《立法法》修改視野下監察法規的適用研究

石澤華

(武漢大學 法學院,武漢 430070)

一、問題的提出

持續深化國家監察體制改革、推進反腐敗工作法治化規范化,要求“制定同監察法配套的法律法規”“形成系統完備、科學規范、運行有效的法規體系”。①《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調 持續深化國家監察體制改革 推進反腐敗工作法治化規范化》,載《人民日報》2018 年12 月15 日,第1 版。2019 年10 月,第十三屆全國人大常委會第十四次會議表決通過《關于國家監察委員會制定監察法規的決定》(以下簡稱《制定監察法規決定》)。2023 年3 月修改的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第118 條規定:“國家監察委員會根據憲法和法律、全國人民代表大會常務委員會的有關決定,制定監察法規,報全國人民代表大會常務委員會備案。”這是我國首次在立法法層面規定監察法規有關事項。

《立法法》規定監察法規制定權之后,監察法規如何融入我國法律體系成為當前理論和實踐必須解決的重要課題。一方面,《立法法》采取了參照軍事法規的入法方案,未在第2 條適用范圍條款中規定監察法規,也未增加關于監察法規的專門章節,而是采取在附則中予以規定的形式。這為監察法規的實踐探索預留了制度空間,關于監察法規的修改、廢止和解釋等問題,或將留待監察法等進行細化規定。另一方面,在我國立法權多元配置格局下,監察法規若要恰當融入我國法律體系,必須具備系統完善的適用體系,從而保證法律規范適用的協調性、維護我國法律秩序的穩定性。學界針對監察法規的現有研究,主要圍繞三個層面:一是監察法規的法律性質、地位等基礎理論問題②李紅勃:《監察法規的法律地位及其規范體系》,載《現代法學》2019 年第5 期,第36-44 頁;王建芹、陳思羽:《強政治性法律規范:監察法規性質問題再思考——以〈監察法實施條例〉為依據》,載《河南社會科學》2020 年第5 期,第1-8 頁;秦前紅、石澤華:《監察法規的性質、地位及其法治化》,載《法學論壇》2020 年第6 期,第88-100 頁。,二是監察法規的制定主體、程序和內容等制定權限問題③李龍、李一鑫:《國家監察委員會的法規制定權研究》,載《河南社會科學》2019 年第2 期,第36-40 頁;聶辛東:《國家監察委員會的監察法規制定權限:三步確界與修法方略》,載《政治與法律》2020 年第1 期,第70-82 頁;宋方青、張可:《國家監察委員會監察法規制定權:權限范圍與制度構建》,載《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2021 年第4 期,第29-35 頁。,三是監察法規的合憲性和備案審查等監督問題。④秦前紅、石澤華:《論依法監察與監察立法》,載《法學論壇》2019 年第5 期,第40-48 頁;秦前紅:《人大監督監察委員會的主要方式與途徑——以國家監督體系現代化為視角》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2020 年第2 期,第36-44 頁;郭文濤:《論監察法規備案審查時的合法性審查標準》,載《山東行政學院學報》2022 年第5 期,第44-52 頁。但關于監察法規的適用問題,尚無系統性研究成果。

有鑒于此,本文從監察法規的效力位階出發,基于其與各類法律規范之間可能沖突的多種形態,結合《立法法》確立的適用規則、裁決機制和不相抵觸原則,系統性探討監察法規在適用中面臨的問題及其解決方案,以期對促進監察法規融入和豐富我國法律體系、深化國家監察體制改革有所裨益。

二、監察法規之適用的一般規則

《立法法》雖未明確規定監察法規的適用問題,但針對其他法律規范的適用問題,規定了適用規則、裁決機制和不相抵觸原則等基本路徑。其中,適用規則主要有效力優先、適用優先和特別法、新法優先等。監察法規的適用規則應當遵循法治基本原理和《立法法》所確立的基本思路,同時充分考慮監察法規的特殊性。

(一)效力優先規則與監察法規的效力位階

效力優先規則是《立法法》確立的主要適用規則之一。監察法規的異位法沖突應采取效力優先規則,該規則的適用前提在于明確監察法規的效力位階。“位階”一詞來自奧地利學者梅克爾和凱爾森提出的法規范層級結構理論。①[德]馬丁·博羅夫斯基:《論梅克爾的法律層級學說》,載張龑編譯:《法治國作為中道:漢斯·凱爾森法哲學與公法學論集》,中國法制出版社2017 年版,第202-203 頁。為了維持我國法律體系的統一性,必須明確監察法規在我國法律體系中的縱向等級。根據憲法、法律優先原則,監察法規不得同憲法或者法律相抵觸,其與憲法、法律以及規章之間的位階關系是容易厘清的。②針對狹義法律與監察法規的效力位階關系,有學者主張應對職權性、授權性和執行性三類監察法規進行分別比較,這三者的位階都低于狹義法律。王圭宇、豆中元:《監察法規的法律位階問題研究》,載《上海政法學院學報(法治論叢)》2021 年第6 期,第165-174 頁。但同為“法規”的行政法規、地方性法規與監察法規之間的關系,在理論和實務上卻頗有分歧。

