我國生態安全風險治理績效提升路徑研究
——基于“雙要素模型”的理論探討

曹惠民,孟詩雨,宋慧玲

(中國礦業大學 公共管理學院,江蘇 徐州 221116;中國礦業大學 政府績效管理研究中心,江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出及文獻回顧

生態安全風險治理問題已經成為我國生態文明發展現代化的重要內容。生態文明的高質量發展客觀上要求強化生態安全風險的系統治理,而生態文明發展的績效觀則是對整個生態文明發展過程中治理行為、過程和結果的一種確認,當然也包括生態安全風險治理問題。近些年,我國生態領域的安全風險和事故頻發,生態安全風險或事件已經成了影響我國高質量發展和可持續發展能力的一個“頑疾”。這些“頑疾”的有效治理客觀上需要我們更加關注風險自身,特別是風險誘因的精準識別,這是風險治理績效有效提升的前提,基于此,從理論上清楚闡述我國生態安全風險和事件生成和發展的內在誘因,并提出旨在提升生態安全風險治理績效的對策建議就成為一個重要的理論問題和實踐問題。

近年來,生態風險治理的研究越來越受關注。學者們關于生態安全風險治理的研究主要可以分為三個層面。一是對生態風險治理困境的研究。肯尼斯·艾伯特(Kenneth W. Abbott)認為,不同生態治理主體有著不同的價值觀與利益,這對治理目標和治理效果有重要影響,對生態治理也提出了相應挑戰(1)Kenneth W. Abbott,“The Transnational Regime Complex for Climate Change”,Environment and Planning C: Government and Policy, No.4,2012,pp.571-590.;范德維格特(R. G. van der Vegt) 通過文獻綜述發現環境治理對公眾參與的動機、主體、遵循的過程以及產出研究仍然缺乏大量實證支撐(2)R. G. van der Vegt,“A literature review on the relationship between risk governance and public engagement in relation to complex environmental issues”,Journal of Risk Research,NO.11, 2018,pp. 1-18.。二是有關生態風險治理的路徑。有學者從頂層制度角度出發,研究如何防控生態安全風險。余敏江等人認為應對生態安全風險,應從更“引領性”的思維出發,研究國家層面的關系、中央與地方的關系以及國家與社會的關系,實現生態安全的系統性治理(3)余敏江、鄒豐:《總體國家安全觀下的生態安全:風險感知,形態進化與系統治理》,《高等學校文科學術文摘》 2023年第1期。;張青蘭提出應從完善的治理制度、先進的治理理念、系統的整體思維入手,實現生態風險治理(4)張青蘭、吳璇:《生態風險治理:從碎片化到社會治理共同體的轉向》,《湖南科技大學學報(社會科學版)》2021年第5期。;司林波等人基于制度分析與發展框架構建績效問責過程模型,并借鑒其他國家典型案例的成功經驗,為我國跨行政區生態環境協同治理績效問責制度的完善提供建議(5)司林波、裴索亞:《跨行政區生態環境協同治理的績效問責過程及鏡鑒——基于國外典型治理事件的比較分析》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。。三是學者們力圖從生態績效視角構建生態績效指標評價體系,探索生態績效長效機制。紀明以42個主要地級市為研究對象,基于地級市面板數據,對新型城鎮化進程中的生態績效進行測度,并對其驅動因素進行研究,得出政策啟示(6)紀明、曾曦昊:《新型城鎮化進程中城市生態績效演化及驅動機制研究——基于空間溢出效應的實證檢驗》,《林業經濟》2022年第8期。。

總體來看,學者們對生態風險治理研究多基于傳統的地區生態風險治理,從概念、特征、問題入手,研究多集中在對風險自身之外的“外圍研究”,對風險自身的關注較少,更鮮有將風險自身的生成機理與治理績效之間的理論鏈接進行的相關研究,缺乏對生態風險治理模式的轉型研究,對治理本身的研究相對比較分散,缺乏對于風險整體性治理的關照。本文將績效的觀念嵌入生態風險治理,厘清生態風險生成與發展的機理,提出提升生態安全風險治理績效的對策建議。本文所提出的旨在解釋風險生成和發展的“雙要素理論”為我們提供了一種有效識別風險誘因的工具,這有益于我們生態環境治理實踐,為我國生態安全風險治理績效的提升貢獻一份力量。

