自然資源資產負債表編制的十大問題研究

王世杰 由藝

【摘 要】 探索編制自然資源資產負債表是黨的十八屆三中全會以來，在習近平生態文明思想指導下中國自然資源資產管理的開創性工作。十年來取得了積極成效，但尚存在一些問題和爭議。在政策、文獻梳理和實踐探索比較的基礎上，分析發現自然資源資產負債表編制存在十個基礎問題，可分為自然科學的共性問題和報表編制的特性問題兩類。共性問題包括實物量與價值量、生態價值與經濟價值、分類編制與綜合編制三個問題，問題解決依賴于多學科協同實現。特性問題包含報表內涵、平衡公式、自然資源負債界定、單式記錄與復式記錄、核算報表與問責報表、報表系統與賬戶系統、一張報表與一套報表七個問題，更多是不同目標下的方法選擇問題。針對問題，求同存異分類實施、發揮數據中心作用是目前推動探索的重要路徑。

【關鍵詞】 習近平生態文明思想； 自然資源資產負債表； 自然資源核算； 自然資源權屬； 自然資源負債； 自然資源權益

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）01-0080-07

一、引言

黨的十八大以來，在習近平生態文明思想指導下，生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，從理論到實踐都發生了歷史性、轉折性和全局性變化，探索自然資源資產負債表是其開創性工作之一。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出探索編制自然資源資產負債表。明確自然資源資產負債表要清自然資源資產之家底，明自然資源環境之責任，即反映報表編制主體管轄范圍內的自然資源種類、層級、分布、數量、質量、存量、變量及其責任歸屬。

編制自然資源資產負債表在國際上尚無先例，所以探索編制自然資源資產負債表需要在習近平生態文明思想指導下，借鑒國際經驗，結合中國國情，開展探索。探索編制自然資源資產負債表被提出以來，就引起社會各界的廣泛關注，跨界研究文獻呈井噴態勢，各種觀點見仁見智。總結研究自然資源資產負債表探索編制十年取得的成果和存在的問題，既是會計理論推動習近平生態文明思想落地實施的經驗總結，也為自然資源資產管理制度體系完善提供理論基礎和實踐借鑒。

二、探索與成效

（一）制度建設

黨的十八大首次將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，習近平總書記指出生態文明要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬。2013年，黨的十八屆三中全會首次提出探索編制自然資源資產負債表。2015年，國務院辦公廳《編制自然資源資產負債表試點方案》（國辦發〔2015〕82號，以下簡稱“試點方案”）選取五地作為試點地區，并根據試點經驗編制全國自然資源資產負債表，我國自然資源資產負債表編制工作正式啟動。此后國家統計局聯合多部委先后發布了《自然資源資產負債表試編制度（編制指南）》（國統字〔2015〕116號）等制度對報表的編制內容、資料來源、編制分工問題做出了詳細說明。此外，我國從自然資源權責確定、價值實現等方面進行了一系列制度建設，為探索編制工作順利進行打下基礎。具體如表1所示。

新時代生態環境和自然資源領域系統治理的一系列制度，為自然資源資產負債表編制奠定了制度基礎。自然資源資產負債表與其他生態文明制度相輔相成，成為自然資源國家治理的信息基礎。但多年試點探索仍存在諸多問題，仍待總結經驗繼續探索、推動制度不斷優化完善。

（二）試點經驗

自然資源資產負債表探索編制受到各級各地政府高度重視。2015年，內蒙古呼倫貝爾市、浙江湖州市、湖南婁底市、貴州赤水市、陜西延安市根據試點方案開展試點；同年根據《京津冀協同發展規劃綱要》要求，北京市懷柔區、天津市薊縣、河北省開展試點。2018年開展縣級層面編表試點。2020年自然資源部開始自然資源資產平衡表試編工作，并于2023年啟動全民所有自然資源資產負債表編制。在此過程中各級政府主動開展探索，不斷拓展編表經驗成果，具有典型代表性的經驗見表2。