第一,監察法規的效力位階至少不高于行政法規。監察法規與行政法規的位階關系是“監察法規法律地位界定的難點”。③李尚翼:《監察法規立法的基礎問題研究——兼論〈立法法〉之相關修改》,載《行政法學研究》2022 年第4 期,第169 頁。《立法法》對此沒有明確回應,目前學界有兩種主要觀點。一是“等同說”。其理據有二:從立法主體的憲制關系來講,國家監察委員會與國務院在最高國家權力機關之下是具有同等憲法地位的國家機構;從《制定監察法規決定》的規定來講,監察法規不必向國務院備案,國務院也無權撤銷同行政法規相抵觸的監察法規,因此,監察法規的效力位階“至少不低于國務院制定的行政法規”。④王圭宇、豆中元:《監察法規的法律位階問題研究》,載《上海政法學院學報(法治論叢)》2021 年第6 期,第172 頁。二是“低階說”。如有學者主張,行政和監察屬于兩種價值追求不完全重合的國家權力,明確區分上下位階關系將有助于在國家治理中預設處理好行政治理與監察治理的關系,鑒于國家的管理主要通過行政管理的方式來實現,合理的憲制安排應是行政法規的效力高于監察法規。⑤秦前紅:《全國人大常委會決定授權國家監察委制定監察法規》,載江必新主編:《中國法治實施報告(2019)》,人民法院出版社2020年版,第592 頁;秦前紅、石澤華:《監察法規的性質、地位及其法治化》,載《法學論壇》2020 年第6 期,第93 頁。于此層面論之,監察法規的效力位階并非“至少不低于”,而是“至少不高于”行政法規。從監察法規的沖突適用來講,其若與行政法規存在上下位階差異,應采取效力優先規則;即便二者具有同等效力,也不意味著無沖突之虞,對此需通過特定的裁決機制加以解決。

第二,監察法規的效力位階應當高于地方性法規,但這并非其全國性法規的屬性所決定。正如行政法規的效力位階高于地方性法規的安排在理論上受到質疑⑥王鍇:《法律位階判斷標準的反思與運用》,載《中國法學》2022 年第2 期,第6 頁。,監察法規與地方性法規的關系也并非不證自明。針對《立法法》第99 條第2 款規定的“行政法規的效力高于地方性法規”,有論者指出,行政法規“在全國范圍內實施,而地方性法規只是在一定行政區域內有效”。⑦張春生主編:《立法實務操作問答》,中國法制出版社2016 年版,第206 頁。然而,持反對觀點者則主張,基于權力等級性、事項包容性和權力同質性,二者并不存在上下級的位階關系,而是屬于法律之下同等的規范性法律文件。⑧胡玉鴻:《試論法律位階劃分的標準——兼及行政法規與地方性法規之間的位階問題》,載《中國法學》2004 年第3 期,第22 頁。體系化考察《立法法》有關規定可知,既然省級地方性規章的效力并不必然高于(本省)設區的市地方性法規①《立法法》第81 條第2 款針對省級人大常委會對報請批準的(本省)設區的市地方性法規進行審查時發現的與本省政府規章相抵觸的情形,規定的是“應當作出處理決定”,而不是與第82 條第2 款一樣規定“相抵觸的規定無效”。第100 條第2 款只規定了“省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的設區的市、自治州的人民政府制定的規章”,沒有明確省級政府規章與(本省)設區的市地方性法規的位階關系。,在邏輯上,立法生效范圍的差異顯然就無法論證行政法規、監察法規的效力必然高于地方性法規。上述分歧的根源在于,針對制定主體對法律規范位階的影響程度存在不同理解。從“政治制度、國家結構和歷史傳統等因素”②張春生:《中華人民共和國立法法釋義》,法律出版社2000 年版,第232-233 頁。考慮,如果地方性法規與行政法規、監察法規具有同等效力,這可能導致國家法制不統一的困境,不利于國務院、國家監察委員會的“政令”暢通和鞏固“央地”關系。盡管國務院、國家監察委員會與地方人大及其常委會之間沒有“產生和被產生”關系下的直接關聯,仍應認為行政法規、監察法規的效力位階高于地方性法規。

(二)適用優先規則與監察法規的變通商榷

《立法法》第85 條、第101 條和第109 條規定,自治條例和單行條例、經濟特區法規等可依法對上位法作出變通規定。在地方立法中,作為下位法的嚴格法、變通法與作為上位法的基準法、被變通法之間本質上具有一致性,彼此相容。這并非效力優先的例外,而屬于適用優先。③吳恩玉:《上下位法間的效力優先與適用優先——兼論自治法規、經濟特區法規和較大市法規的位階與適用》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2010 年第6 期,第29 頁。但是,適用優先必須基于一個前提條件,即存在可供優先適用的規定。如“嚴格規定”通常應具有上位法之明確依據。在環境保護、社會福利、補償賠償等總體上對公民有利的領域,下位法通常可以在保護權益等方面嚴于上位法。當前《立法法》對此雖無明確規定,但不少部門法中作了專門規定。④如《環境保護法》第15 條第2 款、第16 條第2 款規定:“對國家環境質量標準(國家污染物排放標準,引者注)中已作規定的項目,可以制定嚴于國家環境質量標準(國家污染物排放標準,引者注)的地方環境質量標準(地方污染物排放標準,引者注)。”《大氣污染防治法》第88 條第2 款規定:“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當實施更嚴格的機動車大氣污染物排放標準。”就監察法規而言,這要求監察法規明確規定作為下位法的地方立法⑤有關監察規章的觀點梳理,參見王建學:《監察機關立法權縱向配置研究——基于地方試點的視角》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2020 年第5 期,第28-29 頁。可以制定更加嚴格的規定。同樣地,“變通規定”也應具有上位法之明確依據。當前《立法法》有關地方變通立法的條款未提及監察法規,只規定了“依法(根據授權)對法律、行政法規、地方性法規作變通規定”。