二、“雙要素模型”:生態安全風險治理的理論框架

生態安全風險治理績效是多元主體間通過有效協同,針對引發生態風險的誘因精準施策,目的是消除或減少生態安全風險的行為、過程和結果的反映。生態安全風險治理績效能夠體現一個國家的生態治理水平。而減少生態風險發生的頻率、降低生態風險造成的損失,有助于提升我國生態安全風險治理績效,這就要求我們對風險生成機理即誘因精準把控,強化風險治理過程中的“關鍵制約因素”的整合,強化風險治理過程中諸多要素之間的相互耦合。

喬瑞華將城市基層治理的社會穩定風險誘發因素分為根本誘因、直接誘因、間接誘因、激化誘因和偶發誘因(7)喬瑞華:《城市基層治理中社會穩定風險問題的誘發因素與防避思路》,《領導科學》2021年第2期。。周曉冰等人認為人為因素、場所因素、管理因素和自然因素是擁擠踩踏事故四大誘發因素(8)周曉冰、張永領:《我國擁擠踩踏事故發生規律、誘發因素及防控策略》,《中國安全生產科學技術》2016年第5期。。通過對我國以往多起公共安全事件調查報告的研究,根據風險致因對風險生產和發展的影響是否直接我們將風險致因分為源發性要素與促發性要素,對這兩類要素的研究將為整個生態安全風險治理過程的優化提供依據(9)“雙要素”模型是課題組經過對公共安全風險的多案例研究,將風險的誘發因素分為源發性要素和促發性要素,建構出了一個對風險生發機理具有很強說服力的理論模型。最早詳見于曹惠民:《治理現代化視角下的城市公共安全風險治理研究》,《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2020年第1期。。源發性要素是指導致生態事故發生的直接誘因,其誘因因事故類型而有所差異。促發性要素是指在生態風險生成過程中,獨立于風險之外的主體,對已經生成的風險產生的影響,因其處置不當可能會導致風險的進一步惡化和擴散。而生態安全風險也同公共安全風險一樣,都是這兩類要素相互作用的結果。在風險生成過程中,源發性要素與促發性要素扮演的角色是不同的,源發性要素是更接近風險生成的本源性要素,而促發性要素則是風險生成或放大的助力性要素,這兩種要素相互作用引發了生態安全風險事故,這種相互作用的機制我們稱之為“雙要素模型”(見圖1)。

生態安全風險是源發性要素與促發性要素相互耦合造成的。例如,在一些生態違法案例中,生態安全風險產生的源發性要素是有些違法主體生態認知能力缺失,只追求個體經濟利益,造成生態破壞和環境污染,促發性要素是政府監管體系失靈或監管不力,甚至有不作為或亂作為的現象,政府及其職能部門沒有切實履行自己的生態安全監管職責,地方政府和職能部門存在失職瀆職行為等。本文所提出的“雙要素模型”對諸多生態安全風險的生成和發展過程具有很強的解釋力和說服力。這兩類要素的精細化研究也將為整個生態安全風險治理過程的優化提供決策參考,為治理績效的有效提升提供“抓手”,準確認識這兩類要素及其相互作用的機理便于真正實現風險治理關口前移,加強對生態安全風險的預控,從而精準施策,明確生態安全風險治理績效的關鍵控制點。

就風險治理的具體過程而言,厘清生態安全風險的誘發因素,有利于我們防止生態風險的演化和升級蔓延,促進生態安全風險源頭治理得當。目前,我國生態安全風險治理實踐與研究的重心集中在政府的政策制度和治理機制創新上,這種風險治理的范式在實踐中確實展現出其自身的獨特優勢,但在生態安全風險治理實踐中,依然會出現生態安全風險事故。這啟示我們,必須在傳統的風險治理范式基礎上研究新的治理范式。奧爾特溫·雷恩(Ortwin Renn)認為風險是人這一行為主體所“創造”和選擇的(10)Ortwin R,Risk Governance:Coping with Uncertainty in a Complex World,England:Taylor and Francis,2012,p.2.,生態安全風險也一樣,更多是由于個體意識不足、決策失當而引發的。而當前對于個體自身的行為與生態安全風險治理之間的研究仍然不夠系統。根據前人的研究,針對生態安全風險產生的誘因,我們在生態風險預控中,強調發揮人的自組織能力和政府治理的他組織力量的合力作用,促進生態安全風險治理績效的提升。

