法權會議期間美國的法界認知與對華外交

楊天宏，何 玉

1926年在北京召開的法權會議(1)中文文獻通常將1926年在北京召集的“調查法權委員會”(The Commission on Extraterritoriality in China)會議稱為“法權會議”。與其他國際會議不同，法權會議不具備談判、訂約職能，僅有調查、建議之責。在近代中外關系史上非常重要，對近代中國法律制度變革具有里程碑意義。這次會議由各國法界人士和外交官參與，旨在調查在華領事裁判權現行辦法及中國立法、司法改良狀況，以便向相關國家政府提出建議，最終以漸進或者其他方法撤廢其在華領事裁判權。(2)王鐵崖編：《華盛頓會議關于在中國之領事裁判權議決案》，《中外舊約章匯編》第三冊，上海：上海財經大學出版社，2019年，第189-190頁。

法權會議源于1921年華盛頓會議(下文簡稱“華會”)期間中國代表團提交的撤廢各國在華領事裁判權的議案。1921年12月10日在美國斡旋下，遠東委員會會議通過《關于在中國之領事裁判權議決案》，強調以中國司法制度遵照西方標準進行改良，達到足夠維護外國人人身和財產安全的程度作為撤廢治外法權(3)近代西方的“治外法權”概念(Extraterritoriality、Exterritoriality、Extraterritorial Right、Extrality)由外交豁免權(Diplomatic Immunity)與領事裁判權(Consular Jurisdiction)兩種性質有別的域外司法管轄權組合而成。“治外法權”及Extraterritoriality等詞的當代意涵——“域外管轄”，二者實質均為域外管轄行為，不適用所在國法。參見屈文生：《從治外法權到域外規治——以管轄理論為視角》，《中國社會科學》2021年第4期；萬立、屈文生：《近代英國對華域外法體系研究》，《中外法學》2021年第5期。在近代中國，列強在華治外法權(或更多學者采用的“領事裁判權”)實踐溢出司法管轄權范圍，還涉及行政管理等方面的特權。1919年后，“治外法權”概念更為側重強調外國在華享有不平等的“領事裁判權”意涵，成為“帝國主義的象征符號、革命的理由和反帝愛國運動的政治動員工具”。參見黃興濤：《強者的特權與弱者的話語：“治外法權”概念在近代中國的傳播與運用》，《近代史研究》2019年第6期。遵照“治外法權”在本文研究對象所處歷史時期的慣常用法，本文不區分使用“治外法權”與“領事裁判權”概念，統一以“治外法權”一詞涵蓋后者。的前提，并規定由相關各國派代表組織調查法權委員會，呈交調查報告和建議。后因中國政局不穩、金法郎案及臨城劫車案后美國對召集委員會多方推脫，會期數次延宕。后來法權會議終于1926年1月在北京召開，并于是年9月完成《調查法權委員會報告書》。

由于涉及華會決議案之貫徹，美國法界與政府密切互動，使得美國在法權會議相關問題上扮演了關鍵角色。美國政府在法權會議上的立場反映了美國以及華會參與國的根本利益，既有堅持華會強調的尊重中國“主權完整”的一面，也有基于自身利益而表現出的傷害中國利益、被美國政治家輕描淡寫表述為“必要之惡”(necessary evil)的一面。學術界既有研究通常強調美國在法權會議期間的“正面”作用，而忽略其客觀存在的負面作用與影響。從研究方法上看，既有研究也存在缺陷。由于法權會議的議題涉及國際法和中國國內法，單純從國際政治立場解讀美國及相關國家的對華立場，難得要領。事實表明，在是否廢除在華治外法權的共識及在法權會議中貫徹美國對華政策的問題上，美國主流法界(法學界和司法界)與美國政府認知在多層面存在積極的互動。遺憾的是，國內學界既有研究多從史學維度，偏重從中方立場論述法權會議的背景、經過、性質及作用，(4)側重從中方立場論述法會的重要成果有楊天宏《北洋外交與“治外法權”的撤廢——基于法權會議所作的歷時考察》(《近代史研究》2005年第3期)、張洪武《民族主義與領事裁判權——以法權會議為個案分析》(碩士學位論文，四川師范大學，2002年)、張玲玉《制作主權：法權會議與近代法學話語實踐》(碩士學位論文，華中科技大學，2009年)、李啟成《治外法權與中國司法近代化之關系——調查法權委員會個案研究》(《現代法學》2006年第4期)等。雖間接述及法權會議期間美國維護其國家利益的政治運作，(5)有文章研究英日在法權會議中的活動，間接略及美國政治運作，如曹大臣《試析1926年法權調查活動中的日本因素》(《民國研究》2010年第2期)、張麗《英國與1926年法權調查會議》(《湖北社會科學》2019年第3期)。吳文浩《民國時期的治外法權交涉(1913—1931)》(博士學位論文，北京大學，2019年)則從外交史視角述及美國在法權會議中的相關政策與活動。卻忽視從法學視角尤其是美國法界主流與政府認知互動的角度探討法權會議。由于視角狹窄，史料搜尋也主要限于國內，缺乏美國方面一手史料的支撐。

本文擬以美國法界主流期刊及美國外交檔案為主，參以其他相關文獻，立足法權會議前后美國法界與政府認知的互動，對美國在堅持華會所強調的尊重中國“主權完整”的同時，在廢除治外法權問題上維持“必要之惡”的對華政策，略作分析探討。

