日本鄉村振興演變及其經驗啟示

■ 敖永春 王鶴天

一、日本鄉村振興的演變歷程

（一）起步階段：調動各方力量，開啟新農村建設

“二戰”后，日本由戰時狀態轉到恢復重建階段，為應對社會環境經歷經濟社會變革后的劇烈變化，解決城市化的急速發展帶來的鄉村發展幾乎停滯的問題，日本于1955年開展第一輪“新農村建設”，提出“新農村建設構想”，強調以積極構建農民經營共同體為中心，充分發揮農民自身的自主性和創造性；建設完善農業基礎設施，推動農民互助合作；堅持精準定位，明確政策推行區域，加大資金和法律政策支持；成立農村振興協議會，實現政府、農民和地方社團“三位一體”推進農村建設。日本史學界和經濟學界普遍認為日本鄉村振興運動開始于1961年頒布的《農業基本法》，強調著力促進農業現代化發展，完善鄉村生產生活基礎建設，提升鄉村發展能力，縮小城鄉收入差距，探索適合日本國情的鄉村振興路徑。1967年，日本以“經濟社會發展計劃”為標志開啟第二輪“新農村建設”，通過成立專門機構來提高農村農業現代化水平，積極發展鄉村科教文衛事業，推進農村勞動力就地轉移，改變鄉村面貌，推進產業均衡發展，縮小城鄉差距。20世紀60年代到70年代的日本經濟處于高速發展階段，依靠自上而下的“農業現代化”發展模式充分保障國家生存層次產品的需求。

（二）變革階段：興起“造村運動”，打造農業品牌

日本為規避直接嫁接西方鄉村振興經驗帶來資源配置集中導致的社會整體發展不平衡、鄉村制度失序導致的農村人口流失以及無序的農業工業化建設帶來的生態破壞等諸多問題，立足于本國國情，鼓勵地方百姓自覺探尋鄉村建設的新模式。20世紀70年代的“造村運動”作為日本第三輪“新農村建設”興起的重要標志，提出開發地域農特產品，培育打造地理品牌，重視發揮農協作用，提高農民市場話語權，完善農村金融體系，加強人才培養等農村建設要求。其中取得巨大成果的是由平松守彥1979年提出的“一村一品”運動，堅持農村主體性，保護鄉村本身文化多樣性，促進鄉村經濟、文化、生態可持續發展，并以此為標志日本鄉村振興轉向地方主導階段。日本政府在1999年出臺的《食品、農業和農村基本法》成為調整日本鄉村振興運動的戰略舉措，提出在保護繼承傳統農業的同時，強調農業的多功能性，打造生態、觀光、休閑為一體的農業類型，實現一二三產業相融合的新型農業經營方式，不斷推進農業現代化進程。

（三）再發展階段：制定“地方創生”政策，構建治理新模式

20世紀90年代，日本爆發金融危機致使經濟泡沫破裂，其消極影響逐漸輻射到經濟社會的其他領域。日本國內陷入持續蕭條期，2000年后農村戶凈收入開始呈現逐年下滑趨勢，人口老齡化、過疏化帶來的農村土地空洞化問題加劇。為改變日本當前面臨的經濟狀況，轉變鄉村農業發展模式，東京大學教授今村奈良臣于90年代初提出了“六次產業化”的重要理念；而后日本政府于2010年頒布《六次產業化·地產地銷法》，將鄉村振興工作重心轉向農業“生業”轉型上來，集約土地大力發展智慧農業。2014年日本內閣頒布《城鎮、人口、工作創生法》，提出“地方創生”政策，打造地方社會治理的全新架構模式，強調既要保護鄉村固有的生態系統和地域生活文化，又要積極為鄉村建設注入新鮮的科學技術和先進人才資源，開展多樣化的交流創造活動，推動原有居民與回歸農村新移民多樣化共生。

二、日本實施鄉村振興的經驗梳理

（一）頂層規劃，構建政策性振興機制

截止到2015年，日本已頒布實施了4次《食品、農業和農村基本計劃》。日本政府秉持立法先行的準則，著力建立健全完備的法律體系，為推動鄉村振興運動的開展打造強有力的法律制度基礎。為配合和滿足鄉村振興政策實施的具體工作和實際要求，日本在體制建設方面積極投入，在農林水產省內增設“農業振興局”，在省級農業局設立農業振興科，協調民間團體等農村合作組織參與鄉村振興具體規劃的制定和實施，保障中央規劃與地方意見的有機結合；制定中層干部跨機構互派制度，有效統籌各個部門的政策資源。日本在政策實施方面，從宏觀上制定鄉村發展規劃和開發方案，加大農村基礎設施建設方面的財政投資力度，開展村鎮綜合建設示范工程，積極改善農村生活生產環境，縮小城鄉區域差距，為村鎮建設指明方向。