從監察法和立法法原理出發,地方立法能否依法或者根據授權決定對監察法規作出變通規定?《立法法》之所以規定地方立法變通條款⑥關于地方變通立法等概念,參見李德旺、葉必豐:《地方變通立法的法律界限與沖突解決》,載《社會科學》2022 年第3 期,第83-96頁。,是為了回應“當地民族的特點”和“經濟特區發展的需要”等,實現因地制宜、因事制宜。因此,地方變通立法的內容主要關涉當地民族的政治、經濟和文化特點,以及經濟特區的社會管理創新等行政管理事項。以經濟特區法規為例,其“在經濟體制改革和社會管理方面,為制定全國性的法律進行了前期的探索,提供了寶貴的經驗”;⑦《李飛:經濟特區法規是社會主義法律體系的一個重要方面 現行有效237 件》,載中國人大網http:/ /www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zhibo/zzzb21/2011-03/10/content_1640874.htm。但隨著此種立法變通機制的不斷發展,其與國家法制統一原則之間的張力有可能進一步加劇,這使其受到法制統一、平等和單一制等憲法原則的約束。⑧王建學:《改革型地方立法變通機制的反思與重構》,載《法學研究》2022 年第2 期,第36-38 頁。根據《立法法》第85 條第2 款,自治條例和單行條例不得違背上位法基本原則,不得對憲法、民族區域自治法的規定和其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

從這個意義上講,地方變通立法雖然本身不違背效力優先規則,但并不符合監察法規的價值取向。在立法理念上,監察法規更加強調平等執法、統一適用、同案同判等價值要素,地方變通立法所強調的則是因地制宜、先行先試;在立法原則上,監察立法要求構建集中統一、權威高效的監察體制,基于“全國一盤棋”的改革目標,監察權更加強調中央事權,這與地方變通立法之間存在一定張力。此外,從實踐需求來看,對于不涉及為監察相對人預設義務或者減損權利和為監察機關增加權力或者減輕職責的事項,當地如果可以通過制定黨內法規或者紀檢監察規范性文件的形式加以解決,沒有必要訴諸變通規定。

(三)新法優先規則與監察法規的生效問題

針對法律規范內部規定不一致的情況,如新舊沖突、種屬沖突和復合型沖突(兼有新舊及種屬關系)等,《立法法》分別確定了新法優先、特別法優先規則和內部裁決機制。此處主要討論新法優先規則。“法律必須穩定,但又不能靜止不變。”①[美]羅斯科·龐德:《法律史解釋》,鄧正來譯,中國法制出版社2002 年版,第2 頁。成文法的滯后性是任何立法者都不可避免、任何法律都必然存在的局限。為了解決監察法規的新舊沖突問題,需要從生效標志和溯及既往情形兩個方面厘清監察法規的生效問題。

第一,已經依循法定程序制定通過的監察法規,仍須存在某種標志作為生效施行之要件。這有助于解決監察法規的新舊沖突問題,而且最低程度保護了監察立法的安定性和可預期性。我國立法實踐通常有兩種生效模式:一是“自公布之日起生效”,二是“因條件達成生效”(如時間條件)。一方面,《行政法規制定程序條例》第29 條規定,行政法規以公布之后30 日施行為原則、以自公布之日起施行為例外,并列舉了例外的情形及限制。②根據《行政法規制定程序條例》第29 條,行政法規自公布之日起施行的情況,限于“涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行”等。作此安排,可能是因為行政法規在實施對象上與法律同樣廣泛,但在傳播上卻較法律稍緩,為使受約束對象及一般公眾廣泛知曉,有必要通過恰當形式予以公布并作專門宣傳推廣。另一方面,《立法法》沒有明確監察法規的生效標志,《制定監察法規決定》則規定了“監察法規應當在公布后的三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案”。參考上述內容,未來在制定《監察法規制定程序條例》時,可規定如下:“監察法規應當自公布之日起30 日后施行。公布后不立即施行將有礙于監察法規施行的,可以自公布之日起施行。”

第二,監察法規的不溯及既往原則及其例外情形。如果案件發生在新制定的監察法規生效之前,為了保障當事人的合法權益,一般應適用舊的規定。不過基于此種保障目標,監察法規在特定情況下需要溯及既往。一是有利溯及原則。《立法法》第104 條的表述是“但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外”。關于如何認定“有利”,在標準上有立法動機判斷和適用結果判斷兩種,在權限上則包括立法者規定和適用者自行溯及。一方面,若完全基于立法者明示性規定,恐怕很難較好實現對象權益保護有利原則,故而賦予法律適用者一定判斷權是必要的;另一方面,監察機關作為法律適用者必須切實履行“有利”原則,因此,監察執法工作必須接受內外監督制約。二是程序法溯及既往。在理論上,程序法的修改只能是為了更好地維護或者實現實體法上的權利(職權)和義務(職責)。①楊登峰:《關于〈立法法〉修改的幾點意見——以科學立法為中心》,載《地方立法研究》2022 年第6 期,第46 頁。在有效落實該要求的前提下,程序法溯及既往并不會損害法的安定性和可預期性,反而會更好地維護當事人的合法權利與利益。

三、監察法規之適用的裁決機制

按照《立法法》的基本思路,如果法律規范的適用沖突無法通過一般規則予以直接解決,便需要由有權機關進行裁決。這包括內部裁決和外部裁決兩種機制。就監察法規而言,對于新一般法與舊特別法的沖突,應當預設明確的適用規則,抑或延續《立法法》規定的內部裁決機制? 對于其與行政法規之間的可能沖突,又應當如何解決?