對源發性要素和促發性要素的分析和研究離不開人類社會運行過程中治理動能的探討,而自組織和他組織解構了源發性要素和促發性要素的作用機理,因此,我們有必要明確自組織與他組織的概念。自組織與他組織是相對的概念。自組織側重于個體“自律”能力的提升,個體或組織通過自覺、自愿和積極主動的行為動力來推動自組織過程,它強調系統內部的子系統之間在沒有外力干擾和干預的情況下形成的自適應系統,這個系統的動能和與環境的互動都源于自身諸多要素和資源的內部整合。在生態治理中,自組織強調的是個體自身提升生態認知和改變生態行為來建立良性的生態安全風險治理關系。他組織側重于外部約束和規范的“他律”機制,其主要描述了系統外部干預或影響人們行為決策的權力、制度及其作用機制(11)宋愛忠:《“自組織”與“他組織”概念的商榷辨析》,《江漢論壇》2015年第12期。。在這種模式下,人們的行為和決策在很大程度上受到外部力量的干預或支配,呈現被動的遵從與服從。在生態治理中,他組織強調的是環保或監管部門通過其權力、權威的強制力或制度的約束力來促使個人建立良性的生態觀和履行自身的生態責任(12)魏道江、康承業、李慧民:《自組織與他組織的關系及其對管理學的啟示》,《系統科學學報》2014年第2期。。

就風險生成和發展的規律來看,以個體的自組織為基礎的生態風險認知、態度和偏好以及相關的行為與決策等更接近于風險的源發性因素。而政府的治理、管控更接近風險的促發性要素。生態安全風險是源發性要素與促發性要素相互作用的結果,因此,生態安全風險治理績效的提升客觀上必須強化對源發性要素和促發性要素的研究,同時需要關注兩種要素背后的推動力即自組織和他組織,這是有效提升風險治理績效的一個前置條件。“雙要素模型”的提出有利于準確識別風險誘因,更加關注對風險自身的關注和研究,為風險治理機制的優化提供基本理論依據;同時,根據“雙要素模型”延伸出的旨在解釋源發性要素和促發性要素、作用于人類社會的自組織和他組織為風險治理機制的優化提供了決策依據。生態安全風險治理績效的提升有賴于人類社會的自組織和他組織之間的相互耦合。通過提升個體的自組織能力以及建立外部權力和制度的他組織之間的有機整合與協調,可以有效地預防和控制生態安全風險。這就意味著要在風險治理實踐中,需要充分關注外部的干預、權力和制度(他組織)與內部個體的自組織相互融合,有效改進生態治理的績效,這需要不斷強化整體性的治理策略和措施,以實現生態風險的有效預控和生態治理績效的穩步提升。

三、生態安全風險治理績效改進的障礙

生態安全風險治理是促進人類社會的可持續發展,保障生態環境安全的重要手段,我國生態安全治理還面臨著多方面的梗阻,嚴重影響了經濟社會的高質量發展。本文通過上述的理論模型架構,從源發性要素和促發性要素兩個層面分析,更全面地回應人們對風險整體性治理的關切,這也是對風險治理績效有效提升的前提和條件。

(一)源發性要素:生態安全風險產生的直接誘因

源發性要素是生態安全風險產生的直接誘因,是直接引致風險產生的主體行為的集合。這類因素是直接影響生態安全風險治理績效提升的要件,比如,個體生態認知能力缺失,經濟利益至上的理念和行為方式,以及生態行為的時滯效應都是導致生態安全風險產生的源發性要素。

1.個體生態認知能力缺失。個體對風險的認知能力是影響風險治理績效的一個關鍵的主觀要素。行為經濟學理論認為,情境依賴的偏好一致性公理可以更好地解釋人類多樣化和異質性的行為偏好(13)葉航:《行為經濟學:發展前景與路徑》,《學術研究》2022年第3期。。個體的認知能力是其對事物進行理解和判斷的基礎,會影響個體的價值觀,從而對個體的行為產生一定的導向作用。同樣,生態認知水平也會影響個體的生態行為。生態認知是指個體對當前環境發展、周圍環境變化以及某種行為對環境造成影響的感知。生態安全風險事故首要原因就是由于個體的生態認知能力不足,對其不良行為所造成破壞的理解和判斷不夠準確。由于目前生態環保的普及程度還不夠高,大多數人沒有主動維護生態環境的認知,受周遭環境和社會發展趨勢的影響,個體也無法準確定義自己的行為以及其所能產生的積極或消極意義,極容易作出損害生態環境的行為,最終引發生態安全事故。例如,在企業生產過程中 ,生產者將廢水和生產廢棄物隨意排向公共生態環境中,導致水污染、大氣污染或土壤污染,這些都是生產者們生態認知能力不足,對公共生態領域和私人生態領域劃分不清所導致的后果,忽略了公共生態領域是人們共同所有,需要共同維護的特殊性。