（二）資金支持，完善普惠性支農體系

首先，日本加大在農村基礎設施建設和農村產業支持方面的財政資金投入，例如2013年日本設立的“山村發展支持制度”，對積極開展特色農產品銷售、調研及先進人才培訓活動的政府或企業給予每年一千萬日元的資金支持。其次，日本采取稅收優惠，增大稅收減免力度，提升鄉村振興成效。日本的國稅和地稅部門針對處于“振興八法”等法律規定范圍內的中小型企業給予減免固定資產購置稅和固定資產稅等方面的優惠。最后，在完備的法律法規的支持下，日本建立健全具有合作性質的“二三三”模式的信貸機構，并將其內嵌到綜合農協之中，積極促進“政、企、協”三端發力，政府主導實施普惠的貸款政策，鼓勵金融機構參與普惠扶持基金，構建農協覆蓋農村全產業鏈，加大對農村經營主體的扶持力度。財政補貼、稅收優惠和金融扶持三者相結合，為日本鄉村振興運動提供資金支持，促進農村發展體系的不斷完善。

（三）產業融合，打造創新性出圈模式

日本向來重視發掘鄉村的歷史文化價值，抓住鄉村具有本地文化強烈認同感和歸屬感的特點，開展造“町”運動、“一村一品”運動，深入挖掘并重點發展具有歷史文化價值的鄉村，打造具有文化性的出圈品牌。日本注重鄉村獨特的非物質文化遺產、農牧產品和自然資源的開發、挖掘、提升、整合，促進鄉村原有優勢向經濟效益轉化，形成鄉村產業特色。例如日本長野縣小布施町將北齋文化與美麗自然風光相結合，打造獨具特色的鄉村文化旅游產業。此外日本以“六次產業化”發展為導向，積極推進農業、工業、商業充分合作，拓展農村產業鏈、價值鏈的延伸范圍，構建特色農產品產業基地，打造及扶持鄉村特色產業，在擴大產業發展渠道的同時，促進產業集群化效應的不斷發展。

（四）保障并行，推進多面性民生建設

第一，加強鄉村醫療衛生建設。日本政府在鼓勵村民全面參加醫療保險的同時，對貧困家庭采取醫療幫扶政策，頒布的《勞動者傷害補償保險法》有效地保障了農民和農業企業員工在使用農業機械過程中傷亡的治療和資金補償權利；同時政府加大農村醫療衛生投入，為偏遠地區培養醫療衛生工作者，提升鄉村醫療衛生水平。第二，完善農民養老保險制度。日本推行雙層結構制度，不斷增強年金制度的正面效應，滿足多樣化的養老保險需求，提高農村養老生活水平。第三，注重農村教育事業發展。日本加強對鄉村偏遠地區教育財政投入，例如在2016年日本文部科學省各項鄉村教育補貼預算總額達到755.7億日元；增加農村教師補貼，實施多項學生教育幫扶措施，縮小教育資源差距，促進城鄉教育均等化發展。

（五）生態維護，創造內源性可持續環境

為解決20世紀70年代出現的逆城市化現象，日本政府在加強鄉村生活基礎設施建設的同時，積極開展農村生態環境的維護與改善工作，滿足歸鄉人員對于生活環境的需求，為農村發展創造內源性的可持續發展條件。第一，在農村生活設施建設方面，日本提出由省級地方政府主導自上而下開展的“農村綜合治理項目”，開發使用太陽能、風能等清潔能源，減少生態環境破壞和不可再生資源的消耗。第二，日本嚴格落實鄉村生態環境的把控工作，從環境和健康兩個層面對全國河流進行等級劃分，制定了嚴格的水質監測標準，對企業違法排污行為進行嚴格監管并給予嚴厲處罰。第三，保護和開發鄉村景觀資源。日本制定和實施“景觀農業振興區域規劃”，要求農村修建生活和生產基礎設施要以維護鄉村景觀為前提，并且通過“美麗田園復興”等項目，為鄉村生態建設提供財政補貼。此外，日本積極探尋鄉村振興運動開展的新模式，致力于打造“地域循環共生圈”，堅持以低碳、循環的生態理念引導鄉村產業轉型升級，提升經濟、社會和生態綜合效益。

三、日本實施鄉村振興經驗對我國的啟示

（一）助力農業現代化，穩住鄉村發展基本盤

一是建立完善耕地保護制度。耕地是農業生產的命根子，保護耕地安全顯得尤為重要。積極推進耕地保護制度建設，在保護耕地的數量基礎上，加大耕地質量投入，建設高標準農業用田。二是把控技術主動權，注重農業科技創新。堅持農業科技自立自強，全面實施種業振興行動方案，加快推進生物育種科研項目研究，加強制種基地和良種繁育體系建設，攻克種源等農業關鍵核心技術，把控技術主動權。三是打造多元農業建設格局，促進農業智慧化發展。政府、農村、企業協同發力，政府加大對鄉村振興的支持力度，制定實施有效的農業支持和保護政策，例如通過提供農機購置補貼等方式提高農村基礎設施建設和農業生產集約化水平，采用現代化技術手段來加快傳統農業轉型升級速度，推動農業向產業化、規模化方向發展；農業生產部門積極與企業開展深度合作，構建先進穩固的農業產業鏈條，實現資源的充分利用；激發農民積極性，培養新時代農業帶頭人，保障農業可持續性發展，打造智慧農業。