(一)監察法規之新一般法與舊特別法的內部裁決機制

《立法法》第105 條針對新一般法和舊特別法,規定的是“前提(不能確定如何適用時)+裁決(共同上級機關主導)”。體系化考察該條款可知,其并非簡單的裁決機制條款,而是規定了法律規范的內部沖突解決機制及其前提,即僅當“不能確定如何適用”時才進入裁決機制。在比較法上,針對新一般法和舊特別法的關系,不少國家或地區采取的是“新一般法不廢止舊特別法”規則。②該規則強調,任何新法律的立法者在未明確表示要廢除或優先于現行法律時,即意味著立法者欲把新法作為現行法的補充。參見[德]G.平特納:《德國普通行政法》,朱林譯,中國政法大學出版社1999 年版,第10-11 頁。針對《立法法》第105 條,有學者主張此種順序說明存在某種明確的適用規則,而采取“舊特別法優于新一般法”規則更有助于維護法律適用的統一性和嚴肅性;③楊登峰:《法律沖突與適用規則》,法律出版社2017 年版,第246-250 頁。并結合立法法修改進一步主張“不能確定如何適用時”有多余之嫌,應廢除第105 條規定的裁決機制,明確規定“除非作了特別說明,應優先適用舊的特別規定”。④楊登峰:《關于〈立法法〉修改的幾點意見——以科學立法為中心》,載《地方立法研究》2022 年第6 期,第44-45 頁。

筆者以為,結合我國立法體制和實踐需求,應當延續《立法法》第105 條已經規定的內部裁決機制,而不是預設明確的適用規則。《立法法》第105 條規定的內部裁決機制,是我國在特定歷史條件下的折中選擇,也符合我國未來一段時期的實踐需求。從我國法制發展歷程來看,改革開放以后,我國在較短時期內制定了大量法律規范,且部分法律文本更新較頻繁。鑒于此,除了在立法層面通過制定法規規章、司法解釋等方式緩解上述問題之外,還要在適用層面構建切實有效的沖突解決渠道。而在《立法法》中直接規定“舊特別法優于新一般法”或者“新一般法優于舊特別法”,意味著將有關分歧的實際決定權交由適用者而非制定者,由此,有可能在法律理解與適用層面擴大分歧、導致“同案不同判”的境況。

在此基礎上,國家監察委員會的內部裁決必須遵循明確的程序性規定。有學者曾以《中華人民共和國突發事件應對法》和《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《沖突事件應對法》和《傳染病防治法》)為例,針對法律之間的沖突展開分析,認為“急需出臺立法裁決的程序性規定”。⑤王鍇、司楠楠:《新的一般法與舊的特別法的沖突及其解決——以〈突發事件應對法〉與〈傳染病防治法〉為例》,載《首都師范大學學報(社會科學版)》2020 年第3 期,第9-10 頁。就行政法規之間、行政規章之間關系而言,《立法法》第105 條第2 款和第106 條第1 款第3 項規定的國務院裁決機制,可以由《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》予以細化;與之相對應,國家監察委員會未來制定《監察法規制定程序條例》時,也需要規定監察法規之間的內部裁決機制,同時明確相關裁決的程序性事項,包括提請主體、申請前提、受理程序等一系列問題。鑒于我國實際上存在多種立法裁決機制,未來可以由全國人大常委會適時出臺立法解釋或者專門的立法裁決程序性規定,針對多種立法裁決機制的程序性事項加以統一規定。

(二)監察法規與行政法規的外部裁決機制

如上文述,可以認為,監察法規的效力位階至少不高于行政法規。然而,即便監察法規與行政法規具有同等效力,二者仍可能存在近位法沖突。此種沖突的紓解,有賴于從事后審查和事前溝通兩個層面建立一套行之有效的配套制度。

首先,結合《立法法》規定,同等效力的法律規范之間本身就可能存在近位法沖突。關于監察法規與行政法規的關系,持“同等效力”觀點者亦有不同主張。有的認為二者并無沖突之虞①2018 年《憲法修正案》刪去了關于行政機關“監察”職能的規定。從這個意義上講,監察機關和行政機關具有不同的職能范圍,監察法規與行政法規分別調整不同的法律關系。,有的則認為盡管二者具有同等效力,但仍有可能規定不一致。②朱福惠、聶辛東:《論監察法體系及其憲制基礎》,載《江蘇行政學院學報》2020 年第5 期,第122 頁。上述分歧源于沒有區分“同等效力”和“相同效力”:只有同一機關制定的法律規范之間,才可能是相同效力;不同機關制定的法律規范之間,只可能是同等效力。這一區分,可以解釋《立法法》為何設置了內部裁決和外部裁決兩種不同的裁決機制。內部裁決的適用場景及其邏輯,可以概括為“同一機關制定→相同效力→適用規則/內部裁決”,即在同位法沖突中,對于新舊、種屬沖突采取新法、特別法優先,無法確定適用時則由立法主體自行內部裁決。③《立法法》第105 條和第106 條第1 款第1 項規定,法律之間、行政法規之間的新一般法與舊特別法規定不一致(而且不能確定適用時)的,以及同一主體制定的地方性法規之間、規章之間的新一般法與舊特別法規規定不一致的,采取“制定機關裁決”機制。外部裁決的適用場景及其邏輯,可以概括為“不同機關制定→同等效力→外部裁決”,即在近位法沖突中,由共同上級機關予以外部裁決,并區分本系統內共同上級機關和不同系統間共同上級機關。④《立法法》第 106 條第1 款第3 項規定,部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間規定不一致的,由國務院作為共同上級機關裁決。該款第2 項規定,地方性法規與部門規章之間規定不一致的(而且不能確定適用)的,采取“國務院提出意見+異議提請人大裁決”機制。