2.個體經濟利益至上的理念和行為方式。良好的生態行為實踐是具有回饋性和效益共享性的,但這兩個特性的顯現需要大量的時間、資源和物力支撐。在經濟社會發展過程中,往往大多數群體只關注自身的“私利”,將自身利益作為行為決策的基本參考,生態行為被他們認為是“不經濟”。這種經濟利益至上的理念必然導致生態行為的缺失,造成自然環境損害和社會整體利益受損;錯誤的理念和決策會誘發負績效,長此以往,這種不良行為產生的負績效還會反作用于個體身上,導致人與自然和諧發展的情境被打破。這種現象在現實生活中有很多表現。一是企業和生產者追求經濟利益致使生態行為缺失。企業轉向生態化生產模式,需要投入一定的資金改良設備,需要花費一定的人力和物力調試生產過程,使其短期內經濟效益受損,因此,許多生產者就不會選擇生態化的生產方式。現實生活中,一些企業不按規定使用自動檢測設備、偷排偷放污染物和廢水,和環保部門打“游擊戰”,導致生態污染狀況加重。二是從個體經濟利益上講,為了自我方便,一些人漠視相關生態行為。例如,生活垃圾應在簡單分類后被投放到指定地點,但由于很多人具有懶惰心理,垃圾未經分類就被丟棄了。目前,經濟利益至上的理念和行為方式對生態安全風險治理實踐造成了嚴重影響,阻礙生態安全治理績效的有效提升。

3.個體的生態行為具有時滯效應。個體良好或不良的生態實踐行為都會對生態系統產生一定的影響,但自然界是一個有機體,其內部具有相對穩定的結構,因此,生態系統破壞或修復效果并不會立即顯現,存在長期性和滯后性,即“時滯效應”。生態行為的作用滯后、見效緩慢也是目前生態行為缺失的原因之一。心理學的“破窗理論”能夠對這一現象作出合理的解釋。“破窗理論”認為環境中的不良現象如果被放任,會使更多人仿效,從而產生更加嚴重的后果。“破窗”只是一種比喻,它指的是有些擾亂公共秩序、輕微犯罪的現象,很容易給人造成治安無人關注的假象,如果不及時加以干預,任其發展,可能導致更嚴重的犯罪現象(14)田澤民、程乾、石張宇:《旅游者環境責任行為驅動因素——破窗理論的視角》,《社會科學家》2020年第8期。。該理論同樣適用于個體的生態行為。如果一個人破壞了環境,人們就會想當然認為,既然已經有人破壞了,再多一個人破壞也無妨。正是因為存在生態行為的時滯效應,在大規模的生態破壞中,對個體行為的干涉是不會起到任何作用的,因此就會造成個體的“放縱”心理。長期來看,生態問題會由小而大,生態“破窗”現象最終導致“生態漏洞”,以此引發了嚴重的生態危機。

(二)促發性要素:生態安全風險產生的間接誘因

促發性要素不是風險的直接誘因,但卻從某種程度上為源發性要素的積聚、生成和擴散間接創造了一種滋生風險的組織環境或社會環境。生態安全風險治理績效的提升同樣需要關注那些間接促發或誘發風險的要素。

1.職能部門監管不力。環保相關部門監管不力,對違規主體的約束力度不足,是生態環境治理績效難以有效提升的間接要素。根據政府生態安全的規制要求,企業排放污染物和廢水需要承擔相應的費用。但有時企業為了提高效率,保證利潤會偷排偷放污染物和廢水。如果環保等相關部門職能缺位,就難以準確掌握各企業的排污情況,也難以第一時間找到污染源,排污企業就會產生一種“鉆空子”的心理。其原因一是地方保護主義。一些地方政府為了發展經濟,對一些重要行業的污染問題采取了放任或者利益共享的態度,違法者難以受到約束。這種情況下,環境治理面臨的最大挑戰是如何在利益沖突中落實環境保護的責任,環保執法難度大。二是由于環保涉及領域廣泛、方案復雜,監管和執法難度較大,容易導致執法力度不足,監管缺位。一些地方政府、職能部門存在敷衍監管、表面監管、假裝監管等形式主義、官僚主義問題;當環境問題被發現后,處理方式多比較簡單,無法從根本上解決問題,導致違規者逐漸增加,使環境問題難以得到有效治理。