一、法政互動與美國政府法權會議原則框架的確立

“治外法權”雖以西方強權政治為前提，中外法律制度差異亦為重要存在原因。從晚清沈家本修律開始，中國逐漸走上法律近代化(6)廣義的法律近代化囊括廣泛，以立法、司法近代化為主，輔以法律教育、法律研究和法律知識傳播等設施的近代化。20世紀上半期的法律近代化，主要表現為近代法律形態的西方化，及以中國化為內在要求和運動方向對西方文明的融會和吸收。法權會議之前，以“與各西國律例改同一律”，中國法律與審判方法“皆臻妥善”為撤廢條件，中國法律近代化更為偏重立法、司法領域的西化。參見李貴連：《中國法律近代化簡論》，《比較法研究》1991年第2期；張晉藩：《“變”與“不變”：20世紀上半期中國法律近代化轉型的趨向問題》，《史學月刊》2004年第7期；黃源盛：《法律繼受與近代中國法》，臺北：犁齋社，2007年，第55頁。之路，兩者差異開始縮小。但近二十年的改革成果究竟如何，取消治外法權的條件是否成熟，各國在華施行的被習慣稱為“治外法權”的“領事裁判權”應如何撤廢，美國法界人士的認知與中國民族主義者的感受之間仍有較大距離。經檢索HeinOnline數據庫，(7)HeinOnline數據庫子庫“Law Journal Library”共收錄美國1920年至1925年間發行的98種法學期刊和部分關涉法學的期刊。筆者在該庫輸入“Chinese/China”“Extraterritoriality/Extrality/Exterritoriality/Extraterritorial Right”等關鍵詞，共檢索得到此時段刊發的30篇文章。其中，《美國國際法雜志》(American Journal of International Law)14篇，《美國律師協會雜志》(American Bar Association Journal)及《美國律師協會年度報告》(Annual Report of the American Bar Association)5篇，刊載相對集中，且更注重從法學角度探討在華治外法權。筆者發現20世紀20年代前期美國兩大主流法學雜志——《美國律師協會雜志》(8)《美國律師協會雜志》由美國律師協會于1915年創辦，主要刊載討論法律問題的文章，以及立法、司法動態和涉及律師協會或一般法律業務的信息等。美國律師協會成立于1878年，會員規模龐大，1925年8月共登記注冊23450名會員。協會主席為知名律師、法官或政府官員，包括凱洛格(Frank B. Kellogg，1912年)、魯特(Elihu Root，1915年)、休斯(Charles Evans Hughes，1924年)等。參見“Report of the Standing Committee on Membership Reports of Sections，” Annual Report of the American Bar Association，vol.48 (1925)，p.465；余先予主編：《國際法律大辭典》，長沙：湖南出版社，1995年，第31頁。和《美國國際法雜志》(9)《美國國際法雜志》1907年由美國國際法學會創辦。美國國際法學會作為全國性學術團體，兼為美國政府制定關涉國際法的外交政策提供專業咨詢，其宗旨為“促進國際法研究，推動在法律和正義的基礎上建立國際關系”。自1906年創建至20世紀20年代中期，學會主席分別為魯特、休斯。《美國國際法雜志》作為學會期刊，主要刊登國際法領域的論文、評論、司法判決及對美國國際法實踐的報道。參見“Constitution of the American Society of International Law，” American Society of International Law Proceedings，vol.18 (1924)，p.7；余先予主編：《國際法律大辭典》，第28頁。集中刊載多篇關于在華治外法權的文章，反映出美國法界關注在華治外法權問題，并已形成中國法律近代化成績有限，在華治外法權雖弊端重重卻只能漸進撤廢的主流認知。

美國自建國以來便有“法律立國”的傳統，法界人士在美國社會中發揮著重要作用。第二次工業革命以來，“美國的主要事業”是“商業”，法律職業逐漸從“以社會為服務對象的獨立職業”演變成商業社會的“附屬物”。(10)伯納德·施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，北京：法律出版社，2007年，第152頁。華會召開前，面對中國要求撤廢外國在華治外法權的呼吁，《美國律師協會雜志》從維護在華商業利益的立場，發文反對立即撤廢。1920年4月在漢口執業的美國律師協會成員拉爾夫·A. 弗羅斯特(Ralph A. Frost)在《治外法權是否已失效》一文中，認為中國的現狀遠不足以使治外法權喪失效用，那種宣揚治外法權已失效的輿論是“對事實的故意歪曲”；立即撤銷治外法權，會導致美國在華商業崩潰，“直接結果幾乎是日本接管中國”。(11)Ralph A. Frost，“Has Extraterritoriality Outlived Its Usefulness，” American Bar Association Journal，vol.6，no.2 (1920)，pp.224-237.

鑒于華會前夕美國政府與法界日益關注中國，1921年4月《美國律師協會雜志》刊發《京津泰晤士報》總編、英國人伍德海(H. G. W. Woodhead)的《治外法權》、美國律師協會成員兼東吳法學院教師梅華銓(Hua-Chuen Mei)的《中國的緊迫問題》、上海基督教大學同學聯合會會長林幼誠(E. S. Ling)的《中國的自殺因素》三篇文章，向美國法界介紹中國的“真實情況”。文章或顯或隱，均批評中國法律近代化水平低下，反對直接撤廢治外法權。

伍海德認為中國“可能在名義上建立了一個精細和優良的司法制度”，但外國人“都會對其應在刑事和民事案件中服從中國司法的建議感到沮喪”。為保證平穩撤廢治外法權，他建議中國分三步進行：首先，外國法官使用經條約各國認可的中國法律審理外國案件，由中國法官旁聽；其次，外國和中國的法官依照中國法律，以同等的權力共同審理這類案件；最終，中國法官主持審理此類案件，但須由外國法官擔任陪審員。(12)H. G. W. Woodhead，“Extraterritoriality，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.176-177.換言之，中外協同處置涉外司法訴訟是必不可少的過渡取徑。

與伍德海一樣，梅華銓認為不宜立即撤廢在華治外法權，但他更細致地分析了中國法律體系的“缺陷”，認為中國至今仍在照搬作為時髦舶來品的外國法律體系；司法與行政纏結，司法尚未獨立，缺乏合格的法律人才擔任新式法院法官。因而，梅華銓認為，“雖然沒人能說治外法權讓中國受益，但現在撤銷可能弊大于利”。與其他人看重外部因素不同，梅氏作為美籍華人，較為看重中國民眾的力量，將治外法權的廢除“寄托在一種覺醒的、強有力的公眾輿論上”。(13)Hua-Chuen Mei，“Some Pressing Problems in China，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.179-182.