其次,從內容事項來看,監察法規與行政法規之間的交集是不可避免的。有論者從事項的包容性出發,認為行政法規與監察法規規定的事項不存在交叉或者隸屬關系,二者屬于“平行”關系。⑤何永軍、李潤萍:《監察法規:一個嶄新的法律淵源》,載《四川警察學院學報》2020 年第1 期,第6 頁。但實踐中,二者卻難免存在內容事項相涉,這包括兩種具體情形。第一,行政法規的內容事項涉及監察機關的職權。根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第89 條第17 項規定,國務院有權依照法律規定“獎懲行政人員”。《財政違法行為處罰處分條例》等行政法規中,便不乏有關事項。⑥秦前紅:《監察法學教程》,法律出版社2019 年版,第63 頁。《中華人民共和國公職人員政務處分法》(以下簡稱《公職人員政務處分法》)第2 條第2 款關于公職人員任免機關、單位對違法的公職人員給予處分的程序、申訴等,規定的是“適用其他法律、行政法規、國務院部門規章和國家有關規定”,這里提及了行政法規。第二,監察法規規定的內容事項涉及行政機關的職權。如《中華人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《監察法實施條例》)第9 條關于“提請協助配合”的規定中,專門列舉了公安、國家安全等十余個行政機關部門,這些內容作為行政管理事項也與行政法規有關。此外,由于監察法規的適用對象不限于一般意義的“行使公權力的公職人員”,還進一步關涉“有關人員”“涉案人員”甚至監察對象所在單位,針對這些事項而制定的監察法規,在相當程度上也對公職人員任免機關、單位產生拘束。①例如,《監察法》第22 條第2 款規定,監察機關可依照第1 款規定對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的“涉案人員”采取留置措施。又如,《監察法》第62 條為了強化監察處理決定、監察建議的現實權威,規定了“有關單位”的法律責任;《公職人員政務處分法》第2 條規定也提到公職人員任免機關、單位對違法公職人員給予“處分”。

比較來看,針對軍事法規與行政法規之間、部門規章之間的可能沖突,《立法法》也規定了專門沖突解決機制。第一,從監察法規與軍事法規的關系來看,此次《立法法》修改選擇了參照軍事法規的入法方案。有論者指出,《憲法》雖然規定了國家行政權和武裝力量領導權的分工,但二者有交集,這使得相當一部分涉及國防建設的法規,由國務院或中央軍委單獨制定均不可行,需要由國務院和中央軍委聯合制定。②劉怡達:《論〈立法法〉規定監察法規制定權》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2023 年第1 期,第61 頁。在實踐中,《中國人民解放軍現役士兵服役條例》等法規,就是以國務院令和中央軍事委員會令的形式共同發布。為了確認實踐中這種行之有效的做法,2015 年修改的《立法法》第70 條(現第77 條)規定:“有關國防建設的行政法規,可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布。”第二,如果說有關國防建設的行政法規的共同發布,屬于不同性質權力交集的產物,那么,部門規章之間的國務院裁決機制和聯合制定機制,則屬于相同性質權力交集的產物。《立法法》第91 條、第102 條規定,國務院相關部門“在本部門的權限范圍內,制定規章”,部門規章之間“具有同等效力,在各自的權限范圍內施行”。但是,“由于享有規章制定權的機關比較多,規章的數量也相當龐大,規章之間可能發生沖突,給規章的執行帶來困難,在一定程度上影響了規章的效力和嚴肅性。因此,必須明確不同規章之間的關系,建立解決規章沖突的機制。”③喬曉陽:《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》,中國民主法制出版社2015 年版,第288 頁。為此,《立法法》第106 條第1 款第3 項規定,部門規章之間“對同一事項的規定不一致時,由國務院裁決”;第92 條規定,“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項,應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章”。

最后,監察法規與行政法規之沖突的紓解,有賴于建立一套行之有效的配套制度。從事后處理來看,這要求在事后審查層面構建共同上級機關主導下的沖突裁決機制;從事前處理來看,還需要在事前溝通層面構建“府—監”協商和聯合制定等統籌協調機制。