（二）聚焦三產融合，打造鄉村特色化產業

一是堅持實地考察，以農村特色產業為導向，突出鄉村特色產業，拓展鄉村文化、生態、社會等多種功能，發展融合新業態，加快產業向規模化、集約化、數字化等方向轉型升級，從廣度深度兩方面發展壯大農村產業，加強基層創新，促進產業鏈和創新鏈雙向融合，構建、筑牢農村現代化產業體系。二是堅持以產業為基礎構建農業產業聯合體，培育農村產業融合發展多元主體，發掘農村產業多元化、專業化經營方式，發揮龍頭產業引領作用，促進產業向加工型方向轉變，為產業融合發展奠定先決基礎。三是落實農村產業融合發展用地政策，統籌存量和增量，盤活建設用地的同時進一步規范土地經營流轉工作，加大農村產業融合土地要素供給；從政策、稅收、福利保障等方面入手，為返鄉下鄉的企業人員、高校畢業生提供優質豐厚的待遇環境；采用公益培訓，技術指導等方式促進農民經營觀念轉變、提升管理技能，為農村產業融合培育和輸送高素質勞動力資源。四是以第一產業為基礎，挖掘農業多功能屬性，建立完善社會化服務體系，打造農業全產業鏈，構建農村產業鏈條縱向融合體系；推進農業與工業、商業相協同，與文化旅游、網絡物流等二三產業深度融合，實現農村產業鏈條橫向融合。

（三）拓寬投融資渠道，完善支持性金融體系

一是國家層面積極構建政策性金融支持體系，優化資金配置結構，綜合運用信貸、稅收優惠等政策，給予龍頭企業、農村產業合作社等新型經營主體資金支持；加強金融領域監管，健全征信體系，落實守信鼓勵和失信懲戒措施，為推動金融機構積極參與鄉村振興業務營造優質政策保障環境。二是重構鄉村振興農村金融運營體系，挖掘農村金融機構在投融資中的重要作用，積極幫助鄉村農業金融機構回歸本源，樹立創新意識，充分把握農村現代化發展過程中金融層面多樣化需求，促進農村金融機構更新，為農村發展注入新活力。三是積極引導社會資本參與鄉村振興資金幫扶工作。政府加強對社會投資項目整體設計和指導工作，優化社會資本投資環境，激發社會企業參與鄉村建設投資的積極性和責任感，擴充鄉村振興資金儲備。四是注重產業造血激發內生動力。鄉村振興，產業是支撐、發展是關鍵，抓住產業發展造血功能，既是鞏固脫貧成果的延續，又是推進鄉村振興的重要引擎。加大農村產業扶持力度，推動傳統產業轉型升級，鼓勵產業間建立聯動機制，擴大優勢產業鏈，激發創造性內生動力。

（四）改善服務性供給，推動社保一體化進程

一是合理構建農村社保制度頂層設計，持續充實保障項目，與時俱進補足保障短板，抓住保障工作落實重點，健全農村社會保障體系；政府堅持應保盡保的原則，落實兜底工作，加大農村醫療、衛生、教育、養老等方面的社會保障資金政策支持，切實解決農村保障現實難題。二是堅持“以工補農，以城帶鄉”，統籌推進鄉村振興與城鎮化建設全面對接，以縣域為切入點發揮城鎮化引領作用，推動城鄉融合發展，為農業勞動力轉移和規模化經營創造條件，積極鼓勵先進人才、資本下鄉助農，促進城市人才、資金與鄉村本土資源有機融合；穩步推進城鄉社保體系之間的有機整合工作，縮小城鄉保障差距，確保社會福利、保險、救助等多方面的彼此銜接，逐步完善全面覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務和社會保障體系，實現高水平的城鄉共同繁榮。三是構建高效的農村社會保障管理機制，加強管理部門之間的有效銜接，形成制度執行合力；建立健全農村社保管理人員培養機制，積極輸送高素質、專業強的社會保障工作人員；因地制宜完善社會保障監督機制，提升農村社會保障制度實施的實效性。

（五）構建多元性治理，營造可持續發展態勢

一是相關部門要貫徹綠色發展理念，加強對村民的生態環保知識教育，提高村民對生態建設理念和自身責任的認知程度，積極帶動廣大農民群眾參與到鄉村生態恢復和建設活動中去。二是強化農村生態治理制度建設，在農村發展各要素保護的現有立法的基礎上進行新的整合，修改完善法律法規，將法律條文落小、落細、落實，增強其針對性、實效性和可操作性；農村生態管理部門嚴格落實環境監管制度，明確自身權責，對相關環境要素展開監測，全面系統地掌握農村生態環境變化情況，分析預測生態潛在風險問題，提高農村環境治理實效。三是完善生態社會監督機制，廣泛吸收農村群眾關于生態問題的舉報意見，通過精準化監督等形式針對農村生態突出問題進行監督管理。四是構建農村綠色產業體系，打造極具當地特色的生活聚集區，加大硬件設施改進力度，號召當地居民開展村莊清潔和綠化美化行動，因地制宜構建生態產業鏈，促進當地經濟、文化、生態資源統一融合發展。