有所下降,但3907件的結(jié)案數(shù)仍明顯高于2014—2016年和2020—2021年的結(jié)案數(shù)。

綜上,2017—2019年當年收案、當年結(jié)案的物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件中,串案明顯增多且結(jié)案方式多為撤訴,當天立案、當天結(jié)案的現(xiàn)象普遍存在。這部分案件實際上就屬于法院為爭取員額法官名額,人為擴充的案件。而法院選擇擴充物業(yè)服務(wù)合同和供用熱力合同案件的原因在于,這兩種類型合同案件的原告中絕大多數(shù)為物業(yè)公司或供熱公司,實踐中,此類原告大多與法院保持友好關(guān)系。因此,法院選擇人為增加涉及這些公司的案件,由此呈現(xiàn)出的是涉及這些公司的串案明顯增多。此外,受結(jié)案率、平均審理天數(shù)、長期未結(jié)案清理率等多項指標考核的壓力,法院在短時間內(nèi)將此部分案件以原告撤訴的方式結(jié)案,既不會損害原被告的任何利益,又能實現(xiàn)審判“量”與“質(zhì)”的雙提升。

三、案如何少:員額制改革的蝶變與法院“案多”的緩解

員額制改革導致法院“案多”的現(xiàn)象已成為當前我們亟需解決的問題。雖然時至今日,法官員額制仍處于穩(wěn)步實施階段(19)劉忠:《員額制之后: 法院人員分類構(gòu)成評析》,《華東政法大學學報》2020年6期。,但應(yīng)該如何有效緩解員額制改革給法院帶來的訴訟壓力仍需中國司法改革者探究。對此,僅以員額制的進一步改革探索為基本的應(yīng)對思路和方式,提出以下建議。

(一)鞏固和推進員額制可持續(xù)改革

誠如上文所述,當前員額制導致法院法官人數(shù)減少以及法院為爭取更多員額名額人為增加案件,造成了法院“案多”的現(xiàn)狀。因此,為緩解法院“案多”需要可持續(xù)性地鞏固和推進員額制改革。

1.進一步細化員額比例測算方式。案件數(shù)量并不能全面反映法院的工作量飽和度。當前,法院人為擴充案件的重要緣由是員額制配置比例僅考慮案件數(shù)量,由此導致法院“案多”的現(xiàn)象。因此,亟需進一步細化員額比例測算方式。從比較法視角看,目前在確定法院員額方面適用較普遍的是工作量測算法。如美國聯(lián)邦司法中心用來測算法官工作量的“案件權(quán)值”(Case Weight)計算法已適用60多年并被許多國家借鑒。根據(jù)這種方法,測算人員對法院受理的案件進行分類,分別測算或者估算出法官辦理不同案件所需要的時間,然后分別乘以法官受理的各類案件的數(shù)量,進而匯總出法院審理各類案件所需要的總體時間,最終計算出法院的總體工作負擔,并在此基礎(chǔ)上確定員額法官人數(shù)。雖然這種測試方式操作起來非常復(fù)雜,需要對法官辦理各項事務(wù)的時間進行長期跟蹤記錄,并考慮獨任、合議等因素,未必適合我國法院實際(20)何帆:《法官多少才夠用》,《人民法院報》2013年6月7日。,但為我國員額制精準測算、科學評估提供了思路。

案件質(zhì)量是審判執(zhí)行工作的生命線。員額制配置比例還應(yīng)關(guān)注案件質(zhì)量。結(jié)合我國法院實際,建議借鑒當前已普遍實施的法官業(yè)績考評辦法,依據(jù)法官工作量對法院所有案件進行“大數(shù)據(jù)”分析,從而測算出案件難易程度,進而將案件的繁簡程度按照一定比例進行折算,由此得出員額制配置比例中關(guān)于“案件數(shù)量”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.建立區(qū)域內(nèi)員額比例動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)法院人員總數(shù)、受理案件數(shù)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析,初步確定各級法院員額法官比例不高于中央政法專項編制39%的統(tǒng)一要求,對于改革的快速有效推行具有重大意義。然而,在改革已經(jīng)取得階段性成果的今天,由于我們已經(jīng)有充分的時間和精力推進改革的進一步細化,因而在確定員額比例時可以更為細致,根據(jù)不同法院的具體情況對員額比例進行微調(diào)(21)甕怡潔:《論員額制改革的進一步完善》,《人民司法》2019年第13期。。