伴隨試點深入，可供借鑒的編表經驗不斷積累，為共創“人與自然和諧共生”的中國式現代化提供了算整體賬、算綜合賬的數據基礎。但由于各地環境條件不同，自然資源資產負債表編制都是因地制宜，使各地實踐探索呈現百花齊放、百家爭鳴的局面，加之不同理論的沖突和矛盾，使經驗總結存在一定難度。

（三）理論研究

自然資源資產負債表的學科交叉屬性吸引了不同學科背景的學者，但自然資源資產負債表理論仍存在爭議，有待解決。在研究思路上，李金華[1]基于統計學原理構建了綜合平衡的資產負債表表式和平衡關系。何利等[2]以會計學復式記賬方法核算自然資源，充分反映其“家底”。王立彥[3]認為以資產負債總量統計核算和資產負債專項審計與問責為目標的報表編制應分別遵循統計核算與審計問責原則。在報表定位上，耿建新等[4]比較了國家資產負債表和自然資源資產負債表，認為只有價值量部分能納入國家資產負債表。朱道林等[5]認為自然資源資產負債表以一定的行政區域或國家為單位對自然資源資產進行整體或部分核算，這應屬于國家資產負債表范疇。高敏雪[6]認為國家資產負債表會忽略非生產資產，環境資產賬戶無法提供與自然資源管理相關聯的核算信息，但可引入可持續利用理念和管理工具進行測算評價。

在平衡關系上，楊世忠等[7]認為以“資源資產=資源權益”的二維分類平衡關系可以反映資產形態及其數量增減變化以及附著于資產的權益形式及其數量增減變化。呂曉敏等[8]提出自然資源作為國家資產負債表中的一個資產類別，應遵守“資源來源=資源使用”的平衡關系。在自然資源負債界定上，耿建新等[9]認為自然資源負債的確認條件難以滿足，并且國家作為核算主體不涉及借貸關系，所以暫不確認負債。李金華[1]認為“超采”等概念在實踐中很難界定，將自然資源的所有耗減流失視為負債。何利等[2]從可持續發展觀點出發提出自然資源負債是由于過去對自然資源過度損耗、環境污染和生態破壞形成的現實義務。閆慧敏等[10]根據自然資源負債的經濟學本質和產生途徑分析，認為自然資源負債是過去一定時期內自然資源開發利用所導致的資源過耗、環境損害和生態破壞等。

不同學科背景的學者基于不同的理論基礎提出不同研究思路，造成了基礎理論的沖突和實踐探索的困擾。因此，梳理現有研究中存在的沖突和矛盾，并針對性地加以研究破解，可以為進一步完善理論提供基礎，也是當前自然資源資產負債表研究亟待解決的問題。下文將對當前普遍存在的十個爭議問題進行探討，嘗試達成理論共識，為進一步探索研究提供思路。

三、存在的基本問題及其分析

（一）自然資源資產變動表VS自然資源資產負債表

是否核算負債、如何核算負債是探索編制自然資源資產負債表的基礎問題，直接影響著報表定位，當前并未形成共識。呂曉敏等[8]認為自然資源負債至少在現階段不能被確認，所以應將不含負債的報表更名為自然資源資產平衡表，自然資源部全民所有自然資源資產平衡表編制試點體現了這一思路。多數學者認為自然資源資產負債表是我國首創的重要理論和制度創新，必須解決編制中的問題，形成真正的自然資源資產負債表。但由于負債的界定不同，自然資源資產負債表也存在差異。一種觀點將自然資源負債定義為自然資源過度消耗、超采或不合理利用的部分。楊世忠等[11]認為自然資源過度消耗這一定義符合負債的內涵。另一種觀點將所有自然資源耗減的價值量作為自然資源負債。王世杰等[12]認為將自然資源耗減流失的變動量作為負債破解了數量計算的難題，但這樣會使負債名不副實，資產負債表實際成了資產變動表。

自然資源資產負債表要反映自然資源配置和權責劃分就不能回避負債問題，史丹等[13]提出利用生態足跡法等方法部分解決自然資源負債核算難的問題。自然資源資產負債表編制要堅持理論邏輯，不斷創造條件，創新技術方法，不僅反映資源的增減變化，還能體現利益責任，做到名副其實。

