1+X證書制度的認同困境：分析框架、現實表征及破解路徑

王恒 袁文軍 聶偉

摘 要：1+X證書制度試點是我國推進職業教育高質量發展的重要政策舉措，目前已在各級各類職業院校以及應用型本科院校中組織實施。雖然整體而言，證書試點工作開展有序、推行范圍和培訓考核人數穩步提升，但其專業性和權威性尚未得到學界、業界和社會的廣泛認同。基于組織社會學新制度主義理論，構建了分別包含三種合法性認同和合理性認同維度在內的1+X證書制度認同困境的分析框架，并據此剖析了1+X證書制度合法性和合理性認同困境的現實表征，即規制、規范和實效合法性的缺位以及效率、計算和增長合理性的異位，最后從建立、維持和修復合法性三個層面論述破解合法性認同困境的賦權路徑，從責任倫理和發展倫理兩個維度提出破解合理性認同困境的賦能策略。

關鍵詞：1+X證書制度；組織社會學新制度主義；合法性認同；合理性認同

2019年12月30日，國務院常務會議決定分步取消水平評價類技能人員職業資格，推行社會化職業技能等級認定。《國家職業教育改革實施方案》要求：“在職業院校、應用型本科高校啟動‘學歷證書+若干職業技能等級證書’制度試點（以下稱1+X證書制度試點）工作。”人力資源社會保障部《關于改革完善技能人才評價制度的意見》提出：“建立并推行職業技能等級制度，由用人單位和社會培訓評價組織按照有關規定開展職業技能等級認定。”由此，1+X證書制度試點具有了國務院和相關行政主管部門的政策許可，具有了政策合法性。隨后，教育部等四部門聯合印發《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》，部署啟動1+X證書制度試點工作。截止2020年9月，已經分四批公布了355個職業教育培訓評價組織和447個職業技能等級證書名單。在以1+X證書為代表的社會化職業技能等級證書認證廣泛開展的同時，政府部門組織評估認定的職業資格證書和職業技能證書的數量卻明顯縮減。在“國退民進”背后，是我國政府行政治理深化管辦評分離的進一步舉措，是進一步發揮市場在資源配置中主體作用的表現，也可以理解為市場經濟與計劃經濟遺存之間博弈的表征。1+X證書制度試點是否能實現政策設計的初衷，是否可以完成對職業資格證書的替代和補充？在試點過程中，學校領導、教師、地方教育管理部門等各方都不太滿意，諸多問題到底源于設計環節還是操作環節？基于此，本文依循組織社會學新制度主義學派（也可稱為組織分析的新制度主義）的理論觀點，對1+X證書制度的認同困境及破解路徑進行探討。

一、合法與合理：1+X證書制度認同困境的分析框架

組織社會學新制度主義認為，技術環境和制度環境是組織賴以生存與發展的兩大要素。技術環境是確保組織對其提供的產品和服務進行生產和市場交換并通過對其生產系統有效和充分的控制而獲得回報的外部因素；而制度環境是那些以具有完善的規則和要求（如果其中的個體組織想獲得支持和合法性就必須遵守這些規則和要求）為特征的環境。[1]由此可見，制度環境要求組織遵循合法性原則，而技術環境則強調組織理性選擇的重要性。在1+X證書制度實施過程中，無論對于培訓評價組織，還是職業院校而言，都面臨上述兩種環境的制約。基于對上述兩種不同環境的劃分和理解，可以構建出1+X證書制度的合法性認同與合理性認同的分析框架。