與前兩位作者相比，林幼誠更為關注中國國內的政治與社會環境。他認為“民國”名不副實，中國“正處于與其說來自外部，不如說是來自內部的危險之中”。(14)E. S. Ling，“Suicidal Factors at Work in China，” American Bar Association Journal，vol.7，no.4 (1921)，pp.177-179.出于對中國命運的擔憂，他呼吁依靠基督徒無私、奉獻和服務的精神，從改造個人入手，進而服務和建設社區、政府、國家。其文雖未直接談論治外法權，但中國困境在內不在外的論斷卻暗示中國近代化成效不足，列強施加的治外法權并非造成中國困境的主因。

三篇文章的作者身份各異，其文章為美國主流法律刊物接納發表，亦能反映《美國律師協會雜志》反對立即撤廢在華治外法權的鮮明態度與探索最終撤廢路徑的適度關切。此時正值華會前夕，多數法界人士對大洋彼岸的中國知之甚少，美國主流法學雜志選擇立場分明且帶有顯著傾向性的文本討論在華治外法權問題，雖然所論在一定程度上符合事實，但仍帶有建構法界群體認知，形塑法界主流輿論的意涵。

自一戰開始，美國政府在外交決策中比其他國家更關注公眾輿論與外交政策的關系問題，(15)周琪主編：《美國外交決策過程》，北京：中國社會科學出版社，2011年，第359-364頁。并注重任命法界人士參與處理國家事務，因而華會前法界關于在華治外法權的輿論，自然成為美國政府認知的參考因素。1921年7月，時任美國國務院遠東司司長的馬慕瑞(John V. A. MacMurray)表態：中國在立法、司法及人材培養領域的發展，不足以“使我們有理由放棄治外法權制度”；“我們很可能只能同情地考慮中國對于任何適當加快改革進程的手段的建議”。(16)Memorandum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs，Department of State (MacMurray)，July 20，1921，U.S Department of State，Papers Relating to the Foreign Relations of the United States(FRUS)，1921，Vol.I，Washington：U.S. Government Printing Office，1941，p.508.但為調整遠東國際格局和形塑新的國際秩序，美國決定在維持國際合作和門戶開放原則的基礎上，適當尊重中國作為主權國家的地位。

1921年12月，在美國律師協會和美國國際法協會核心成員等法律顧問的協助下，(17)Charles E. Hughes et al.，“Conference on the Limitation of Armament，” The American Journal of International Law，vol.16，no.2 (1922)，pp.159-233.華會決議案確定將中國司法改良作為撤廢治外法權的前提，并派遣調查法權委員會來華考察，以激勵中國建立高效、穩定的政府，完全享有國際法保障的權利和自由。(18)“Notes，” American Journal of International Law，vol.16，no.3 (1922)，p.440.在美國政府建立國際自由主義新秩序的要求下，(19)針對中國撤廢治外法權的要求，美國政府根據國際自由主義秩序設定的撤廢前提是中國“在自己家里建立秩序”(put her own house in order)，即形成一套完備的英美模式的法律體系。參見王立新：《華盛頓體系與中國國民革命：二十年代中美關系新探》，《歷史研究》2001年第2期。華會后美國法界主流的關注重心發生轉變：在延續中國立法、司法改革成效不足以保證列強立即撤廢在華治外法權的認知前提外，法界更注重立足于美國政府尊重中國“主權完整”(20)王鐵崖編：《九國間關于中國事件應適用各原則及政策之條約》，《中外舊約章匯編》第三冊，第206-208頁。的對華政策，為即將成行的調查法權委員會擬定漸進撤廢方案，以最大限度地維護美國在華利益。

1922年1月《美國國際法雜志》刊登不久將擔任國務院律師(Solicitor for the Department of State)的查爾斯·切尼·海德(Charles Cheney Hyde)的《限制軍備會議關于中國治外法權的決議》和賓夕法尼亞大學政治學講師本杰·H. 威廉姆斯(Benj. H. Williams)的《保護在華美國公民：治外法權》兩篇文章。海德認為，中國國土廣袤，某些地區“在保護外國人生命財產安全免受因無知或過失造成的不公上仍然存在許多困難”。因而在司法改革實驗期結束前，放棄治外法權“可能是災難性的”。他建議撤廢治外法權應遵循“地理漸進方案”，率先“在公認最有利于移交成功的地區”恢復中國法庭的司法管轄權；或在管轄范圍方面，采取先民后刑，區分刑罪輕重的實驗性漸進方法。為避免司法不公，他提出可借鑒美國在暹羅的撤廢經驗，在實驗期內允許相關國家的官員向中國法院申請處理未決案件。(21)Charles Cheney Hyde，“The Resolution of the Conference on Limitation of Armament Respecting Extraterritorial Rights in China，” The American Journal of International Law，vol.16，no.1 (1922)，pp.70-74.