（二）四柱平衡公式VS二維分類平衡公式

平衡關系是自然資源資產負債表編制的核心問題。當前基于包括四柱平衡和二維分類平衡兩種基礎平衡關系，又衍生出不同的平衡關系。四柱平衡關系以“期初存量+本期增加量-本期減少量=期末存量”為公式對存量和流量關系進行了絕妙闡釋，是一種動態平衡關系。國民賬戶體系（SNA）、環境經濟核算體系（SEEA）和國家統計局試編方案就是采用四柱平衡。四柱平衡關系簡單，難以作為基本平衡關系。二維平衡關系是靜態平衡關系，因視角不同演變出不同的表現形式。部分學者從自然資源來源與供給、供給與使用出發認為應采取“自然資源來源=自然資源使用”的平衡關系。多數學者認可“自然資源資產=自然資源負債+X”的二維平衡關系，但對“X”有不同的認識。少數學者將“X”直接定義為資產負債差額。部分學者借鑒會計所有者權益的概念，認為“X”是自然資源所有者權益。部分學者認為自然資源類型眾多，無法直接計算“所有者”的投入和收益，只能用自然資源凈資產表示“X”。部分學者按照實現方式將自然資源權益分為經營權益和開采權益，將“X”稱為權益凈資產。也有學者根據所有權實現方式或產權層次將“X”當成自然資源權益。

部分研究將期初期末的靜態平衡誤用為一定時期內的動態平衡，將自然資源負債作為其間自然資源資產變動，將自然資源凈資產理解為期末自然資源資產，是對負債的誤解，也是對平衡關系的誤用。出現這種誤用與爭論的根源在當前自然資源確權和實物量精細管理尚有不足，所以應加強自然資源確權和精細化管理，在來源和使用關系上加上權屬關系，綜合使用四柱平衡和二維分類平衡，實現對自然資源的綜合反映。

（三）自然資源損耗VS自然資源負債

自然資源負債是否核算、如何核算直接影響自然資源資產負債表編制思路。前文提到部分學者認為當前不存在確認自然資源負債的條件，不宜核算自然資源負債。但企業負債確認已由“債務觀”發展為“義務觀”，債務“義務觀”的典型表現就是預計負債，企業預計負債的客體、標的和期限均難以確定，需要根據法律法規或企業承諾進行估計。與企業預計負債相比，自然資源負債完全符合負債內涵，只是如何核算負債存在難點。目前對于如何核算負債有兩種代表性觀點。一種是將自然資源一定時期的所有耗減量作為負債，降低編制難度[1]。但考慮到報表編制目的是清家底、明責任，如果將自然資源所有耗減量作為負債將不涉及責任，難以實現明責任。另一種是將自然資源過度消耗、超采或不合理利用的部分定義為負債。而如何界定過度消耗、超采或不合理利用需要法律法規進一步明確。有學者提出根據自然資源中長期規劃確定年度開發預算，將實際消耗超預算預警指標的自然資源消耗視為過度消耗，納入負債[14]。隨著自然資源確權深入和分類行使所有權制度的健全，自然資源精細化管理必然推動自然資源負債核算難的問題得到解決。

將自然資源所有耗減作為負債會割裂人與自然和諧共生的關系，否定人類對大自然合理開發利用的權利，這既不符合政策要求也有悖理論邏輯。應堅持推動自然資源產權制度完善和精細化管理，明確過度使用與可持續使用之間的界限，從而合理界定自然資源負債。

