皖北地區返鄉農民工社會保障問題調查

□文/李 想 劉志偉 楊 琦 余 靜 時兆琴

（阜陽師范大學法學院 安徽·阜陽）

［提要］ 在鄉村振興背景下，返鄉農民工群體的社會保障問題已經成為社會關注的焦點。本文選取具有典型性和代表性的皖北地區，對返鄉農民工社會保障問題進行定性與定量分析，從政府、鄉鎮企業、農民工自身等多個方面提出建設性對策，以期探索具有實踐性的解決方案，維護廣大農民工的社會保障權益，助力鄉村振興戰略的實施。

一、問題的提出

隨著中國經濟的快速發展，20 世紀80 年代后日益壯大的農民工群體涌入大城市。農民工作為一類特殊的群體，處于城市的“邊緣”地帶，存在感相對較低，是極易被忽視的一類群體，這類群體的社會保障也因此存在盲區。安徽省一直是農民工輸出大省，根據《2021 年安徽省國民經濟和社會發展統計公報》可知，2021 年安徽省外出務工人員達到1，311.1 萬人。隨著國家政策尤其是鄉村振興戰略出臺以及其他因素推動下，“返鄉潮”逐漸興起，返鄉農民工數量有所增多。作為一直處于流動狀態的群體，返鄉農民工的社會保障權益能否得到有效保護成為農民工自身最迫切關注的問題。

關于返鄉農民工社會保障的研究，由于國情差異，國外尚未提及“農民工”字眼，更談不上返鄉農民工社會保障問題研究，但國外學者關注到農村勞動力向城市流入現象。托達羅在1970 年分析鄉村-城市轉移模型，根據轉移模型闡述，這種轉移的最終結果就是城市失業率增長，農村勞動力缺失，對國家發展帶來負面影響。

國內學者對于返鄉農民工社會保障的研究主要集中在返鄉農民工社會保障參保率和可行性路徑等方面。李嗣婷、王承艷（2016）通過發放問卷、實地調研的方法得出返鄉農民工存在養兒防老的傳統觀念、對養老保險的認識不全、對政府的養老保險存在不信任等情況，造成農民工參保率低的現狀。謝垚凡（2010）從返鄉農民工的土地保障和社會保險缺失研究視角出發，提出從完善社會保險轉移機制、完善農民工社會保障制度、探索適宜返鄉農民工社會保障政策和進一步發揮土地的保障功能四個角度探索解決返鄉農民工社會保障問題的可行性路徑。

綜合以上國內外學者的研究可知，“返鄉農民工”這一特殊群體的社會保障問題仍然是一個熱點問題。如何有效解決返鄉農民工的社會保障問題對豐富我國鄉村振興戰略的政策研究具有探索性意義。

二、調研情況簡介

基于以上背景，筆者制定了訪談提綱，訪談內容主要有訪談人最基本信息、務工省份（城市）所提供的社會保障服務、促使返鄉的原因以及返鄉后社會保障是否有效銜接等問題。筆者于2022 年10 月至11月對皖北地區六地市的返鄉農民工進行了實地訪談，本次訪談選取符合條件對象共45 人，后期通過對訪談材料整理，有效訪談42 人，有效訪談率為93.3%。其中，皖北城市阜陽、淮北、淮南、亳州、蚌埠和宿州有效訪談占比分別為21%、17%、17%、17%、14%和14%，被訪談人年齡層次主要分布階段在42～55 歲。通過一對一的訪談，筆者掌握了大量有關皖北地區返鄉農民工社會保障方面的有效信息。（圖1、圖2）

圖2 皖北地區各城市有效訪談占比統計圖

此外，筆者還對皖北各個城市未返鄉農民工進行訪談，訪談內容主要圍繞外出務工原因、務工地所提供的社會保障政策、自身實際享受社會保障情況以及未返鄉的原因等方面，共計訪談15 人，訪談整理后得到有效訪談15 份，有效訪談率100%。通過對皖北6 個城市的未返鄉農民工訪談對比分析，以期獲取當地返鄉農民工完整、詳細的社會保障水平和實際覆蓋情況。同時，走訪村主任和村書記，以村為單位，通過了解當地村莊給予返鄉農民工的支持力度、社會保障銜接辦法以及當地如何留住返鄉人員的一系列舉措，希望從中能夠進一步了解返鄉農民工的家鄉社會保障服務的真實現狀以及存在的不足，便于更好地研究返鄉農民工社會保障存在的問題及形成的原因，對提出解決對策具有重要的現實指導意義。