不過基于國際法，美國法學界也意識到治外法權對中國主權的侵害和實施中所存在的諸多問題。本杰·H. 威廉姆斯認為根據西方國際法體系，一個國家的法院對其領土范圍內所有罪行擁有完整的管轄權。因而，以“領事裁判權”為主要表現形式的列強在華治外法權存在根本缺陷。但是，對列強提出的撤廢治外法權的前提條件——中國法律制度及司法改革的成效，本杰· H. 威廉姆斯仍予以肯定。而且考慮到外國人“似乎非常樂意繼續處于治外法權的制度下”，加之“司法制度所涉及的考慮要比成文法規所表達的外在形式更為深刻”，他認為對地方缺乏控制力的中國政府未能充分實施法律改革，因而，他暗示不能立即撤廢，而能否最終撤廢治外法權，“舉證責任在中國”。(22)Benj. H. Williams，“The Protection of American Citizens in China：Extraterritoriality，” The American Journal of International Law，vol.16，no.1 (1922)，pp.43-58.換言之，中國只有繼續改革司法，同時加強中央政府對地方的控制，建立和普及西方法律體系，才能讓列強遵守承諾放棄治外法權。

1924年10月《美國國際法雜志》又刊發了三篇文章，分別為前駐華領事官員田夏禮(Charles Denby)的《在華治外法權》、加利福尼亞大學政治學系教師馬如榮(N. Wing Mah)的《在華外國司法管轄權》以及哥倫比亞特區律師協會成員兼該刊編輯威廉·C. 丹尼斯的(William C. Dennis)《在華治外法權》，就此問題繼續展開討論。

田夏禮和馬如榮的文章分別從美國和中國的視角看待在華治外法權，對在華治外法權起因及其歷史的看法迥異，但也有很多相似之處。首先，兩位作者都默認在華治外法權妨礙中國主權完整，主張理論上應撤廢治外法權，而且可用保護各方權利和使中外受益的方式進行。其次，兩人都對中國立法和司法改革成效持懷疑態度。再次，鑒于中國改革成績與西方標準的差距，他們都認為應漸進撤廢治外法權，且不能設定具體期限，因為撤廢治外法權的必要前提是建立一個兼具理論和實踐，對中外均公平、開明的司法系統。在具體操作上，田夏禮提議中國“需要制定建立在外國司法實踐基礎上的法典，涵蓋任何國籍的外國訴訟當事人的需要，然后由法院系統來執行這一法典，并與外國司法專家合作培訓法官”。(23)Charles Denby，“Extraterritoriality in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no.4 (1924)，pp.667-675.與田夏禮相較，馬如榮對漸進撤廢方法的建議更為詳細。此外，他強調，與建設性司法改革同樣迫切的還有重建中央政府的權力，以在政治穩定的狀態下維護和尊重法律的至高地位。(24)N. Wing Mah，“Foreign Jurisdiction in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no. 4 (1924)，pp.676-695.

與田夏禮和馬如榮側重中國司法改良不同，威廉·C. 丹尼斯更傾向于采用中外配合的漸進撤廢方式。他分析道，華會后中國與列強圍繞撤廢治外法權的爭論陷入僵局，均將撤廢治外法權的主動權歸于對方。在如何撤廢治外法權問題上，丹尼斯認為除了制定和頒布讓人滿意的法典外，還應包括：由中國向華盛頓會議指派的調查法權委員會提交法典，由委員會審查其法律制度是否適應外國人在華生活和貿易的需要；“一旦條約國審查中國的新法典并表示滿意，即在每一個條約法院(treaty court)迅速將其付諸實施”。他還認為，外國人在華適用同樣的中國法律，將有助于化解僵局并最終逐步撤廢治外法權。(25)William C. Dennis，“Extraterritoriality in China，” The American Journal of International Law，vol.18，no.4 (1924)，pp.781-786.

通過梳理20世紀20年代前期美國兩大主流法學雜志的相關文章，可知在法權會議召開前，美國法界主流輿論對在華治外法權已形成初步共識：1.中國法律近代化有一定成績，但總體水平不盡如人意，司法體系弊端重重。2.治外法權雖可保護美國在華利益，但因其固有缺陷尤其是華會后所強調的對中國主權的損害，必須被廢除。3.不能立即無條件撤廢治外法權，而應在保護外國在華利益的前提下，以漸進方式逐步廢除。(26)美國法界所論治外法權弊害、撤廢路徑與中國法界判斷基本相同。關于撤廢路徑，中國法界認為收回治外法權的關鍵“不在學理，而在于事實”，側重遵循條約，仿效西方推進立法、司法改革，完成政治統一。但具體到漸進撤銷方案，此時中國法界側重在日暹成案基礎上加以變通；五卅后，中國逐漸采納土耳其經驗。參見《東方雜志》社編：《領事裁判權》，上海：商務印書館，1923年，第21-32、43-45、65-66、70-73頁；郝立輿：《領事裁判權問題》，上海：商務印書館，1925年，第69-73、93-100、105-112頁；黃秩庸：《領事裁判權討論大綱》，上海：青年協會書局，1925年，第57-59頁；吳文浩：《跨國史視野下中國廢除治外法權的歷程(1919—1931)》，《近代史研究》2020年第2期。1920年代前期，美國國內其他群體，如宗教界、商界人士，也分別針對在華治外法權發聲。其中宗教界秉承基督福音精神，多主張無條件撤廢領事裁判權；而商界為維護不平等條約下的商業利益，多鼓吹采取對華強硬政策。(27)Wesley R. Fishel， The End of Extraterritoriality in China，Oakland：University of California Press，1974，pp.90-108；“The Secretary of State to the Minister in China (Schurman)，” March 15，1924， FRUS，1924，Vol.I，pp.594-601.同期，西方在華僑民亦表達出多元意見，部分人士設計出以任用外國法官為核心的漸進撤廢方案。(28)吳文浩：《西方僑民對放棄在華治外法權的意見(1919—1926)》，《民國檔案》2021年第4期。作為關切在華治外法權的諸多外國群體之一，美國法界主流基于其專業判斷與維護美國商業利益的需求，提出更為豐富多元的漸進撤廢方式，以調整與中國的外交關系，更符合美國建立國際新秩序的需要。