（四）報表系統VS賬戶系統

自然資源資產負債表如何編制、怎么處理原始數據這一問題較少直接涉及，主要原因是各地試編方法不同，而理論研究偏重實踐的經驗總結，較少系統研究該問題。早期學者以統計報表、管理臺賬為基礎，層層匯總編制自然資源資產負債表。李金華[1]提出建立國家自然資源資產數據庫，設置自然資源資產的統計臺賬，收集、積累自然資源資產的時間序列數據和截面數據。諸多研究采用統計和管理數據從輔助表到分類表最終形成總表的編制方式，本文將這種編制模式稱為報表系統。另一類賬戶系統則參考會計方法利用賬戶進行核算。李豐杉等[15]通過設置賬戶、編制分錄、試算平衡，最終編制了區域自然資源資產負債表。陶建格等[16]借鑒會計學，經過憑證、分錄、轉賬、分類賬、試算、調整等核算程序編制自然資源資產負債表。賬戶是利用數據之間的勾稽和平衡關系形成的特定表格，在統計核算中同樣存在。

總結來看，報表系統和賬戶系統的差異在于：報表系統以統計數據為起點，將表格匯總編制；賬戶系統以原始憑證為起點，通過賬戶系統匯總編制。試編初期，自然資源統計數據相對完整，采用報表系統有利于快速展開探索。但統計數據難以直接與具體事項掛鉤，難以保證運算過程中的數據勾稽和平衡關系。因此，伴隨自然資源開發利用和管理事項日漸頻繁，將報表系統向前延伸，利用原始憑證構建賬戶系統，逐級匯總編制自然資源資產負債表能保證數據可靠性、相關性，更有利于保留管理痕跡，實現離任審計和責任追究。

（五）單式記錄VS復式記錄

單式記賬還是復式記賬影響著編制的報表能否反映出不同層次不同類型核算主體兩權分離下的權屬關系。部分學者提出單式記錄和復式記錄的問題，認為單式記錄僅從某一方面反映自然資源狀況，環境經濟賬戶（SEEA）的復式記錄則能同時反映資源開發利用狀況和資源自然狀態。我國早期自然資源統計多以單式的存量表格為主，而復式表格的數據更加全面和完整，自然資源資產負債表應采用復式表格。諸多學者并未意識到單式記錄和復式記錄的問題，據此推測早期以報表系統編制為主的研究多數采用單式記錄，采用賬戶系統的學者則多數采用復式記錄。

復式記錄源自會計復式記賬法，在國民賬戶體系（SNA）和SEEA中被廣泛借鑒，單純以兩個方面反映同一事項并非復式記賬的本質。威廉·安德魯·佩頓指出，現代會計復式記賬產生的重要條件是兩權分離。復式記賬在反映企業資產使用狀況的同時，要反映資產權利的來源，即權利實現的對價來自負債還是所有者權益，因此，單純地在同一記錄中反映自然資源兩種狀態之間的轉換，只是從資產方面反映，不是嚴格意義的復式記錄，嚴格的復式記錄還包括對自然資源背后權屬關系的反映。這樣形成的勾稽關系有利于搞清資源變動狀況背后的利益關系和權責分配。

（六）實物量表VS價值量表

自然資源資產負債表用數量核算還是價值核算受其目的與功能影響。有學者提出只采用實物量表。也有學者認為利用自然資源是希望能帶來價值流入，提出采取價值量表。部分學者認為目前沒有合適的價值量計量方式，所以暫不對價值量計量。為了更好地服務生態文明建設，多數學者贊同兩種計量同時存在的觀點。胡中華等[17]認為，自然資源資產負債表的功能決定其中應當包含自然資源（實物量）與自然資源資產（價值量）。

自然資源資產負債表編制要遵循先實物量后價值量的原則。但現有研究對自然資源價值量核算爭議較大，收益還原法、市場法、代替法、成本法、支付意愿法、影子價格法、模糊數學法等自然資源價值評估方法差異較大。探索自然資源價值量計量任重而道遠，需要不斷探索找到合適的計量方法。

（七）生態價值VS經濟價值

不同學者側重的自然資源價值類型不同，產生了不同的價值量計量方式。部分學者認為，價值量的計量包含生態價值和經濟價值。康愛香等[18]認為，自然資源不僅包括經過開發后產生經濟價值的有形資源，還包括維持生態系統平衡、形成生態價值的無形資源。王愛國等[19]認為，可以設置不同種類的生態功能賬戶和生態功能核算指標，從生態效應角度來描述自然資源所具備的生態功能強弱。雖然多數學者認為同時計量生態價值和經濟價值符合生態文明建設要求，但生態價值計量實踐難度較大，當前只計量經濟價值。