（一）合法性認同分析維度

合法性（legitimacy）是組織制度理論的核心概念。馬克斯·韋伯最先對合法性進行了界定，認為其與社會權威、統治、政治制度密切相關，并通過對社會標準和正式法律的遵從而獲得；帕森斯拓寬了韋伯的界定范疇，將遵從社會價值體系也作為獲得合法性的一個重要來源；組織社會學新制度主義學派的奠基人邁耶和羅恩則將認知（文化）因素引入了組織合法性的研究領域。[2]1995年，薩奇曼對合法性進行了系統的論證，提出“合法性是在社會構建的規范、價值、信仰和定義體系之內，關于一個實體的行動是合意的（desirable）、正當的（proper）或者適當的（appropriate）一般化的感覺或設想”。[3]迪馬久和鮑威爾最早提出了基于合法性的制度趨同的三種機制，即強制趨同性、模仿趨同性和社會規范趨同性。[4]奧德里奇和福伊爾提出了社會政治合法性和認知合法性的區別，之后斯科特和薩奇曼分別對此進行了擴展性論述（見表1）。[5]

綜合對比上述觀點，結合1+X證書制度和職業教育產教融合的實踐應用特征，本文提出由規制合法性、規范合法性和實效合法性三個維度構成的合法性認同分析框架（見表2）。

（二）合理性認同分析維度

相對于合法性原則，合理性原則體現的是技術環境對組織行動的要求標準。合理性即合乎理性，因此對理性的理解和界定直接關系著如何認識合理性的問題，符合技術環境要求的合理性可以理解為技術理性。考察對“理性”的理解演進（如表3所示）可知，韋伯最早將理性劃分為價值理性和工具理性；霍克海默和阿多爾諾將理性歸納為主觀理性和客觀理性；而馬爾庫塞則提出技術理性概念，并將它等同于韋伯的工具理性；我國學者趙建軍將技術的理性化劃分為工具理性、操作理性和價值理性三個發展階段，并將技術理性界定為“一種追求合理性、規范性、有效性、功能性、理想性和條件性的人類智慧和能力，是一種扎根于人類物質需求及人對自然界永恒依賴的實踐理性和技術精神”。[6]

我國學者李倫和宋強指出技術理性主要通過倫理表征訴諸于行動，即規約實踐活動的倫理規則發揮著引導人的行為的重要作用。具體而言，技術理性表征為力量倫理、效率倫理、計算倫理和增長倫理等。[7]考慮到職業教育具有的職業導向、實踐價值和技術精神的技術理性特征[8]，可以建立1+X證書制度合理性認同效率合理性、計算合理性和增長合理性三個維度的分析框架（見表4）。

二、缺位與異位：1+X證書制度認同困境的現實表征

1+X證書制度實施效果的重要評判標準就是合法性和合理性的雙重認同是否有效達成。1+X證書制度在實施過程中陷入認同困境的根本原因在于合法性的“缺位”與合理性的“異位”。

（一）合法性認同困境現實表征：缺位

1.規制合法性缺位。規制合法性強調與法律法規、政策制度的一致性與匹配性。首先，1+X證書制度規制合法性缺位表現為審批結果發布機構與證書效力定位的不匹配。X證書明顯區別于經由人社部門審批通過的職業等級證書，雖然1+X證書被教育部明確為“學歷證書+職業技能等級證書”，但公布培訓評估組織和證書的單位是事業單位，不具有行政效力。其次，1+X證書制度規制合法性缺位表現為職業教育培訓評價組織遴選與監督管理缺乏強有力的國務院行政部門“背書”。2020年6月，國家職業教育指導咨詢委員會發布《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》，雖然該《辦法》經國務院職業教育工作部際聯席會議審議通過并授權，但指導咨詢委員會屬于國家職業教育改革的政策推動和咨詢機構[9]，其行政管理職能和政策法規監管功能均有限。

2.規范合法性缺位。規范合法性主要關注符合普適價值觀及道德準則的程度。就1+X證書制度實施來看，規范合法性缺位表現為第三方組織認定的職業技能證書尚未獲得社會普遍的價值認同。隨著政府放管服改革的深入推進，國家推動職業資格證書向職業技能等級證書轉變，將職業技能認定工作下放，實現誰用工、誰鑒定。但由于長期以來社會大眾已經形成由政府部門主導各類職業資格證書的認定和審批，雖然各類學會協會、行業組織、大型集團、企業及各種培訓機構一定程度上代表了行業內權威，但短時間內還無法對由這些第三方機構主導的1+X證書評價認定機制達成規范合法性的共識，社會公眾的接受需要有一個過程，同時也要接受市場和用人單位的時間檢驗。另外，1+X證書制度規范合法性缺位表現為缺乏在行業范圍內對證書考核認定與行業企業需求契合度的宣導與溝通，培訓評價組織較多關注與試點院校的組織協調，注重開拓證書“市場”和“用戶”，忽略了證書對行業和社會的影響力。