總之，20世紀20年代前期，美國法界主流借助其特殊社會地位及部分法界精英與政府外交決策的密切聯系，(29)國際法領域內，法界精英與政府外交決策的聯系尤為緊密。參見Speech of Mr. Charles Cheney Hyde，Proceedings of the American Branch of the International Law Association，vol.1 (1922)，pp.36-41；Charles Evans Hughes，“The Development of International Law，” American Society of International Law Proceedings，vol.19 (1925)，pp.1-13.與美國政府就如何認知與處理在華治外法權問題保持著雙向互動。華會召開前，美國法界主流從維護在華利益的立場出發，反對立即撤廢在華治外法權，其鮮明論述和對最終撤廢途徑的適度關切在一定程度上影響了美國政府的相關認知。華會期間，美國政府任用法界精英參與構建美國所主導的國際新秩序。華會后，隨著美國政府對華新政策的出臺，國際法領域主流輿論的重心發生轉變：以延續法界既有認知為前提，法界更注重在尊重中國“主權完整”的基礎上制定漸進撤廢的具體方案，為政府外交決策提供專業建議。自此美國法界與美國政府雙方均在不同程度上體認，應對在華治外法權問題，需在尊重中國“主權完整”的原則框架內維護美國在華利益。(30)Fishel，The End of Extraterritoriality in China， pp.77-78.

二、法權會議籌備階段兼顧華美利益的政策炮制

法權會議的籌備、召開是美國處理在華治外法權問題之外交政策的實踐。對該項政策的分析，需要考察在美國法界與政府認知互動基礎上美國對法權會議原則、組織架構、流程的設置。

五卅事件后，當滬案交涉正緊張進行之時，北京政府外交部向外國公使團提出照會，正式就中外條約展開交涉。與南方激進的“廢約”主張不同，北京政府主張相對溫和、改良性質的“修約”，但對于治外法權，北京政府明顯是謀求“廢除”。(31)“在當時特定的歷史條件下，國內各派政治力量對不平等條約所持的不同主張，以及看似徑庭的政治行為，在外交實踐中往往可以形成良性的互動關系”。參見楊天宏：《北洋外交與“治外法權”的撤廢——基于法權會議所作的歷時考察》，《近代史研究》2005年第3期。面對中國民族主義運動高漲及北京政府欲因而用之的立場，為緩和局勢，有關各國緊密協商，最終以美國國務院7月23日草稿為基礎，吸納了英、日等國的修改意見而敲定復照文本。其中對法權會議終極目標的表述，則直接采用美稿原文。(32)張麗：《接受還是拒絕？——列強對北京政府修約照會的反應》，《史學月刊》2013年第8期。1925年9月4日，英美比法意日荷葡八國正式復照北京政府，承諾遵照華會決議案擔負相應責任，處理治外法權問題。9月15日，美國國務院致函華會決議案簽署國及加入國，建議調查法權委員會于1925年12月18日在北京開會。(33)《葛洛決邀各國贊同于十二月十八日召集司法調查委員會于北京》，1925年9月11日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-009，臺北中研院近代史研究所檔案館藏。為確保會議按照美國的意愿進行，美國政府作為法權會議實際召集者，會前參考吸納美國法界共識，預設原則，并任用法界代表人士，籌劃委員會組織結構和會議議程。

(一)美國政府吸納法界共識，預設法權會議政策原則

1925年9月2日，美國國務卿凱洛格(Frank B. Kellogg)在美國律師協會年會上發表演講，公開向美國法界闡明美國“尊重中國之主權及領土完整”“履行在華會席上所擬對華之義務與允許事件”等對華友好政策。凱洛格表示，中國在新建法律設施、改良司法、培養法官方面已有若干進步，一俟中國法律與行政及司法制度足以保護在華外國人生命財產，美國政府愿意撤廢治外法權。然而，凱洛格又強調：“不幸的是，中國時局未能達到進行中國期望事宜的地步，致使上述各事未能實行。”此外，五卅后民族主義浪潮造成美國人生命財產損失，中國政府須根據文明國家的法律及條約義務處置善后，但中國欠缺“一個能夠履行這些條約義務的強有力的政府”。(34)Statement Issued to the Press by the Department of State，August 31，1925，Speech of the Honorable Frank B. Kellogg，Secretary of State，before the Annual Meeting of the American Bar Association，Detroit，Michigan，September 2，1925，FRUS，1925，Vol.I，pp.823-830.《美國國際法雜志》旋即表態贊同。(35)“Editorial Comment，” American Journal of International Law，vol.19，no.4 (1925)，pp.749-753.不難看出，凱洛格演講契合了前述美國法界主流輿論的相關論調，向美國法界重申自華會后美國政府尊重中國“主權完整”的對華政策，同時又暗示了美國政府反對直接撤廢治外法權的立場。

體現在制定和實施對華政策上，凱洛格的兩位重要智囊——國務院遠東事務司司長詹森(Nelson T. Johnson)與美國公使馬慕瑞的作用至為關鍵。兩者均表示尊重華會決議案精神，但面對華會決議案對中外責任的差異設定，兩人的關注點各不相同。詹森認為享有治外法權的國家須遵循承諾，并適當對華“寬大處理”。(36)“Russell D. Buhite，Nelson Johnson and American Policy toward China，1925-1928，” Pacific Historical Review，vol.35，no.4 (Nov.，1966)，pp.451-465.他直接影響了凱洛格支持中國收回主權的相對溫和、寬容的政策表達。(37)Memorandum by the Chief of the Division of Far Eastern Affairs (Johnson)，FRUS，1925，Vol.I，pp.768-769；The Acting Secretary of State to the Charge in China (Mayer)，July 6，1925，FRUS，1925，Vol.I，p.774；The Secretary of State to the British Chargé (Chilton)，July 23，1925，FRUS，1925，Vol.I，pp.793-797.馬慕瑞作為美國對華政策的具體實施者，更強調中方須首先嚴格履行義務，反對直接撤廢治外法權，表現出維護美國在華利益強硬的一面。(38)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，July 28，1925， FRUS，1925，Vol.I，pp.799-802.顯而易見，在法權會議開幕前，美國對華政策的核心決策層中明確存在尊重中國主權完整與維護列強在華利益并重的政策趨向。