只顧經濟價值而忽視生態價值可能會導致人類對自然資源無止境地開發利用，違背可持續發展目標，所以自然資源資產核算中經濟價值和生態價值缺一不可。只是現階段自然資源生態價值無法直接確定，也未找到合適的替代價格，以至于無法準確計量生態價值。

（八）分類編制VS綜合編制

自然資源資產負債表分類編制還是綜合編制會對報表使用產生影響。分類編制是直接將自然資源分成不同的類別單獨核算，不匯總到一張報表中，該方法操作簡單。部分學者基于統計視角認為分類編制能摸清每種資源的變動情況，便于資源管理。但封志明等[20]提出先分類再綜合的編制思路更受認可。不同學者對于自然資源類型的認識存在差異，使得研究結論并不一致。張穎等[21]認為每種自然資源效用存在差異性，不同種類自然資源核算方法也不統一，可再生自然資源資產具有再生性特征，能夠進行自我補償，不可再生資源不能通過資源本身進行補償，應進行區分。

相比分類編制，綜合編制能更清晰反映資產的家底情況，但在匯總過程中存在許多問題，以至于綜合編制探索并不順利。以綜合編制為目標的自然資源資產負債表先按統一的分類標準進行分類編制，再通過合適的匯總方式，將各類自然資源綜合反映在一個報表體系中，使各類資源的存量及流量情況一目了然，而資源當量、價值量核算被認為是一種可行的方案[7]。

（九）一張報表VS一套報表

自然資源資產負債表一經提出，諸多研究圍繞什么樣的表、怎么編表等基本問題展開，較少涉及具體的表格數量和格式問題。隨著研究深入，一致認為自然資源資產負債表應是一套報表，但具體包括哪些報表并未形成統一認識。肖序等[22]提出了包含自然資源綜合實物核算表、自然資源資產質量表、自然資源價值核算表、自然資源資產匯總核算表、自然資源負債表和自然資源資產負債簡表六大核心報表組成的報表體系。高紹福等[23]以水資源為例，提出包括存量表、流量表、水質表等基礎數據表，包括實物量核算表、價值量核算表等過程表，形成基礎表、輔助表、匯總表的報表體系。當前學者提出的報表體系不盡相同，主要分為兩類，一類是直接經核算匯總后報送的報表體系；而另一類則借鑒統計思路，通過基礎明細表格的數據集成、數據變換形成報送報表，其中的底表、輔助表作為編表工具不納入報表體系。

自然資源種類繁多且關系復雜，需要多張報表分工協作，共同反映綜合數據。因此，僅一份報告很難達成此目的，需要一套成熟配套的報表分析指標體系，來滿足摸清自然資源家底及其變動情況的要求，并為追責提供數據信息。

（十）核算報表VS問責報表

自然資源資產負債表編表目標決定編表思路。當前報表編制目標主要有問責型和核算型兩種視角。問責型報表側重責任明確，一般以領導干部離任審計為出發點。王立彥[3]認為自然資源資產的責任審計隱含著通過負債進行問責，應把領導干部責任目標作為既定值，將平衡關系轉換為“負債=資產-目標資產”，設計問責型自然資源資產負債表。核算型報表以統計數據為基礎，側重自然資源數量的統計核算。李金華[1]認為自然資源資產負債表本身就是核算活動成果的一部分，其編制工作也是一項核算工作，只不過是更高級、更復雜的核算工作。

報表是管理工具，并非管理目標。清家底、明責任的最終目的是提高自然資源資產的管理水平。從管理體制上看，當前國有自然資源所有權分級行使制度已初步建立，伴隨所有權和監管權的行使下移，必然要對各級主管部門履職進行監督管理，明確權力行使的責任，如果單純反映自然資源現狀而不反映其責任情況，就無法實現提高自然資源管理水平的目標。