3.實效合法性缺位。實效合法性體現為行動對需求問題的解決程度。就1+X證書制度實施而言，實效合法性缺位表現為缺乏就業和人才市場的評估與監測。1+X證書學員大多以職業院校在讀學生為主，技能的應用能力和水平缺乏行業企業和人才市場的交易合法性檢驗，導致實用合法性存疑。反觀當前市場上有證書獲得實用合法性的典型案例，得到了社會和行業廣泛認可，如中科院心理研究所頒發心理咨詢師證書，雖未經人社部認定，但憑借證書持有者群體表現出的較強的業務水平與職業素養，在行業和客戶群體中具有較好的口碑，使得該證書在心理學領域獲得了較高認可度。另外，實效合法性缺位還表現為缺乏院校及學生的反饋與改進。對部分試點院校相關教師訪談發現，院校及學生更加看重結果導向的證書考試通過率，而對學生職業技能培訓的形式和效果改進關注不多，導致無法有效收集院校師生的反饋意見并對1+X證書的等級標準和內容進行及時調整更新，進而影響到人才培養目標與行業企業發展需求的匹配程度，進而導致1+X證書的形式合法化（證書考核的高通過率）并未產生實質合法化（證書在人才交易市場的高認可度）。

（二）合理性認同困境現實表征：異位

1.效率合理性異位。效率合理性遵循效率倫理，堅持效用最大化和投入最小化的原則。1+X證書制度的合理性認同困境具體表現為培訓評價組織與試點院校在效率倫理實踐過程中異位。對于培訓評價組織，特別是企業來說，申報X證書、開展證書培訓和考核是其重要的業務活動和產品服務內容，會優先遵循市場邏輯，自然會出現不同程度的片面追求效率而忽視效益（效果）的“異位”現象。這種效率合理性的錯位一方面表現為考核中大數據、云計算、移動互聯網、人工智能等信息技術的大量運用帶來的技能實操考核場景化和沉浸化不足問題，另一方面是在考證學校和人員的遴選和推廣中更加關注數量，而對教學保障條件（尤其是實訓實踐資源）的審核和要求有所降低。這固然實現了投入的最小化和效用的最大化，但這種效率導向的“合理行為”會對證書考核評價的有效性產生或大或小的負面效應。就試點院校而言，因為目前采取省級教育管理部門主導下的申報審批制，考證費用基本由地方教育管理部門撥付，導致很多試點院校在申報過程中基于投入產出比考量，忽視教學培訓條件（主要是課程設置、師資隊伍、教學設備和實訓平臺建設）匹配度和飽和度而產生的培訓學員“超編”和教學資源“超負荷運轉”。由此可見，效率合理性異位的本質在于片面追求效率（正確地做事）而忽視了效果（做正確的事）。

2.計算合理性異位。計算合理性源于計算倫理，基本原則是堅持規則與目標的一致性，而高效達致目標的規則包括“一切促成目標實現的手段、路徑和過程，以及達成人類活動目標的具有必然性、可數據化和可復制的流程與操作”[10]。在1+X證書制度實施過程中，培訓評價組織根據《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點方案》等相關文件的要求制定了技能等級考核與證書發放的標準化的流程與操作規則[11]，看似實現了目標和手段的統一，但這種基于規制合法性考量的合理性選擇跟前述的效率合理性錯位的根源相似，都是過于重視效率而忽視了效果。兩者的區別在于，前者對效果的忽視可能是無意導致的，而后者對效果的忽視很大程度上是出于“算計”考慮的有意為之。如為了達到更為理想的通過率，培訓評價組織和試點院校在證書培訓和教學過程中也存在組織學生“刷題”、題庫和考核內容更新不足等傳統應試教育的操作方法。而且，考試方式也借助移動互聯網的數據化和網絡化達到了精細的流水線化和標準化，但這種標準化帶來的同質化和模式化顯然與職業教育的實踐性與應用性的目標要求存在一定偏差。