試圖兩面兼顧是近代美國對華外交政策的重要特征，但在法權會議情境下被賦予新的內涵。(39)從近代中美關系的演進脈絡來看，美國對華外交一直存在兼顧維系中美“特殊關系”，及遵從“國家理性”、拓展美國在華利益的兩面性。此特性可上溯至19世紀60年代的“合作政策”以及19世紀末20世紀初的門戶開放政策，且在不同歷史時期表現各異。參見崔志海：《美國與晚清中國(1894—1911)》，北京：社會科學文獻出版社，2022年，第1-17頁。法權會議涉及維系華盛頓體系，也因應了中國廢除領事裁判權的政治訴求。五卅后中國激進民族主義高漲，治外法權成為最能激起中國人關注的敏感“政治話題”。中國輿論普遍傾向從主權視角來看待外國在華治外法權問題，而不愿從法律角度接受撤廢治外法權必須與中國司法改良狀況掛鉤的華會決議案。(40)U.S. Department of State，Preliminary Suggestion with Respect to Extraterritoriality Investigation，Records of the Department of State Relating to Political Relations between China and Other States，1910-1929 (PRCOS)，microform，Reel 10，Washington：National Archives，1960，pp.463-465.對此，凱洛格坦承，在不久的將來，列強必須放棄治外法權：“有理由相信，像中國這樣的大國不會長期允許外國控制其內政。”撤廢治外法權“將比其他任何行動都更能緩解中國的排外情緒”。(41)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，September 12，1925，FRUS，1925，Vol.I，pp.849-850.為示好中國，獲取更大在華利益，美國政府非常重視法權會議的籌備工作，并預設了應對原則，即在華會決議案范圍內(42)北京政府多次提出擴充委員會權限的請求，美國政府均以須遵照華會第五決議案和9月4日照會文本，或擴充權限的程序繁瑣、需時過久為由予以拒絕。參見《調查司法委員會事》，1925年9月10日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-007；《法權委員會事》，1925年9月15日，北洋政府外交部檔案03-34-008-01-012；《法權會議事》，1926年2月2日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-001；《法權會議中國提案美委員可接受但美政府不允給美委員全權》，1926年2月27日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-004；《關于司法調查委員會各委員之全權問題》，1926年3月3日，北洋政府外交部檔案03-34-008-04-005。適當對華讓步，兼顧尊重中國“主權完整”與維護美國在華利益的外交政策。

但法權會議情勢復雜，美國政府預設的原則一開始就面臨嚴重考驗，試圖兩面兼顧的對華政策暗藏危機。一方面，維系華盛頓體系需要美國在對華問題上與其他列強保持一致，以“漸進”手段修改中外條約關系。而各國在華利益錯綜復雜，在治外法權問題上殊難達成一致意見。過度強調尊重中國“主權完整”，容易招致列強內部矛盾，動搖美國主導建立的華盛頓體系。再者，由于美國法界在20年代前期已形成夸大中國司法缺陷的輿論傾向，美國政府擔心在喪失條約特權庇護后，中國政局及司法現狀不能確保外國人在華生命財產的安全。另一方面，若以維護美國在華利益為核心目標和解釋工具，尊重中國“主權完整”的承諾則易淪為一紙空文，不僅有違美國長期以來所塑造的對華“友好”形象，損害美國在華貿易與投資利益，且會再次觸發中國民族主義情緒，引發新一輪排外浪潮。因此，美國代表團必須在嚴格把控會議主導權的基礎上，協調與兼顧多方利益。

(二)以法界代表為核心的美國代表團安排會議組織架構與議程

會議召開前，美國政府委任美國律師協會成員、伊利諾伊州及芝加哥市律師協會前主席、大商人兼柯立芝總統與凱洛格的私人好友司注恩(Silas H. Strawn)擔任美國委員及委員會主席，(43)“Chicago Man Appointed Tariff Delegate，” The China Weekly Review，1925，Jun.6，p.1；Fishel，The End of Extraterritoriality in China，p.109. 1927年司注恩當選為美國律師協會主席，參見“Our New President：Silas H. Strawn，” American Bar Association Journal，vol.13，no.9 (1927)，pp.497-498.長期任職駐華領事官員及公審公廨陪審官的博金式(M. F. Perkins)、雅克博(J. E. Jacobs)充任美國代表團技術顧問。凱洛格指令司注恩依據華會決議案確定委員會的工作性質與范圍。(44)The Secretary of State to Mr. Silas Strawn，September 10，1925，FRUS，1925，Vol.I，p.886.自此，美國法界代表人物司注恩在陪審經驗豐富的駐華外交官員協助下，安排會議組織架構與議程。

會前北京政府與列國就主席席位多次爭持，中方主張根據屬地主義，應由中國委員擔當主席一職。對此，包括美國在內的其他成員國堅決反對，以法權會議為美國根據華會決議案召集，故應由美國委員擔任主席；且法權會議性質為調查委員會而非國際會議，職權有限，故不能援用主席屬之地主之國際會議慣例。(45)《法權會議開幕前之形勢》，《申報》1926年1月18日，第2張第6版。1925年12月22日，馬慕瑞致信司注恩，強調中國并非決議締約國，只是通過一項承諾配合委員會工作的附加決議而加入委員會，故馬慕瑞和其他參會國大使均反對中國委員擔任主席。(46)MacMurray to Strawn，PRCOS，Reel 10，pp.456-457.12月23日博金式向司注恩建議，為避免因拒絕中國委員擔任主席造成中國輿論過激，必須對外重申會議性質。(47)Perkins to Strawn，PRCOS，Reel 10，p.473.北京政府外交部與公使團多次接洽無果。后經日本大使調停，委員會商訂于實際主席之外，增設名譽主席一名，由中國派員擔任。(48)「法権會議開會運営方ニ關スル予備會議內容報告ノ件」(1926年1月12日)、『日本外交文書』、大正15年第22冊下巻、875-877頁。