1.全國人大常委會主導下的外部裁決機制。如上文述,監察法規與行政法規若是同等效力,其近位法沖突需要由共同上級機關予以外部裁決。從立法主體的憲制關系來講,“一府一委兩院”格局構成了我國人民代表大會制度的核心內容。④林彥:《從“一府兩院”制的四元結構論國家監察體制改革的合憲性路徑》,載《法學評論》2017 年第3 期,第163 頁。與此同時,《立法法》第106 條第1 款第2 項針對地方性法規與部門規章的規定不一致、不能確定適用的情況,規定的是“國務院提出意見+異議提請人大裁決”機制。以此為參考,監察法規和行政法規之沖突裁決,應在全國人大常委會主導下進行。在此基礎上,可以明確國務院或者國家監委其中一方作為“意見提出方”,若其認為對方法規存疑、主張適用己方法規,應當提請全國人大常委會裁決。

2.內容事項相涉時的“府—監”協商機制。當監察法規和行政法規之間存在內容事項相涉時,國家監委和國務院應當在制定過程中充分地協商溝通。對于監察法規涉及行政機關職權范圍的情況,在起草階段,需要向社會公布、公開征求意見,以及與國務院法制部門進行必要的溝通和協調;在起草和審查階段,針對“涉及重大利益調整的事項”的內容,需要及時進行論證咨詢,例如座談會、論證會、聽證會、委托研究等,有必要時應主動征求并充分考慮國務院法制部門的意見建議。對于行政法規涉及監察機關職權范圍的情況,在相應程序中也需要采取上述協商機制。

3.特殊情況下的聯合制定機制。《立法法》第77 條針對有關國防建設的行政法規規定可由國務院和中央軍委共同發布,第92 條針對部門規章規定了聯合制定情形。循此思路,當監察法規和行政法規之間存在內容事項相涉時,除了充分協商溝通,還可由國務院和國家監委聯合發布,或者提請全國人大常委會制定法律。例如,針對《憲法》第89 條第17 項規定的國務院依照法律規定“獎懲行政人員”,參考《立法法》第77 條的規定,有關行政人員懲戒的行政法規,可以由國務院和國家監委聯合發布。同時,若要聯合制定法規,便涉及對法規的定性問題。鑒于《憲法》已經明確規定國務院的此項職權,此時聯合制定的法規應定性為行政法規為宜。①劉怡達:《論〈立法法〉規定監察法規制定權》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2023 年第1 期,第61 頁。

四、監察法規“同憲法或者法律相抵觸”的規范解讀

《立法法》第118 條將監察法規納入備案審查機制,《制定監察法規決定》還規定“監察法規不得與憲法、法律相抵觸”、全國人大常委會“有權撤銷同憲法和法律相抵觸的監察法規”。我國《憲法》第5條第3 款和《立法法》第98 條構成了我國合憲性審查制度的規范依據,并確定了“相抵觸”作為合憲性審查的判斷基準。然而,實踐和理論上“相抵觸”的判斷標準并不明確。就監察法規而言,所謂監察法規“同憲法或者法律相抵觸”,主要涉及抵觸結果、抵觸標準和審查強度等問題。

(一)抵觸結果:監察法規的無效、改廢和撤銷

參考《立法法》有關規定,監察法規若同憲法或者法律相抵觸,其可能面臨三個方面的結果。第一,抵觸無效。根據效力優先規則,同上位法相抵觸的下位法應被排除適用。《立法法》第82 條第2 款規定:“在國家制定的法律或者行政法規生效后,地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效,制定機關應當及時予以修改或者廢止。”根據該條款,監察法規同憲法或者法律相抵觸的規定應當被認定為無效。第二,修改或者廢止。國家監委作為制定機關,其應當主動、及時修改或者廢止同憲法或者法律相抵觸的監察法規;同時,根據《立法法》第112 條第1 款的規定,對于全國人大專委會和常委會工作機構提出的書面審查意見,其應當及時提出并反饋是否修改或者廢止的意見。第三,特定情況下還可能被予以撤銷。參考《立法法》第112 條第3 款的規定,全國人大憲法和法律委員會、有關的專委會、常委會工作機構經審查認為監察法規應當修改或者廢止,而國家監委不予修改或者廢止的,前者應向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議,由委員長會議決定是否提請常務委員會審議決定。

全國人大常委會是否只得撤銷,而不得直接改變“同憲法和法律相抵觸”的監察法規? 答案應當是肯定的。通過考察《立法法》第108 條關于法律法規規章的改變或撤銷權限的規定可知,“有權改變或撤銷”和“有權撤銷”其實是兩種不同的權限,對應不同的主體。前者是“領導機關對被領導機關制定的規范性文件的審查”,后者則是“指導機關對被指導機關制定的規范性文件的審查”,對于前者既可以撤銷也可以修改,對于后者只能撤銷而不能修改。①王鍇:《合憲性、合法性、適當性審查的區別與聯系》,載《中國法學》2019 年第1 期,第9 頁。與之同理,《立法法》第108 條還規定,地方人大常委會對本級政府制定的不適當的規章有權撤銷,卻不得直接改變。而與之不同的是,針對全國人大對其常委會制定的不適當的法律、國務院對其部門和地方政府制定的不適當的規章、省級人大對其常委會制定的不適當的地方性法規、省級政府對下一級政府制定的不適當的規章,《立法法》第108 條規定的都是“改變或者撤銷”。結合我國憲制結構,這種區分實際上蘊含著立法機關對其他國家機構職權的必要尊重,不僅符合全國人大常委會的實際行動能力,也較好地尊重了國家監委作為國家最高監察機關的憲法地位。②秦前紅:《人大監督監察委員會的主要方式與途徑——以國家監督體系現代化為視角》,載《法律科學(西北政法大學學報)》2020 年第2 期,第43 頁。