3.增長合理性異位。增長合理性依循增長倫理的無休止擴張原則，在1+X證書制度的實施過程中主要表現為片面追求數量而忽略質量。筆者通過對部分證書的實施狀況調研發現，某些1+X證書的試點院校和參訓學生數量增長速度非常快，不僅試點院校覆蓋區域較廣（西北和西南民族地區都已觸達）、涉及層次多（包含中高職業院校和應用型大學），且參訓專業多元（至少面向3個以上的專業）。盡管1+X證書在行業所需技術技能人才培養培訓中發揮了一定作用和貢獻，特別是面向現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等技能人才緊缺領域的X證書，但在實際試點院校遴選過程中，有部分院校并未滿足1+X證書制度試點工作相關政策中的條件和標準要求，存在“拔苗助長”現象，將“遴選”工作做成了“建設”。而這些條件中既有如“擬參與試點的專業有具備培訓能力的專兼職師資隊伍，其中‘雙師型’教師不少于50%，行業企業專家比例不低于20%”等定量要求；也有如“擬參與試點的專業建設基礎好，人才培養質量高，貫徹落實職業教育國家教學標準有力，有較為完備的專業人才培養方案和滿足教學、培訓需要的教學資源”等定性規定。[12]參照這些條件調研發現，有不少試點院校并未達到要求。再加之“不同證書對院校實施培訓的條件要求由相關培訓評價組織發布”等規定，在一定程度上也助長了增長合理性的錯位傾向。

三、賦權與賦能：1+X證書制度認同困境的破解路徑

針對1+X證書制度合法性缺位和合理性異位，我們依托上文建立的理論分析框架，通過賦權解決制度認同的合法性問題，通過賦能解決制度認同的合理性問題，賦權與賦能雙管齊下，走出X證書制度認同的困境。

（一）賦權：破解合法性認同困境的路徑與策略選擇

賦權即賦予1+X證書制度合法性認同的權利。依據薩奇曼基于三種合法性類型和三種建構目的（建立并獲得合法性、維持合法性以及修復合法性）提出的三大類九小類合法性策略矩陣[13]，可以從以下三條路徑破解1+X證書制度合法性的認同困境。

1.通過社會認可和市場推廣增強1+X證書制度的規范性和實效性認同程度

一方面，強化規制合法性，采取社會認可的形式和做法來適應合法性策略。既要增強書證融通的規制合法性，如通過教育管理部門的行政影響力和行業協會的社會影響力提升證書的制度化水平，推廣證書的覆蓋范圍和社會影響力。當下積極推進的職業教育國家學分銀行，研制相關學分轉換規則、標準等，建設學習者個人信息系統，對學歷證書和職業技能等級證書所體現的學習成果進行登記和存儲，計入個人學習賬號，嘗試學習成果的認定、積累與轉換。[14]也要提高職業院校課證融合的規制合法性，通過證書標準的持續改進、配套教材的出版和實訓平臺建設開發，推動證書教學和考評的標準化和程序化程度，建立證書的權威，提高社會接受度和影響力。另一方面，遵循操縱合法性策略，加大市場推廣，創造新的社會信仰和價值判斷，使X證書獲得規范合法性和實效合法性的生存空間。相關政府部門、協會學會、培訓評價組織等相關機構可通過舉辦研討會、培訓會等形式加強相關院校、行業企業、社會公眾等對X證書政策實施以及證書本身科學性、專業性和前沿性的理解和認識。中高職院校通過對教學內容、教學方法、教學模式的培訓，使得專業課教師對實施1+X證書制度必要性和重要性取得價值認同，爭取一線教師的廣泛支持。