解決主席職位歸屬后，分會主席席位的問題被提上日程。為協調大國利益，確保大國一致，分會主席亦由美國代表團劃定職權并分配席位。此事經歷若干曲折，數度調整。雅克博提議設置“調查在華治外法權現行實踐”“調查中國法律”分會，合并“調查中國司法制度”“調查司法行政方法”分會，新增“建議分會”，并細化分會職責。由于需協調美英日法四國的特殊利益和訴求，維持“大國一致”原則，美國代表團立足于大國政治的現實需要確定分會主席人選。司注恩與雅克博議定由法國委員屠森(G. Toussaint)、英國委員特納(Skinner Turner)、美國委員司注恩、日本委員日置益(Fki Hioki)分別擔任四分會主席。(49)Committee of the Extraterritoriality Commission，PRCOS，Reel 10，pp.466-472.如此，四大國的國際地位與特殊利益在會議組織架構中便能切實平衡和彰顯。

不過，為持續塑造對華友好的形象，美國代表團在設置開幕式流程時適當對華讓步。法權會議開幕之前，外交使團對中國參會頗有留難，部分國家主張中國委員不得參會，并提議會議地點設于東交民巷使館區內。(50)其目的之一為避免選舉中國委員擔任主席。參見Extraterritoriality Commission，19th Dec.，1925，British Foreign Office Files (FO)371/10955，London：The National Archives，pp.141-143.英國使館方面亦有中國戰事不靖，擬延期召開法權會議的主張。(51)《調查法權會二次會議》，《申報》1926年1月20日，第3張第9版。經多方協調，各國同意中國參會，卻又由歐登科(Willem Jacob Oudendijk)以八國代表的名義故意曲解華會決議案文本，試圖在委員會組建程序上將中國的地位與權利邊緣化。12月23日上午，王寵惠在司法部與美國使館漢文參贊裴克(Willys R. Peck)會談，強烈抗議歐登科照會，強調中方無論從技術還是情感角度均不能接受該程序。王寵惠甚至表態，如果各國堅持上述程序，“中國政府可能無法參會”，且必然引起中國公眾的懷疑與抵制。12月31日，王寵惠與美國使館參贊梅耶(Ferdinand L. Mayer)會談開幕式程序。在談判中，王寵惠利用公眾輿論和專業知識來爭取國家權利。(52)Memorandum，PRCOS，Reel 10，pp.481-485，487-493.最終，美國代表團做出適當讓步，同意調整開幕式程序設置，向政界要員、社會名流及媒體代表發放準入證，更改會議地點，增設中國秘書處，以適度保證中方正當權益和特殊訴求的實現。

要之，法權會議召開前，美國政府參考或借用美國法界共識，制定關于法權會議的政策原則，即在華會決議案的規范之內適當對華讓步，兼顧尊重中國“主權完整”與維護美國在華利益。為踐行上述原則，以法界代表人物司注恩為核心的美國代表團，依據政府指令，在設置法權會議組織機構與會議流程中力占主導，極力協調大國利益，維持大國一致，并在無關緊要的細節中適當照顧中方訴求，持續塑造對華友好形象。至此，美國對華外交由政府核心決策層正式確立，并在會議籌備階段付諸實施。

然而，法權會議正式開幕后，隨著議程深入及中國時局變化，試圖兩面兼顧的對華政策的內部張力日益凸顯。美國逐漸轉向更為強硬的保留治外法權以維護其在華利益及特權的一面。

三、法權狀況調查階段的政策張力與實踐協調

1926年1月11日，調查法權委員會在外交部開茶會，正式議定開幕式程序并重申委員會僅為調查性質而無談判締約之權。(53)《法權調查會行開幕式》，《申報》1926年1月13日，第2張第5版。次日，法權會議在北京居仁堂開幕。(54)因京津附近戰事造成四國委員旅途受阻及中外圍繞主席人選和委員會權限爭持不下，法權會議延遲至1926年1月12日開幕。參見The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，January 11，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.967-968；American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，China，January 21，1926，PRCOS，Reel 6，pp.862-864。法權會議開幕后，司注恩主持會議，并及時向凱洛格詳細匯報會議進程，確保會議按照美國政府意旨進行，力求在形式上尊重中國“主權完整”，在實質上維系舊有治外法權的條約體系框架。

(一)審查中國法典

1月14日晚，中國委員王寵惠將已譯成英法兩國文字之法律條文十余種，包括新刑律、商律、民事訴訟條例、刑事訴訟條例等，分送各國代表審閱。1月15日，司注恩向王寵惠質詢中國憲法與法律基礎的問題，王寵惠難以作答。在司注恩提議下，會后委員會開始審查《暫行新刑律》和《刑事訴訟條例》，將審查范圍限于法律條文及其起源，重點發掘不符合外國委員法律觀念的特征，并安排外國委員圍繞中國法律的憲法淵源問題繼續向王寵惠提問。(55)Third Meeting of Commission on Extraterritoriality，Friday，January 15，1926，PRCOS，Reel 6，pp.899-918.1月16日，司注恩接受中國媒體采訪，表示中國“各種法律尚稱完備，其編纂亦甚有條理”，“惟現時最宜注意者，即該項法律之如何施行是也”，“余深望中國軍事早日結束，俾能成立一穩固之中央政府，使各種法律見諸實行”。(56)《法權會議第三次開會》，《申報》1926年1月25日，第2張第6版。

司注恩這一觀點與美國遠東律師協會的見解高度一致。該協會向司注恩報告稱中國法律的主要問題在管理、實施而非條文，認為中國缺乏穩定的政府和公平公正的司法機關來執行已頒布的法律，因而反對撤廢治外法權。(57)Report of Committee of the Far Eastern American Bar Association Appointed by Its Present at the Request of the American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，for the Purpose of Investigating the New Codes and Laws of China，PRCOS，Reel 10，pp.524-528.1月26日委員會討論《暫行新刑律》和《刑事訴訟條例》。會上，鑒于王寵惠未能解釋清楚中國刑法的憲法基礎，司注恩表述的意見與美國律師協會近乎一致：“中國法律雖編印良好，但缺乏憲法基礎，也沒有公認的憲法。”(58)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，China，February 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.67-69.