2.懲戒力度較低。在環境監管和治理過程中,政府往往缺乏執行力度,對違規者的處罰不夠,這已成為環境治理中的普遍難題。由于相關生態條例規定,企業要實現生態化轉型,這極大提高了設備改造成本,加之高額的排污處理費在一定程度上誘發某些重工企業鋌而走險,違法違規。有些環境污染者認為,其履行生態條例的成本過高,違規行為的成本較低,且很難被監管部門發現;即使不幸被查處,也只是交一定的罰金,其偷排偷放所減少的治污成本遠高于處罰成本。由于環境處罰法規不完善,環境污染違法行為成本較低,處罰力度不夠,這些違法行為得不到有效制止會讓環境污染者認為其行為并不會構成實質性的風險,因此會繼續選擇以較低的成本破壞環境。

3.民主監督機制尚未形成。生態治理不僅需要發揮政府相關職能部門的作用,也需要發揮公眾的民主監督作用。社會參與能夠防止政府決策的盲目性,從社會層面加強對違法主體的監督和管理。但是,在生態治理層面,一是公眾參與度不高。公眾對生態環境民主監督的參與度普遍不高,參與積極性有限。公眾生態保護的責任感與參與精神還需進一步激發,否則難以充分發揮民主監督的實際效用,真正改善我國當下的環境問題。二是有關生態信息的公開性、透明度不足。政府和企業對于生態環境的信息公開透明度較低,由于信息不對稱,公眾難以在環境治理中發揮監督作用。三是公眾參與生態治理缺乏有效回應。公眾所表達的意見和建議,無法對生態決策在實質上產生影響,這也是現階段公眾參與生態治理亟待解決的問題。在公眾參與生態治理的過程中,多數政府部門雖然完成了法定的“公眾參與程序”,但實際上對于公眾所表達的意見和建議參考得較少。政府對公眾意見和建議反饋不足,公眾意見表達之后便杳無音信,使公眾參與停留在形式上,這不利于真正發揮生態民主監督機制的功能。

四、我國生態安全風險治理績效提升的策略

生態安全風險治理績效的提升對于加快推進可持續發展戰略,促進經濟社會的高質量發展具有重要意義(15)陳海波、姜娜娜、劉潔:《新型城鎮化試點政策對區域生態環境的影響——基于PSM-DID的實證檢驗》,《城市問題》2020年第8期。,因此,研究生態治理策略成為當前重要而緊迫的任務。基于前文的理論架構,以及提出的生態安全風險治理績效改進的障礙,本文有針對性地提出相關對策,以期實現生態治理正績效的最大化。

(一)強化生態安全風險教育,提升個體生態認知能力

教育對于培養個體的生態意識和環保意識、培養個體的生態觀和引導個體生態行為方面具有不可或缺的作用。促進生態實踐行為的普遍實現,必須發揮教育的教化和引導作用。在教育過程中,生態認知能力的提升以及價值觀的建立,將有助于個體形成良好的生活習慣,改善生產生活方式。一是通過教育來提高個體對環境保護的認知能力。欲使公眾形成正確的生態觀,必須使其具備一定的生態基礎知識。應把生態教育納入教育體系,針對不同年齡段的人群開展不同層次的生態教育,促進個體生態環境保護意識的提升。可以說,個體認知能力的提升是生態治理績效提升的重要前提,它是生態安全風險治理的一個前置性的要件。實踐中,可以通過學校教育,社區宣傳,大眾媒體等途徑,讓正確的生態觀指導人們的生產生活實踐;通過多樣化多途徑的宣傳、教化和引導,不斷提高個體的生態認知水平,使生態觀念內化于心、外化于行,形成科學合理的生態環保意識,促進人與自然的和諧發展(16)白凌婷、徐嘉輝、謝小軍:《鄉村振興背景下農村生態環境污染治理的不足與對策》,《農業經濟》2023年第8期。。二是培育生態環境保護的行為規范。行動是思維的外在體現,也是思維內化的證明。生態環保意識的核心內涵是生態倫理和生態責任,也就是在人們的內心深處建立起一種對生態保護的道德認識,培養出一種對生態和自然的強烈情感,使人們能夠對自己的行為自覺進行評估和監督。正確的生態環保觀念還需要日常生活中科學、行之有效的行為準則和規范引導和加強。當然良好的生態行為規范的形成也離不開生態環保方面的教育和引導。