具體而言,由于我國幅員遼闊,不同地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟發(fā)展水平不一,不同地區(qū)法院所受理的案件無論數(shù)量還是在復(fù)雜程度上都存在差異。因此,建議上級法院動態(tài)調(diào)整下級法院的員額數(shù)量。一方面,從全國法院整體看,在不同省份法院員額配置比例不能按照39%的比例“一刀切”。譬如,在經(jīng)濟糾紛發(fā)案量高的發(fā)達地區(qū),應(yīng)獲得更多的員額制指標。對于經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū),則應(yīng)相對減少員額制指標。另一方面,在一省內(nèi)部,法院在確保全省員額均衡的前提下,可根據(jù)地方性糾紛解決機制的需求及審理目標的差異測算不同審級法院的員額配置比例。此外,對于同一審級法院間、同一法院內(nèi)不同庭室間員額配置比例也應(yīng)根據(jù)法官工作量的不同而差異化分配員額人數(shù)。

3.實行“有進有出”的員額常態(tài)化運行模式。員額制是一項系統(tǒng)性的制度,包括遴選、考核、晉升、懲戒、退出、激勵保障等一系列機制(22)龍宗智、符爾加:《構(gòu)建合理、有效、協(xié)調(diào)的員額檢察官退出機制》,《人民檢察》2017年第22期。。隨著法官遴選和管理制度的初步建立,建立退出制度,進一步完善員額管理制度,成為鞏固和推進員額制改革的應(yīng)有之義。毋庸置疑,員額法官的“退”,從本質(zhì)上講,就是為了實現(xiàn)更好的“進”,就是為了全面落實司法責任制改革,促使員額法官進退有序,能上能下,在新時代中國特色社會主義建設(shè)的偉大征程中,使得員額法官隊伍始終保有著旺盛持久的強大生命力(23)包獻容:《我國員額法官退出機制的構(gòu)建與完善》,《法律適用》2019年第9期。。當前,實踐中存在個別法官入員額之后不辦案、少辦案的現(xiàn)象,降低了法官整體的辦案效率,加劇了法院人案比例的失衡。

對此,時任最高人民法院副院長李少平曾強調(diào),對于入了員額后不辦案、辦案達不到要求的法官,應(yīng)當強制其退出員額(24)郭芳:《最高院副院長李少平:2016年是司法改革攻堅年》,《中國經(jīng)濟周刊》2016年第9期。。鑒于此,建議本級法院內(nèi)部打破員額制的“鐵飯碗”。一方面,將法院業(yè)績考核作為強制退出員額的依據(jù)。每年將法官的工作量以及辦案情況進行綜合梳理,形成系統(tǒng)數(shù)據(jù)和檔案,并定期根據(jù)法官業(yè)績評價結(jié)果,對于工作量飽和度低、辦案量少、辦案質(zhì)效差的法官依規(guī)追責,使其有序退出員額。另一方面,應(yīng)建立公開、透明的員額強制退出程序。可考慮將作為審查入額者資格的法官遴選委員會更名為法官考評委員會,并作為責令法官退出員額的認定以及作出決定的權(quán)力機關(guān)。與此同時,賦予法官申辯陳述權(quán)和救濟權(quán),即法官對退出決定不服的,可向法官考評委員會申請復(fù)議或向上級委員會申訴。

(二)深化相關(guān)配套機制實質(zhì)性改革

法院“案多”現(xiàn)象本質(zhì)上反映出員額制改革后司法資源并未實現(xiàn)最大化整合,因此緩解法院“案多”亟需優(yōu)化司法資源,這除了需要員額制“自我完善”外,還需實質(zhì)性地深化相關(guān)配套機制改革。

1.階梯式管理審判輔助人員。2018年10月26日出臺的《中華人民共和國人民法院組織法》雖就法官助理的法律地位與職責作了初步規(guī)范,然而由于缺乏關(guān)于職務(wù)晉升、福利待遇與職責權(quán)限等關(guān)乎法官助理切身利益的具體規(guī)定,當前各地法院的法官助理制度多停留于文件上尚未在實踐中真正予以落實,從而導致實踐中法官助理消極情緒彌漫,集體處于彷徨、猶疑乃至消極怠工的狀態(tài)(25)張青:《員額制改革后基層司法的案件壓力及其應(yīng)對——以Y省三個典型基層法院為例》,《中國政法大學學報》2019年第1期。。