三、返鄉農民工社會保障存在的現實問題

馬斯洛需求層次理論將人類的需求劃分為五個層次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。從農村流入城市的農民工，對于城市具有陌生感，并且由于自身技能水平有限，大部分只能從事體力勞動?；趪亦l村振興戰略的實施，返鄉農民工規模不斷擴大，研究返鄉農民工社會保障問題具有必要性。為了深入了解和挖掘返鄉農民工在社會保障方面存在的問題，探究返鄉農民工社會保障存在問題的原因，本次調查通過實地走訪調研，對皖北地區6 個城市分別尋找合適人選進行訪談，了解皖北地區返鄉農民工群體的社會保障問題。通過訪談數據的整理、分析，歸納總結出返鄉農民工在社會保障方面存在以下問題：

（一）參保比例低。社會保障作為一項基本的社會經濟制度，可以為遭遇疾病、生育、工傷、失業等風險的公民提供保護，就像是一張社會安全網，是保障公民的基本生活、維持勞動力再生產的民生工程。選擇外出務工的返鄉農民工，進入一個新的環境，對于他們來說當務之急是獲取一份工作并盡量選擇一份可以持久的工作以維持生存所需。對于工作之外的方面，比如：生活質量、離家距離、節假日等，都無暇過多考慮，自然而然對社會保障方面的需求也有所淡化。訪談中，一位中年人說到：“我當初外出務工早，沒有文憑，只能靠自己體力為老板打工，每天工作12 個小時，按小時計算工錢，工資只夠每個月花銷，在外需要租房、繳納水電等，每月能夠剩余下來的錢所剩無幾，自己還年輕，也沒想那么多，就沒有繳納社會保障。”其實，通過筆者訪談可知，和以上被訪談者境遇相同的并不在少數。如圖3 所示，在所有接受訪談的返鄉農民工群體中，繳納社保的群體僅占總訪談人數的38.1%，大部分返鄉農民工并沒有選擇繳納社保。社保對于農民工來說，是一份保障，更是一份安心，但這份保障卻并不是所有農民工都擁有，農民工與社保之間出現了裂縫。（圖3）

圖3 返鄉農民工參保數據統計圖

（二）異地社保了解程度低。社會保障在全國推行，但是不同地區又會有不同的政策，地區之間的差異也因此不可避免。農民工選擇外出務工的時候一般都會將目光聚集在經濟相對來說比較發達的大城市，例如北京、上海、浙江等地區。經濟發達地區對農民工來說無疑是最佳選擇，也有些農民工因為自身、外界等因素的影響，不斷更換務工地區，導致對新轉入的地區社會保障政策不熟悉。根據表1 的數據可知，僅有11.9%的外出務工的返鄉農民工基本了解務工地提供的社會保障政策，能夠根據自身需要和政策條件進行匹配，處于有利地位；而45.24%的外出務工的返鄉農民工對流入地政策的了解程度是了解一點，甚至還有43.86%的外出務工的返鄉農民工對政策的了解程度是不了解。了解程度低會造成外出務工的返鄉農民工在社會保障方面處于盲區，不能享受到社會保障帶來的好處。長此以往，這種情況對于外出務工的返鄉農民工來說是處于劣勢地位。（表1）

表1 返鄉農民工對流入地社保了解程度一覽表

（三）存在用人單位不繳納社保現象。外出務工的返鄉農民工往往被當成“短期工”，他們在務工地沒有居住所，具有極強的流動性。大部分用人單位在招聘時自然而然會認為農民工工作時間不長，在缺少人力的時候，都會選擇農民工。用人單位可以選擇低于正常員工的工資付給農民工，農民工也會迫于形勢，急需一份工作作為自己立身的支柱。但用人單位并不會為招聘的“短期工”繳納社保，導致農民工沒有得到自己本應該獲得的那一份保障。用人單位為了降低用人成本，在其他方面也會有所克扣，用人單位也并不會擔心失去勞動力，因為經濟發達的地區每年都有大量的流入農民工充當勞動力，對于工作一段時間就辭職的農民工，用人單位對這種情況也是司空見慣。

（四）繳納檔次低。社保繳納分為不同的檔次，繳納的金額、時間不同，所獲得的收益也不同，國家鼓勵多繳多得、長繳多得。由圖3 可知，返鄉農民工在務工期間繳納社保的比例只有38.1%，筆者也對這類群體進行了深入了解，在已經繳納社保的群體中有部分是自己在家鄉自行繳納，還有一部分是在外地進入工廠長期務工，工廠為長期工購買的社保。據筆者訪談了解，工廠繳納的社保每個月需要自己繳納一小部分，其余由工廠繳納，當詢問到繳納層次時，被訪談者對此不知情。筆者又訪談了在家鄉自行繳納社保的人員，他們表示自己經濟能力有限，每個月的收入只能維持最基本的生活，在家鄉繳納的社保是最低檔次的，他們還認為雖然是最低檔次，但已經很滿足了，至少在特殊情況下還可以有一份安心的保障。返鄉農民工的社會保障情況大致趨同，在自己可支付的能力范圍之內，購買社保的人群往往選擇低檔次的社保。