(二)抵觸標準:形式和實質雙重要素

我國合憲性和備案審查機制涉及合憲性、合法性、適當性和政治性等多重維度。作為制定機關,國家監委在起草、解釋、修改和廢止監察法規時,應從各個方面予以全面考慮,最大程度地避免監察法規存在不合憲、不合法、不適當和不符合黨中央的重大決策部署等情形。作為合憲性審查主體,全國人大常委會對監察法規的審查則需要基于一定的審查標準。

作為適當性審查的判斷基準,“不適當”標準針對的是在憲法、法律的框架內是否適當行使了監察立法裁量權。《立法法》第108 條針對法律法規區分了“相抵觸—撤銷”和“不適當—改變或者撤銷”兩種模式。③根據《立法法》第108 條規定,全國人大對法律之改變或撤銷、本級人大對地方性法規之改變或撤銷、國務院對規章之改變或撤銷、上級政府對下一級政府規章之改變或撤銷,以“不適當”為標準;全國人大常委會對地方性法規之撤銷、全國人大常委會對行政法規之撤銷,僅得以“相抵觸”為標準。但是,地方人大常委會對本級政府規章之撤銷,卻是以“不適當”為標準。從理論上,“相抵觸”標準與“不適當”針對法律法規標準應當是兩種不同的審查標準。作為適當性審查的主要內容,“不適當”本應蘊含更多合理、正當等要素,但我國現行立法中的“不適當”卻包含了一定的合法性審查意味。例如,《立法法》第107 和第108 條提到的“不適當”不是嚴格的適當性審查;《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)第30 條所列舉的“不適當”情形,亦包含了部分“相抵觸”情形④《監督法》第30 條針對“不適當”主要列舉了“超越法定權限”、“限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利,或者增加公民、法人和其他組織的義務的”、“同法律、法規規定相抵觸的”和“其他不適當的情形”,其中提到“同法律、法規規定相抵觸”的情形。,同時,本應該納入適當性審查的部分情形卻沒有規定在內。適當性審查與合憲及合法性審查之間應當屬于并列關系,由于“法外的標準越來越多被吸收到法內”⑤王鍇:《合憲性、合法性、適當性審查的區別與聯系》,載《中國法學》2019 年第1 期,第15-22 頁。,這導致了“相抵觸”與“不適當”之間、合憲及合法性審查與適當性審查之間存在一定的混同現象。

作為合憲及合法性審查的判斷基準,“相抵觸”標準強調的是監察法規不得超越憲法、法律設定的框架。就具體內容而言,“相抵觸”標準應當包括形式和實質雙重要素,而不限于“形式相抵觸”。全國人大常委會雖然只得撤銷而不得直接改變監察法規,但得以“相抵觸”為標準對監察法規的內容是否超越憲法、法律設定的框架進行形式審查和實質審查。后者屬于合憲及合法性審查中“相抵觸”的內容標準,不存在立法機關過度干預其他國家機構職權的疑慮。應當注意的是,新修改的《立法法》第110 條同時列舉了“同憲法或者法律相抵觸”和“存在合憲性、合法性問題”兩種情況,并在審查要求權和審查建議權條款中對它們予以區分。①《立法法》第110 條第1 款針對“一府兩委兩院”和省級人大常委會的審查要求提請權,同時列舉了這兩種情形;第2 款針對其他國家機關和社會團體、企事業組織以及公民的審查建議提請權,則只規定了第一種情形。但是,這并不說明《立法法》從形式意義上對“相抵觸”作出了狹義界定。從體系和目的解釋來講,“存在合憲性、合法性問題”可以理解為對“相抵觸”的補充和兜底,從而擴大合憲性和備案審查的范圍,拓寬審查要求門檻、激活審查法律適用條款,促進我國合憲性和備案審查制度進一步落地落實。

在合憲性審查上,監察法規同憲法“相抵觸”,是指違反了憲法中規定的“什么是有效的立法”的標準,此時同憲法“相抵觸”蘊含形式標準和實質標準兩重要素。在形式要素上,法規范層級結構理論為“形式相抵觸”提供了統一標準,其要求在權限、內容及程序等多個方面不得直接或間接抵觸憲法,我國的實踐和理論正是主要從這個層面切入來構建“相抵觸”標準體系。但作為一種形式淵源理論,法規范層級結構理論無法為“內容相抵觸”提供統一的標準。在實質要素上,基于憲法文本中的國家目標、國家任務條款和公民基本權利條款等規定,監察法規應當有助于國家目標、國家任務的實現,不得不合理限制公民基本權利,否則,也屬于同憲法相抵觸。此外,針對合憲性審查中的“相抵觸”標準,有學者提出應當將“事物的本質”作為審查判斷的內容標準。②王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標準之建構》,載《中國法學》2021 年第6 期,第120-139 頁。

在合法性審查上,監察法規同法律“相抵觸”,針對的是監察法規違反上位法的明確規定和內在要求。一方面,“相抵觸”標準指向于違反法律明確規定的原則和規則。如《立法法》第107 條規定了“違反上位法規定”“違背法定程序”和“超越權限”等合法性問題。監察法規對法律保留事項作出規定、超出授權權限、違法增損監察對象權利義務等,應構成“超越權限”。另一方面,其還指向于與法律的精神和立法目的相沖突,這同樣涉及“相抵觸”的內容標準。于此層面而言,過度預設公民義務或限制公民權利等也屬于與法律相抵觸。