四、研究結論與展望

（一）研究結論

中國首倡探索編制自然資源資產負債表十年來取得了豐碩的成果。制度建設不斷完善，覆蓋了從自然資源權責確定、價值實現等多方面的內容；試點經驗不斷豐富，各地在國家統一要求下因地制宜，開展符合本地特色的試點探索；理論研究在核算主體（編表主體）、核算期間、核算原則、自然資源資產內涵及其分類等方面達成共識。在試點探索和理論研究成果豐碩的背后，仍然存在十個尚未達成一致，甚至相互矛盾的問題亟待解決。經過分析將這十個基本問題分為以下兩類：

第一類是自然資源管理領域長期存在的現實和理論問題，是自然資源科學的共性問題，反映了自然資源自然和社會雙重屬性的對立統一，如實物量與價值量、生態價值與經濟價值、分類編制與綜合編制等。這些問題對立觀點之間本質上是相互遞進和包容的，實物量是價值量的基礎，生態價值市場化帶來經濟價值，分類編制為綜合編制提供基礎信息。這些問題的解決涉及自然資源學、經濟學和管理學等多個學科，要想根本解決有賴于相關學科理論和方法的創新。在報表編制過程中，應考慮自然資源的自然和社會雙重屬性，以及自然資源開發利用的階段性，對已經開發利用或者正在開發利用、社會屬性顯著的自然資源，采用市場價格或估價方法核算其價值量，其經濟價值納入綜合核算，編制一張報表。同時為反映其自然屬性，對這部分自然資源同時核算實物量、生態價值，進行分類編制。對并未開發利用、尚未納入開發利用規劃的、自然屬性更加顯著的自然資源，核算實物量和生態價值，分類編制不同類型自然資源的資產負債表。

第二類是資產負債表編制理論的相關問題，如報表內涵、平衡公式、單式記錄與復式記錄、核算報表與問責報表等，這些問題的對立觀點同樣不像表面顯示的那么對立。這些觀點的對立反映的是報表編制目的和理論基礎的對立，在理論上的對立是因為所用基礎理論不同，在編制目的上的對立是因為采用的政策目標不同。一部分學者以SEEA為理論基礎，采用SNA的基本理論和方法，認為自然資源資產負債表核算是為了“明家底、掌動態”，參考國家統計局試點方案的思路，實質形成了資產變動表、四柱平衡、自然資源損耗、報表系統、單式記錄和核算報表等觀點。另一部分學者以會計資產負債表理論為基礎，采用微觀主體的會計理論和方法，認為自然資源資產負債表核算除了反映自然資源資產數量外，還嘗試為領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害賠償、國有自然資源資產管理情況監督等提供信息支持，這方面的研究和實踐實質形成了資產負債表、二維分類平衡、自然資源負債、賬戶系統、復試記錄、問責報表等觀點。這兩類不同的研究和實踐被分別稱為統計路徑和會計路徑。

無論會計路徑還是統計路徑，在對自然資源資產數量反映上并無本質差異，自然資源核算的數據和方法之間是相通的，只是會計路徑在統計路徑基礎上嘗試完成對責任和利益的反映。深入分析可知，兩類相互對立的觀點并未相互否定，會計路徑觀點以統計路徑觀點為基礎，是對統計路徑的繼承發展。在理論研究中，應該探索如何繼承統計路徑推動會計路徑發展完善，在實踐中采取會計路徑抑或是統計路徑，根據實際工作的現實需要，擇其一來指導工作實踐，并根據實際檢驗和發現相關理論，是當前可行方法。

（二）研究展望

1.求同存異分類實施，以實踐檢驗理論發展理論

自然資源資產負債表第一類問題是自然資源管理領域長期存在的基礎問題，有待多學科協同實現基礎理論和方法的突破；第二類問題是資產負債表理論的問題，相對應的觀點之間相互繼承和發展，統計路徑是會計路徑的基礎，而會計路徑相對復雜，實質上包含統計路徑，能反映更多信息。利用大數據、云計算等新技術在統計路徑反映資產總量的基礎上，用會計路徑建立宏觀數據與微觀數據的映射關系，宏觀數據反映整體情況，微觀數據反映不同主體的權責關系，成為一種可能。