2.圍繞評價組織和等級標準提升1+X證書制度的專業性和權威性認同程度

針對已經取得成效的培訓評價組織，可以基于所在行業職業教育領域的話語權和主導權，積極申報行指委成員，參加地方、行業乃至國家級標準的研制工作，提升社會、行業和相關院校對自身及1+X證書專業性和權威性的認同程度，維護和強化證書的合法性。另外，1+X證書制度雖然已經認定了四批培訓評價組織和職業技能等級證書，特別是第四批數量遠超過前三批之和，難免有“操之過急”之嫌。且2021年以來未再公布新批次名單，未來的推進和實施方向也尚未明確，給社會帶來了觀望和疑慮。作為已經獲得正式認定的組織而言，應對照已經頒布的相關通知和管理辦法的具體要求，重新檢視自身在證書制度試點工作中做法和實踐是否存在紕漏，如有則務必盡快整改和糾偏。

3.基于利益相關者和政策設計制定擴大1+X證書制度的技術性和價值性認同程度

一般而言，修復或者再造合法性有兩種具體形式，即立足規制合法性認同的技術再造和堅持規范合法性認同的價值再造。其一，作為1+X證書制度的培訓評價組織，應積極搜集和整理各利益相關者反映的關于標準制度、管理辦法和實施措施等中存在的制度設計和實際操作問題，不斷與教育行政主管部門反饋溝通，以通過制度的修訂和完善來彌補規制合法性的認同問題，完成對合法性的技術性修復。如不斷補充、豐富和調整對不同證書試點院校的專業建設基礎、專兼職師資隊伍、教學條件和實習實訓設施設備等具體條件的規范要求，增強學習實施的針對性和時效性。其二，就價值再造而言，應站在國家資歷框架和職業教育高質量發展的高度來審視1+X證書制度設計和實施中存在的“短視”理念、“短視”行為和“短板”問題，重新反思1+X證書制度的價值取向和政策工具功能，推進制度實施方案和操作體系的優化。如通過健全教育質量評價制度，吸納行業組織、企業等參與評價，并及時公開相關信息，接受教育督導和社會監督[15]，推動證書制度的價值修復策略。

（二）賦能：破解合理性認同困境的路徑與策略選擇

賦能即賦予1+X證書制度合理性認同的能力。如前所述，合理性困境主要體現為效率、計算和增長倫理的“異位”，那么破解路徑則需聚焦于技術理性倫理的重塑和校正，從單純地追求技術理性和工具理性，轉向兼顧技術理性和價值理性的辯證統一和二者兼容。

1.基于責任倫理重構1+X證書制度的合理性認同來源

責任倫理是指不從行為的后果而直接從行為本身來追問責任，是一種面向未來的前瞻責任。[16]效率和計算倫理主要基于1+X證書制度實踐滿足經濟效益的考量，對于社會效益的重視程度相對不足，“重經濟效益輕社會效益”現象較為明顯，而責任倫理則強調綜合效益的統籌，強調二者的平衡和協調。就1+X證書制度的責任倫理行為來看，不同的責任類型，其結果性考核指標決定著培訓評價組織和試點院校不同的行為內容選擇和作用方式，即行為后果的績效主要依賴于培訓評價組織和試點院校兩類主體發揮動員、協調和運用組織內外部各種資源能力的程度。就結果性指標而言，目前主要體現為對考證人數和通過率的統計和評價，已經導致對效率倫理的片面追求。因此，當務之急一方面是調整責任的結果性考核指標，把證書在人才市場的認同度、考證學生的技能應用和職業認同提升度、證書等級標準的科學性和合理性等，這些更為體現過程性考核的指標作為目標導向。另一方面，重新檢視培訓評價組織和試點院校責任行為的合目的性與合價值性，即二者的目的與手段的正當性與正確性，體現的是責任倫理對行為合理性真與善的兼顧與協同。

2.基于發展倫理重塑1+X證書制度的合理性實踐路徑

發展倫理與增長倫理相對，增長倫理注重量的擴張，而發展倫理強調質與量的協同與平衡。就我國國情而言，發展倫理體現為鮮明的共享發展理念特征，強調全面性、可持續性與內涵性，這與增長倫理造成的單向度、透支式與數量式發展困境形成了鮮明的對比。[17]