(二)注重政府引導和監管并重,強化協同共治

生態治理績效的提升除了關注個體主觀的要素之外,還要更加關注個體自覺與政府管制之間的相互耦合。政府的引導和監督是促進整體性治理的重要行政干預條件。實踐中,個體的生態認知建立受到個人特征和外部因素的影響,外部因素包括政府的行為、周圍人的行為等;政府的行為主要包括“軟”的引導政策和“硬”的監管行為。政府可以通過一定的手段,引導公眾生態行為的普遍實現,充分發揮其“軟引導”功能。一是通過發揮經濟調節的功能,改變經濟發展模式,使社會生產生活朝著生態化和可持續化方向發展,促進生態行為在社會生產領域的普遍實現。例如,政府可以通過補助來促進新能源等綠色產業創新發展,以此來減少能源成本和環境成本。二是通過制定相關政策對社會主流文化加強引導,加深個體對生態行為的認可與實踐。如前所述,由于一味地追逐經濟效益,有些地方及企業忽略了正確的、符合人類可持續發展理念的社會主流價值觀。社會主流思想對人的行為有很大的影響,通過生態意識的普及,可以提高公眾對生態行為的認可程度,引導公眾的生態行為,規范個體生活方式和企業生產方式,促進生態安全治理整個過程中的優化,這也將是生態安全風險績效提升的應有之義。

作為個體行為矯正的有效機制,政府規制同樣是生態治理績效的重要條件。政府的監管行為會使個體認識到自身的非“生態”行為會受到管控和處罰,從而促使其樹立生態意識。隨著政府規制力度的加大,個體的生態認知也會不斷強化。一是政府可以制定相關的生態立法,發揮法律的強制約束功能,通過規定人們的權利和義務,設定相應的行為模式,對個體行為產生深遠的影響,最終實現社會不同利益之間的協調與平衡。生態環境治理涉及不同利益群體,涉及國家整體利益和個人利益,必須重視相關生態立法,以此有效調節不同部門、行業、個體之間的利益(17)康京濤:《“雙碳”目標下環境監管的調適與創新》,《貴州師范大學學報(社會科學版)》2023年第3期。。二是注重命令型監管與激勵誘導型監管協同。命令型監管是一種以命令和規制為運轉邏輯,通過建立約束機制,控制相對人去承擔相應責任的監管方式。在管理方法上,命令型監管的控制方式有行政許可、行政強制、行政罰款和制定相關的排放標準、技術標準或運行標準。借由命令型監管提升威懾效果一直是生態安全風險治理的重點,但也要注重發揮激勵誘導性監管的作用。激勵誘導型監管則是一種利用正向的激勵與柔性的勸說,間接地引導行為主體作出或不作出一定的行為,從而最終達到政策目標的一種監管方式。激勵誘導性管理手段主要有行政指導、行政獎勵和經濟激勵等。在提升生態安全風險治理效能的目標下,政府需要將上述監管方式全面引入生態治理行動,實現命令型監管與激勵誘導型監管的平衡與協同。