因此，在理論研究上探索如何在統計路徑基礎上實現會計路徑的理論和技術方法，是未來研究的方向；在實踐探索中，需要各級政府根據當地實際情況和編制目標，選擇確定報表采用的編制路徑和指導理論。2018年自然資源部成立，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，負責自然資源調查監測評價和有償使用工作，自然資源部處于我國自然資源資產管理體制的中心位置。國務院向全國人大常委會報告國有自然資源資產管理情況，由自然資源部牽頭具體落實①。應對自然資源部成立之前，由國家統計局牽頭試點探索編制自然資源資產負債表的部署適當調整，由自然資源部牽頭，國家統計局、財政部、水利部、農業農村部、審計署等部委共同參與開展試點。由自然資源部根據各地資源稟賦和經濟社會發展需要，選擇試點地區分別采取統計路徑和會計路徑方法探索完善自然資源資產負債表編制，并在探索基礎上進行橫向比較和目標選擇，結合自然資源管理體制改革和生態環境領域的工作需要，確定全國范圍內自然資源資產負債表編制的基本方法，并與自然資源資產報告制度、國民經濟核算、所有者職責考核機制、領導干部自然資源資產離任審計、自然資源有償使用等制度相結合，形成統一的自然資源核算框架。在自然資源資產開發利用和管理實踐中不斷檢驗和發展理論，政產學研相結合推動自然資源資產負債表不斷完善，使這一世界首創制度真正落到實處、產生實效，為世界資源核算制度建設和理論發展做出貢獻。

2.發揮數據中心作用，推動自然資源治理現代化

黨的十八大以來，我國在自然資源領域開展了一系列開創性工作，形成了系統治理的格局，不斷增強自然資源各項工作系統性、整體性、協同性。自然資源資產產權制度、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、生態文明績效評價考核制度和責任追究制度等相輔相成。自然資源資產產權制度規范所有者、管理者和使用者的權利和義務、權力與責任；自然資源資產使用權設立必須遵循總量管理和全面結合；自然資源資產權利取得和行使涉及有償使用和生態補償，事關所有者和使用者等不同主體間的收益分配問題；所有者和管理者行使權力需要接受績效評價考核；管理者和使用者不當使用權力或權利必然涉及責任追究。“沒有度量，就無法管理”，收益分配、績效評價和責任追究等制度落實需要經濟和資源等方面的基礎數據，這些數據是傳統自然資源統計難以提供的。而自然資源資產負債表則可以發揮數據中心作用，滿足以上數據需求。

2022年，國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14號）提出，要匯聚整合多元數據資源，推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升。同年《全國一體化政府大數據體系建設指南》要求加強數據匯聚融合、開放共享和開發利用，開展政務大數據體系創新。當前自然資源負債表通過二維分類反映權屬關系，將各類自然資源資產主體的權力、責任和利益靜態平衡關系清晰反映，借助四柱平衡和賬戶系統，反映相應項目的動態變化；通過價值量核算、經濟價值和生態價值核算反映不同主體的利益變化和行為后果，為收益分配、績效評價和責任追究提供基礎數據，在實現自然資源資產“清家底、明責任”的基礎上，實現“確權利、評收益”，為自然資源治理提供數據基礎，推動自然資源治理現代化。

應由自然資源部牽頭，國家統計局、財政部等部委協同參與，建立以自然資源資產負債表為中心的自然資源大數據平臺。結合國有自然資源資產管理情況報告、自然資源有償使用、生態文明績效評價考核制度和責任追究制度、領導干部自然資源資產離任審計等需要，形成全國統一、上下協同的自然資源管理大數據平臺，接入全國一體化政府大數據平臺，形成中國特色的自然資源-經濟綜合報告體系，實現數出一門、共同使用，為自然資源治理現代化和美麗中國奠定數據基礎。這將是接下來需要解決的問題。

【參考文獻】

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