四、返鄉農民工社會保障問題產生的原因

（一）城鄉發展存在差距。在我國，農村的經濟發展狀況遠不及城市，農村能夠提供給農民工的工作機會寥寥無幾，年輕農民工靠著自己的耕地并不能獲得可觀的收入，年輕農民工很大一部分是由于經濟原因不得不外出務工，以此來改變家庭落后的現狀。早期很多人農民工想盡辦法想改變自己孩子“農村戶口”，想讓自己孩子脫離農民工的身份，但理想與現實存在不可逾越的鴻溝，往往事與愿違。加之城鄉二元體制影響，農民工來到城市別無選擇，只能從事體力勞動，“亦工亦農”的身份自然而然讓他們成為“透明人”。此外，地方政府的財政能力有限，保障地區經濟發展的同時又要兼顧本地居民的社會保障，很難顧及到來自農村的這類群體，導致農民工的社會保障問題成為歷史遺留問題。隨著時間推移，第一代返鄉農民工已經錯過繳納的最佳時間，絕大部分返鄉農民工的養老保險是空白狀態。

（二）身份的特殊性。農民工群體的特殊性主要體現在兩個方面：一是邊緣性；二是流動性。邊緣性體現在農民工從農村流入城市，對于城市的各個方面都不了解，以及身份差異，加上地區政府的財政規模有限，當地的社會保障政策只能保障最基本的當地居民，農民工自然成為“不受照顧”的群體之一。流動性體現在農民工進入發達城市務工進入的行業大多是建筑業、服裝加工業或者運輸業等，對于沒有安家的農民工來說，不管在哪里工作都是無根的浮萍，決定工作的最主要因素就是工資和穩定程度，因此農民工工作具有很大的變化性。筆者通過訪談也了解到，許多返鄉農民工曾不止在一個地區工作過，14.29%的返鄉農民工在兩個不同地區工作過，甚至有23.81%的返鄉農民工的工作地區在三個或三個以上，一直處于“漂泊”狀態的農民工很難獲得社會保障權益。在訪談中，一位中年男子說到：“我在工地干了兩個多月，工地沒有為我繳納社保，后來因為自己身體不適應的原因我又另找工作，我嘗試過很多工作，一直處于不確定的狀態，加上自己不是當地居民沒辦法繳納社保，最后我就在家鄉繳納了醫保?！保ū?）

（三）經濟收入低。外出務工的農民工大多從事的職業都是體力勞動方面，而體力勞動的特點是工作時間長、工作任務重，付出了很多，但他們的辛苦往往與工資不成正比，靠體力勞動的農民工收入并不可觀，經濟發達地區消費水平高，農民工每個月的工資只能維持自己的花銷。隨著年齡的增長和身體素質下降，以及父母年邁、返鄉潮等因素促使，很多農民工選擇返鄉，在家鄉從事相應的職業。筆者通過調研得出返鄉農民工從事的職業數據，如圖4 所示，47.62%的人返鄉后選擇從事服務業，23.81%的人返鄉選擇從事餐飲業，7.14%的人返鄉選擇環衛行業等，僅有2.38%的農民工返鄉后仍然選擇耕種農田。通過訪談得知“這幾年，因為疫情原因導致線下的店面生意都不好做，尤其是餐飲行業受到的影響很大，每個月掙的錢只夠自己家庭最基本的的開支，孩子上學還需要費用，苦了自己，不能苦了孩子，如今醫保費用每年都在增加，全家人都交醫保對于我們小收入家庭來說負擔有些重”。因此，不論是外出還是返鄉，經濟收入都是影響參保以及參保檔次的必要考慮因素之一。（圖4）

圖4 返鄉農民工就業分布統計圖

（四）政策缺位。我國關于返鄉農民工社會保障方面的政策還有很長的路要走，迄今為止，我國尚沒有一部成熟的關于返鄉農民工社會保障的法規或規章，返鄉農民工的社會保障涉及社會救助、子女教育等多個方面，涉及范圍廣、細節多，這就增加了其制定的難度，很多政策目前處于試用狀態，并不能適用全國，需要適時調整。同時，返鄉農民工作為特殊群體，有關社會保障權益方面的相關政策處于空白狀態，并沒有建立起系統、完整的社會保障制度，很大程度上依賴經濟體制改革的配套措施，因此關于返鄉農民工社會權益的政策受到多方面的影響，變化較大，穩定較差。