第一，堅持全面發展，避免單向度的片面合理性問題。立足增長倫理的單向度發展“過多關注物質生產力的極大增長、財富的無限積累，將人的需要、情感、選擇、自由等價值以及對環境容量的考慮等置于資本邏輯的演繹之中”[18]，實質上是一種價值目標的異化。因此，全面性發展就是要引導1+X證書制度充分發揮其在實現職業教育現代化功能中的“催化劑”作用，增強職業教育適應性，推動高質量發展，而其中職業倫理和職業精神的培養是現代職業教育的重要職責和任務。[19]且這種培養不僅應體現在學歷教育過程中，更應該體現在職業技能訓練中，體現在X證書的培訓標準目標中和實施過程中。

第二，立足可持續發展，規避透支式的短視合理性問題。立足計算倫理的透支式發展方式將實現目標的手段、路徑和過程盡可能流程化和自動化，本質上是實現現有資源最大化利用的短期行為，將工具理性和技術理性的短視性弊端暴露無遺。而可持續發展理念則堅持資源的可再生性和循環利用。就1+X證書制度的實踐來看，堅持可持續發展就是要跳出職業教育的固有場域，從構建終身教育體系和資歷框架的高度來規劃這一制度安排的未來發展，要統籌協調教育與人力資源和社會保障等其他部門和行業組織的關系，特別是要借助資歷框架為1+X證書制度的廣泛認可提供科學的等級標準和應用依據，如職業技能等級標準與能力要求、內容標準與通用標準，以及與培訓標準、專業教學標準、課程標準等相互協調的考核標準。[20]

第三，強調內涵式發展，摒棄數量式的狹隘合理性問題。內涵式發展可以理解為是一種集結構優化、創新、特色、質量提升于一體的發展模式[21]，堅持質量與效率并重。基于效率和增長倫理的數量式發展片面追求數據和數量上的增幅與增速，在易于核算、降低管理成本的同時，容易造成評價指標的單一和片面，造成發展的結構性失衡。對于1+X證書制度而言，我們現在需要做的不是繼續增加發放更多批次、更多數量的證書，而是要優化結構，培育和形成1+X證書的優勢。當前，X證書更為側重核心技能培訓，而對行業技能和通用技能關注明顯不足，需要遵循學生職業能力建設邏輯，將面向相同或相近行業和不同職業的X證書進行有機整合與組合，形成證書群。證書群不僅可以基于相同（或相近）的職業群進行組建，如與電子商務運營職業和崗位相關的證書有跨境電子商務多平臺運營、農產品電商運營、跨境電商海外營銷、直播電商、汽車電商服務平臺運營與管理等，這些證書可以組成電子商務證書群；也可以基于產業發展趨勢和需要將不同專業組建證書群，如可以將旅游大數據分析、研學旅行策劃與管理、旅行策劃、會展管理、酒店運營管理等15個證書組為一個旅游管理類證書群。在培訓考證實施過程中，既鼓勵試點院校和考證學生基于核心技能對不同職業技能等級證書進行對比和遴選，在相近的證書中選擇與自己未來職業和崗位能力要求相符的證書進行培訓，也倡導他們基于行業技能和通用技能選擇多種證書進行培訓考核，充分釋放證書的效力，增強社會影響力。

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（責任編輯 劉第紅）

收稿日期：2022-11-27

作者簡介：王恒，北京聯合大學旅游學院副教授，博士，碩士生導師；袁文軍，山東大學藝術學院博士研究生；聶偉（通訊作者），中國教育科學研究院職業教育與繼續教育研究所副研究員。（北京/100101）

*本文系國家社會科學基金“十三五”規劃2017年度教育學一般課題“基于教育生態學視角的職業教育專業建設研究”（BJA170092）和中國職業技術教育學會2021年度一般課題“應用型大學‘1+X’證書制度實施效果與教學質量線上線下混合評估研究”（2021B137）的成果之一。