(三)促進自組織與他組織耦合、自律與他律并重

生態治理績效的提升,需要重塑人類作用于生態環境的作用機制。實踐中,我們要有意識地強化自組織與他組織之間的有效耦合。堅持自律與他律并重,就是充分發揮政府和政府行政相對人的作用。生態安全風險治理要不斷強化政府生態安全責任的理念基礎、制度保障和技術支持。只有把制度建設作為重中之重,著力破除制約生態文明建設的體制機制障礙,才能走向生態文明新時代(18)佟玲:《習近平生態文明思想及踐行研究》,東北師范大學博士學位論文,2022年。。政府要建立健全生態安全法律規范,劃定自由與違法的界線,通過相關法律制度的執行和政府的監管行為,克服個體行為中的經濟利益至上和“公地悲劇”(19)王建明:《自組織視角下的自媒體信息內容生態治理的規制構建》,《東岳論叢》2022年第8期。。但政府不是萬能的,政策制度也存在“失靈”現象。生態文明建設僅僅依靠傳統的政府管制和制度建設是不夠的,我們必須探求提升公共安全風險治理效能的不同路徑。環境問題不僅是環境本身的問題,也與人的自組織能力等存在內在關系,許多生態安全問題都是由人的不當決策和行為失范造成的,是人類在認識自然和實踐過程中由于生態行為缺失造成的后果,人類自身才是問題真正的歸因主體(20)王樂、祝子翰:《主體人視閾下生態環境問題的治理》,《安徽農業科學》2018年第6期。。因此,在加強政府強約束力的同時,個體行為的規范性也非常重要。要充分發揮社會組織的作用,引導個體自律,讓人們更加主動地參與到生態安全風險的治理中來,以彌補政府層面的缺位和實踐層面的漏洞,發揮自組織和他組織之間的耦合作用,達到優勢互補、劣勢互抑,使生態安全治理整體系統產生最佳效果。政府要與社會組織進行充分的互動,借助社會組織的力量來提高社會的自組織能力,通過促進個體自律,培養生態安全整體性治理的責任擔當,以他組織“有形的手”來消滅生態安全風險治理過程中的違法亂象,用自組織“無形的手”助力生態系統運轉。通過建立起自我約束和他組織的規制建構,將自組織與他組織有機結合,充分調動社會各方面的積極性,以此構建和諧穩定的社會生態環境。

(四)編織生態安全治理監管網,構建利益相關者責任地圖

提升生態安全風險治理績效,打擊相關的生態破壞行為迫在眉睫。因此,要加強各個部門和區域之間的協作,加大對環保的監管力度,落實不同主體間的生態責任(21)魯仕寶、廉志端、尚毅梓:《黃河流域經濟帶生態環境績效評估及其提升路徑》,《水土保持學報》2023年第4期。。一是政府環保部門通過建立健全社會信用制度體系,強化對相關企業生態破壞行為的監管,構建起一張全面的生態治理監管網。各個部門根據獲得的監管數據以及統計資料來核實相關企業的生產資料是否真實,從而對其生產過程進行全面控制(22)李天虹、吳大華:《貴州生態環境監管執法路徑研究》,《貴州民族研究》2023年第4期。。建立健全企業信用體系,包括企業法定代表人的信用體系,推動各部門信息共享和社會公開,構建“一處失信、處處受制”的聯動機制,強制信用低的企業退出相關市場,并對其法人代表進行相應的限制,如限制企業從事相關行業等,加大對違法主體的控制和處罰,強制其履行相關的生態義務。二是加強對環境監控設施和相關儀器的資金投入,健全監測隊伍;加強地方環保部門協同合作,共享相關數據,組建相應的環境執法隊伍,對破壞生態者產生相應的震懾力;促進我國生態治理向數字化、信息化轉變。三是實行第三方和群眾參與的監控模式,營造一種“全民環境保護監察”的良好氛圍,引導公眾履行相應環保職責。公眾如果發現有關生態破壞行為,可以通過郵箱、電話、大眾媒介等方式,向政府提供有效線索,如果情況屬實,可以進行不同程度的獎勵,從而有效組織社會各方參與生態治理,這也是當前生態安全風險治理的有效途徑之一(23)《中小企業偷排偷放成污染重要“元兇”》,http://sd.people.com.cn。。

目前,我國正處在社會轉型時期,生態安全風險對自然安全和人類安全構成了越來越明顯的挑戰,由生態環境問題所引發的生態安全事故或突發生態事件也開始屢屢顯現,為此,關注生態安全治理,提升生態治理績效具有十分重要的緊迫性。生態安全風險治理績效的提升,客觀上要求我們必須梳理出生態安全風險治理的“關鍵制約因素”,這是生態安全風險治理績效有效改進的前置條件。本文所提出的旨在解釋風險生成和發展的“雙要素理論”為我們提供了一種有效識別風險誘因的工具,這有助于我們在生態環境治理實踐中“對癥下藥”,有效提升我國生態安全風險治理的整體績效,實現生態安全治理的可持續發展。對生態安全風險治理的績效關照,也有助于實現政策制度和資源要素的優化配置,為生態文明的高質量發展提供科學的決策依據,提升生態安全風險治理的質量,促進我國經濟社會的可持續發展。