(三)審查強度:以基本權利有關規定為例

不同類型的基本權利,有的需要由立法形成其保護范圍,有的則通過立法予以限制。基于立法形成與立法限制的區分,單項基本權利的法律保留可以分為完全法律形成保留、一般法律限制保留、嚴格法律限制保留、法律限制保留與法律形成混合、憲法直接限制保留等基本類型。針對狹義法律之合憲性審查的“相抵觸”標準,有學者主張應對不同法律保留類型的基本權利立法施以不同程度的審查標準,如對法律形成保留事項應給予相當尊重,對憲法直接限制保留事項應禁止立法,對法律限制保留事項的立法則應予嚴格審查。③王旭:《合憲性審查中“相抵觸”標準之建構》,載《中國法學》2021 年第6 期,第128-130 頁。

從監察法規的制定權限來看,國家監委在其權限范圍內能夠進行執行性立法和創制性立法。在執行性立法方面,一個實踐廣泛存在而理論關切不足的問題是:當法律已對保留事項第一次立法之后,下位法能否不經具體授權,直接對其制定實施細則呢? 這涉及執行性立法和授權性立法的區分問題。若按照《立法法》第12 條表述,只有明確提到“授權”時,才是上位法對下位法的具體授權,否則,上位法中的“根據”和“依據”等便只能是指實施細則。④黃宇驍:《也論法律的法規創造力原則》,載《中外法學》2017 年第5 期,第1349 頁。從法律保留來看,我國《立法法》所禁止的是對保留事項的“第一次立法”,沒有明確禁止對已經制定的第一次立法制定實施細則。但問題是,如此顯然極易導致“法律授權規則的空洞化”。①秦前紅、石澤華:《監察法規的性質、地位及其法治化》,載《法學論壇》2020 年第6 期,第97 頁。因此,不僅要在制定層面嚴格限定實施細則的制定權限范圍,對實施細則的授權立法作專門考慮,還要在監督層面將其納入合憲性及備案審查范圍,并明確對其的審查強度。

以監察法規中基本權利有關規定為例,針對其是否抵觸憲法、法律,需要結合監察法規的性質和基本權利的具體類型,區分不同的審查強度。第一,對于創制性立法和不涉及法律保留事項的執行性立法,在合憲及合法性審查中可以采取寬松審查標準,主要從形式上審查其權限、內容和程序等是否違反憲法、法律,對立法者的形成空間給予必要的尊重。第二,對于涉及法律保留事項的執行性立法,需作具體區分。一是如果涉及法律形成保留,應當給予相當尊重;二是如果涉及法律限制保留,則應當接受更為嚴格的審查標準。其中,對于構成對當事人基本權利一般限制的“執行性立法”,例如,有關凍結、扣押、查封等調查措施和對公職人員輕處分的規定,可以采取中度審查標準,進行一定的實質性審查;對于構成對當事人基本權利嚴重限制的“執行性立法”,如有關留置措施、對公職人員重處分等的規定,可以采取嚴格審查標準。例如,《憲法》第40 條對立法規定公民通信自由和通信秘密的具體要求極高②《憲法》第40 條規定:“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安機關或者檢察機關依照法律規定的程序對通信進行檢查外,任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”,不僅要求由法律予以限制,而且立法還要符合憲法規定的條件、手段和程序,必須嚴格將這種檢查程序具體化才能避免抵觸憲法。因此,針對監察法律中限制公民通信自由和通信秘密的規定,監察機關若要制定實施細則,應當對其采取嚴格審查標準,除了不得違反上位法規定的權限、內容和程序外,還要求不得與憲法和法律的精神和目的相沖突。

五、結語

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是一項系統性工程。在《立法法》第118 條和《制定監察法規決定》已經規定監察法規的制定和監督事項的背景下,需要厘清監察法規在我國法律體系中的定位,構建具有針對性和可操作性的監察法規的沖突解決機制,推動監察法規與各類法律規范的貫通協調,最大程度確保維系我國法律秩序的內在統一性。為此,需要從適用規則、裁決機制和不相抵觸原則等方面出發,在《立法法》基本框架下促進監察法規融入和豐富我國法律體系。

本次《立法法》修改采取了參照軍事法規的入法方案,這為監察法規的實踐探索預留了空間。從我國法律秩序結構穩定性出發,在現階段來看,可以先在全國人大常委會有關備案審查制度的規定③《全國人大常委會2023 年度立法工作計劃》第五部分,關于“完善和加強備案審查制度”指出:“研究出臺關于完善和加強備案審查制度的舉措。”中初步明確監察法規的沖突解決機制,待未來條件成熟時,再對監察法規的效力位階、適用和備案審查等問題作整體考慮。在此基礎上,還應當認識到,中國特色社會主義法律體系并非單一的存在,其向外有著諸多關聯,包括與黨內法規體系之間的緊密聯系。在紀檢監察合署辦公的體制下,作為監察機關開展工作的重要規范依據,監察法規還應“與黨內法規呼應、對接、補充”。④李紅勃:《監察法規的法律地位及其規范體系》,載《現代法學》2019 年第5 期,第37 頁。在紀法貫通的目標導向下,需要立足監察法治基本原理,厘清中央紀委與國家監委聯合制定法規的制定、適用和監督等基本問題,這是今后需要進一步深入研究的重要課題。