五、返鄉農民工社會保障問題對策建議

（一）政府層面

1、完善社會保障體系。農民工的社會保障問題已經成為社會共同關注的焦點，在此問題中政府扮演著重要的角色。首先，當地政府應當提高對農民工的重視。政府應意識到跨地區流動可能會產生附帶的權益無法完全享受的影響后果，尤其是戶籍為農村的外來人員，加大對農民工的重視不可或缺。其次，政府應深入調查，了解實際情況。當地政府應摸查流入本地的農民工數量以及基本需求情況，通過調查得出數據，開展下一步計劃。最后，制定政策，完善體系。以農民工的呼聲為導向，積極制定和完善社會保障體系，并始終貫徹因地制宜的指導思想，探索出一條適合本地區的科學的社會保障體系，讓更多的外出務工農民工享受到社會保障帶來的益處，有效避免外出務工農民工群體在返鄉時社會保障仍是空白的狀態。

2、加大社會保障制度宣傳力度。如今處于自媒體時代，獲取信息的途徑不計其數。政府部門應積極利用互聯網平臺，如微信公眾號、抖音平臺和廣告投放等多種方式，以人民群眾喜聞樂見的方式大力宣傳社會保障政策，積極鼓勵和引導農民工繳納社會保險，進一步提高農民工對社保政策的知曉率，不斷強化社?；菝裾叩穆鋵?。同時，政府部門采取線上線下相結合的宣傳方式，積極動員社會力量的參與，加強村委會、居委會等的宣傳和教育作用，開展社會保障宣傳講座、知識咨詢、上門宣傳等方式，以社區為單位，開展多種形式的社會保障普及活動，讓更多的群眾尤其是農民工群體了解社會保障，愿意參保，放心參保，讓外出農民工了解務工地提供的社會保障政策，最大限度地參與社會保障。

（二）鄉鎮企業層面

1、承擔社會責任。當前返鄉農民工社會保險的籌資原則是政府、企業及個人三者共同承擔，企業是按總工資比例為單位員工繳納社保費用的。根據調研可知，返鄉農民工在外出務工期間，部分企業并沒有為農民工繳納社會保險，對于已經返鄉就業的農民工，鄉鎮企業要承擔自身責任，擔當起一定的社會保障職責。企業應為返鄉農民工繳納的社會保險，是農民工勞動所得的一部分，企業應該嚴格按照勞動合同的要求，按時為員工繳納社保費。而在務工地沒有固定住所、流動性較強的“短期”返鄉農民工，企業也應該承擔相應的責任，為其繳納社會保險，用人企業不能以工作時間短為由拒絕繳納社會保險。

2、積極引導參保對象。現如今返鄉農民工參保率低，在政府宣傳、引導的同時，鄉鎮企業也要積極引導返鄉農民工繳納社會保險，提高參保意識。用人單位可以對返鄉農民工開設社保知識學習會、講座等形式，向返鄉農民工詳細介紹社會保障政策的相關內容，并且積極引導返鄉農民工參與繳納社保。

（三）農民工層面。在政府與企業宣傳社保相關政策與內容的同時，農民工自身也應積極學習了解這些相關政策，主動獲取相關信息，避免因信息缺失、信息不全面而損害自身合法權益。在日常工作之余要加強自身建設，可以通過政府官網、官方微信公眾號、抖音等熱門媒體線上學習了解社保的相關知識，也可以到辦事大廳、社保經辦業務窗口、居委會、村委會等辦事窗口，向相關工作人員免費咨詢。

近年來，我國經濟迅猛發展，人民生活水平得到明顯提高，在鄉村振興戰略的推動下，農村地區的發展也邁上了新臺階。但仍有一些地區存在大量農民工選擇外出務工和部分農民工返回家鄉的情況。通過對返鄉農民工的社會保障調研發現，返鄉農民工與社會保障之間存在脫節現象。社會保障問題是我國社會經濟發展過程中的“攔路虎”，而攻克其中的返鄉農民工社會保障問題更是難乎其難，解決這個問題的關鍵是需要政府、社會、鄉鎮企業等多方主體形成合力。政府的不重視、社會的不參與只會讓該問題愈演愈烈。農民工對社會的發展、進步有著不可替代的作用，不論是返鄉還是未返鄉的農民工，他們都需要一份安心的保障，這也是他們的合法權益。

這個問題的解決并不是一朝一夕的，但我們相信事在人為。返鄉農民工與實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的鄉村振興戰略有著密不可分的聯系。本文通過對皖北地區返鄉農民工社會保障問題進行分析，以期呼吁社會、政府等多方更多的重視，同心合力，為返鄉農民工社會保障問題的解決建言獻策，為社會的良性運行添磚加瓦。