針對法官助理制度在實踐中暴露出的問題,一方面需通過立法明確法官助理的職級待遇、晉升空間等關(guān)乎法官助理切身利益的內(nèi)容,并以專業(yè)學歷、任職資歷、業(yè)務(wù)能力等為主要標準賦予其不同等級的專業(yè)技術(shù)職稱,以提高法官助理的職業(yè)尊榮感(26)徐向華:《論審判團隊制度之完善》,《交大法學》2017年第4期。;另一方面,為保證立法落地實施,可參照法官業(yè)績考核辦法,建立法官助理差異化的績效獎勵機制。具體而言,可將法官助理庭前調(diào)解結(jié)案率、草擬法律文書數(shù)量等作為法官助理業(yè)績認定的主要標準,并嘗試將案件當事人與法官的雙重評價納入到考核標準中,將其作為法官助理的等級設(shè)置、薪資待遇的主要依據(jù)(27)李新天、吳樣:《法官與法官助理“法情關(guān)系”之構(gòu)建探究——以A市B區(qū)基層法院為視角》,《貴州大學學報(社會科學版)》2021年第7期。。此外,當前審判團隊內(nèi)部法官助理與書記員分工尚未明確亦阻礙了司法資源的有效利用。實踐中,雖然大部分法院的審判團隊已實現(xiàn)員額法官、法官助理、書記員1∶1∶1的配置,但實際分工卻處于1∶2的狀態(tài),即所有案件由法官助理和書記員均分,各自負責一個案件的所有事項。這就導致了無論是法官助理還是書記員均對自己定位不明確,其并未達到員額制預(yù)期效果。因此,建議在未來改革中,對法官助理和書記員的職責予以進一步明確。

2.集約化處理庭室內(nèi)部行政事務(wù)。在理念上,如何將審判業(yè)務(wù)與一般行政業(yè)務(wù)加以區(qū)別對待一直是司法體制改革并未真正解決的問題(28)肖建飛、王艷松:《法官的身份定位與應(yīng)然角色——基于五年來法學界對法官職業(yè)定位的研究》,《黑龍江省政法管理干部學院學報》2012年第4期。。當前,法院運作的行政化、社會化使得員額法官過多承擔非審判事務(wù),由此導致員額法官的大量工作精力為其他非審判業(yè)務(wù)所占據(jù),以致其工作雖很辛苦,但審判效率卻不高(29)姚秋英:《我國法官職數(shù)設(shè)置和審判效率——以審判資源配置和工作機制為改革路徑》,《中國律師》2010年第9期。,必然導致“案多”。另一方面,當前雖然各庭室均配有專職內(nèi)勤,但員額制改革后,退額法官和年紀大未入額的原法官被分配至綜合行政崗位或擔任庭室內(nèi)勤的現(xiàn)象普遍。作為庭室內(nèi)勤的“中老年”法官助理往往擁有較高的職級和資歷,如果他們不愿意承擔內(nèi)勤分內(nèi)工作,院領(lǐng)導礙于情面以及使用不便等因素對此現(xiàn)象也無可奈何。因此,庭內(nèi)的行政事務(wù)仍由其他法官助理或書記員分擔,由此消耗助理或書記員精力。

在改革推進過程中,為確保入額法官正常履職,緩解其辦案壓力,亟需對庭室內(nèi)行政事務(wù)予以整合。一個基本思路是對行政性事務(wù)進行集約化管理,除必須涉及員額法官、法官助理、書記員本人的事項外,其他事項可以合并由庭室內(nèi)勤統(tǒng)一負責,并考慮使用聘用合同制人員?？紤]到人員較多,利益糾葛復(fù)雜,為避免改革阻力可以考慮設(shè)置一個改革過渡期,采取一種循序漸進的方式(30)張青:《員額制改革后基層司法的案件壓力及其應(yīng)對——以Y省三個典型基層法院為例》,《中國政法大學學報》2019年第1期。。即中老年原法官雖被分配到法官助理崗位,但其級別和待遇可以保持不變, 嗣后按照法官助理序列進行晉升。如中老年法官助理不配合工作、消極怠工、不服從安排等,可延緩其晉升并設(shè)置專崗向社會公開定向招錄聘用制人員,專職負責庭室內(nèi)行政事務(wù)。

3.健全與完善院庭長辦案長效機制。在員額法官的人員結(jié)構(gòu)中,院庭長都占相當?shù)谋壤?他們的辦案數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系到“案多人少”矛盾的緩解(31)徐卉:《法院人案失衡,改革要動真格》,《上海法治報》2022年12月9日。。當前,雖然院庭長辦案制度已實現(xiàn)常態(tài)化運行,但由于院庭長存在掛名辦案、委托辦案等形式化辦案現(xiàn)象,以及部分院庭長出于自身利益考量,缺乏辦案主觀能動性的問題,導致院庭長辦案制度從一項本應(yīng)緩解法院人案矛盾的制度被扭曲為進一步削弱法院審判力量,導致法院“案更多”的制度。

員額法官中庭院長是屬于經(jīng)驗豐富、辦案能力突出的法官,也是處理疑難復(fù)雜案件的“主力軍”,因此針對當前庭院長辦案過程中出現(xiàn)的問題,一方面需加強院庭長辦案制度的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),建立院庭長辦案制度長效機制。具體包括:一是細化院庭長考核方案,綜合“辦案數(shù)量、案件類型、審判程序、審判質(zhì)量等多要素”(32)馮之東:《司法改革背景下法院院庭長辦案制度實踐調(diào)查》,《南華大學學報 (社會科學版)》2017年第5期。全面考核院庭長辦案情況;二是強化對院庭長辦案質(zhì)量的監(jiān)督,通過將院庭長辦案情況與法院年度考核、院庭長個人升遷掛鉤以及向公眾公開院庭長辦案詳情的方式,“倒逼”院庭長規(guī)范辦案、高質(zhì)效辦案。另一方面,需完善配套措施,保證院庭長辦案制度“落地”生效。具體而言,一是針對當前因案件重大、疑難、復(fù)雜的標準應(yīng)如何界定尚未明確而導致的院庭長選擇性承辦簡單案件的問題,可借鑒部分法院已研發(fā)的法官業(yè)績考核管理平臺,利用案件難易系數(shù)智能測算案件難易程度,以輔助立案庭在立案時預(yù)估案件繁簡,以及案件審理的任何階段及時甄別案件難易,進而將重大、疑難、復(fù)雜案件指定分配至院庭長承辦;二是針對院庭長審判與行政管理之間的矛盾沖突,可通過精簡會議,簡化、優(yōu)化審批流程,確保院庭長辦案工作的時間精力,努力做到審判權(quán)與管理權(quán)等多項權(quán)能之間的平衡。

從司法機制與法院管理等非程序法的視角深度考察與研究“訴訟爆炸”及其應(yīng)對,具有重大的實踐與理論價值,因為由此我們可以更加深刻認知中國改革開放在司法領(lǐng)域尤其民事司法方面的成效與機制,前瞻未來前行的方向(33)左衛(wèi)民:《“訴訟爆炸”的中國應(yīng)對:基于 W 區(qū)法院近三十年審判實踐的實證分析》,《中國法學》2018年第4期。。不可否認,近年來法院收案量的增加,員額制改革帶來的法官人數(shù)減少,以及由此導致的法官年人均結(jié)案數(shù)的增加,使得法院呈現(xiàn)“案多”現(xiàn)象。但通過進一步分析增加案件的來源和特征,可以發(fā)現(xiàn)當前各級法院所需的員額法官人數(shù)的測算方式仍存在弊端。因此,進一步細化員額比例測算方式,動態(tài)調(diào)整區(qū)域內(nèi)員額比例,實現(xiàn)“有進有出”的員額常態(tài)化運行模式是我國司法改革者在鞏固和推進員額制可持續(xù)性改革中還需進一步探索的實務(wù)問題。法院“案多”現(xiàn)象的背后隱含的是,員額制改革后司法資源尚未實現(xiàn)最有效配置。因此,對審判輔助人員實行階梯式管理,對庭室內(nèi)部行政事務(wù)實行集約化處理以及健全和完善院庭長辦案長效機制等實質(zhì)性地改革相關(guān)配套機制亦是緩解法院“案多”的不可缺少的重要措施。