2月5日委員會重點討論《商標法》和商法。時逢法院職員罷工索薪，北京司法系統趨于癱瘓。司注恩觀察到“政府無力支付雇員工資的情況延伸到除了軍方之外的所有部門”。2月19日委員會討論民事實體法、《民事訴訟條例》、大理院判例、《法律適用條例》(適用外國法律)。包括司注恩在內的各國委員對于民法中最重要的物權、親族、繼承等編僅有草案頗為不滿。2月26日，司注恩召集日本、英國、法國、荷蘭四國委員組成非正式核心小組。核心小組討論后認為，由總統而非國會直接頒布法律的程序導致中國法律的合法性基礎存疑，并質疑中國法院執行法律的效力。(59)Extraterritorial Commission to China，February 27，1926，PRCOS，Reel 7，p.46.同日，委員會討論《戒嚴法》《修正國籍法》《森林法》《礦業條例》、民法典草案等。

此時，國內民意仍多主張無條件收回司法主權，以為政府交涉之后盾。(60)法權自主促成會、全國省議會聯合會、法權自主協進會等團體，先后向司法、外交部長及王寵惠表達其關于法權會議的激進訴求。參見《法界消息》，《法律評論》1926年1月24日，第9-10頁；《法界消息》，《法律評論》1926年2月7日，第9-10頁；《法界消息》，《法律評論》1926年2月28日，第9-11頁。囿于輿論，中方試圖繼續與美國政府交涉撤廢“治外法權”程序，但司注恩和馬慕瑞向凱洛格建議予以拒絕：“鑒于這里存在的革命狀況和缺乏能夠強制推行法律的政府，目前反對修改條約的意見是一致的。中國的要求是荒謬的”；(61)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，February 27，1926，FRUS，1926，Vol.I，p.968.“中國人堅持要求立即廢除現行條約賦予幾個大國的治外法權似乎為時過早”。(62)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，March 1，1926，PRCOS，Reel 7，pp.177-180.

3月5日委員會討論《著作權法》、自治條例、混合案件審判程序。會上王寵惠依然無法答復中國法律是否具有憲法基礎，以及北京政府為何頻繁宣布戒嚴，外方委員對此極為不滿。(63)Verbatim Report of the Eighth Meeting of the Commission on Extraterritoriality in China，PRCOS，Reel 7，pp.272-302.3月15日會議主要討論與中華民國司法行政相關的所有法律、條例和規則，以及有關監獄和囚犯的規則。3月23日，王寵惠答復關于中國司法和監獄系統的問題。以司注恩為首的各國委員最關注的是，中國將如何逐步用新式法院取代縣知事兼理司法，以及解決軍權干預司法等問題。(64)Verbatim Notes of the Tenth Meeting of Commission on Extraterritoriality，March 23，1926，PRCOS，Reel 7，pp.363-379.

截至3月，委員會主要審查了憲法、民刑相關法律及條例、商事法令及其他法令。在審查法典階段，司注恩與對華態度強硬的馬慕瑞保持密切聯系，并依據切身觀察和美國在華法界意見，作出了中國法律近代化成績并未達到西方標準的判斷。相對于20世紀20年代前期美國法界的寬泛論述，司注恩對中國立法與司法的固有缺陷掘羅頗豐：中國法典雖編制良好，但缺乏憲法及法律合法性基礎，頒布、修改法律無永久固定程序，法律法規不健全，軍人干涉司法、縣知事兼理司法現象大量存在。其中，缺乏有效憲法與法律制定、公布程序混亂尤為其致命缺陷。時值段祺瑞執掌北京政府，中央實力孱弱，政令不出北京。司注恩益加確認中國缺乏穩固有力的中央政府來貫徹司法公正，不能有效保障外國在華利益，因而不能遽爾撤廢治外法權。對此，美國國務院并未表示反對。

此時，相對于美國政府預設的兩面兼顧的外交政策原則，司注恩更為關注保障美國在華利益。但為顧及北京政府態度及中國公眾輿論，同時維護所標榜的尊重中國“主權完整”的對華政策，在初步完成法律文本審定之后，司注恩主張組織實地調查，以便切實了解中國司法的實際狀況。

(二)實地調查中國司法與外國在華治外法權實施情形

從2月開始，司注恩陸續主持討論離京調查事宜。因戰事導致交通受阻，及廣東國民政府號召直接撤廢治外法權，通令拒絕接待委員會到粵調査，實地調查范圍最終被確定為在外國人相對集中的長江中下游、沿海及東北地區重要條約口岸參觀中外司法機關(法院、監獄、看守所)，審查中國司法行政并了解外國在華治外法權實施情形。4月1日委員會決議，每位委員在旅行中可自由考察及單獨撰寫報告，返京后交由委員會綜合裁決。(65)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.361-362.

中外委員爭論的焦點為調查外國在華治外法權的范圍。3月23日王寵惠提交備忘錄，請求委員會調查治外法權損害中國主權的8項內容。除特納依據所奉訓令，認為外國租界與治外法權相關之外，(66)Extraterritoriality Commission，25th March 1926，FO 371/11646，p.161.其他外方委員均認為第8項“特殊區域”(包括租界、租借地、北京使館界、鐵路附屬地)屬于政治或外交事務，而非司法調查范疇。(67)Verbatim Notes of the Eleventh Meeting of Commission on Extraterritoriality，March 26，1926，PRCOS，Reel 7，pp.380-397；The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，March 25，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.970-971.3月27日，司注恩召集核心小組會，議決維持對王寵惠的強硬態度。4月26日王寵惠提交補充備忘錄，認為治外法權兼具政治、司法性質，請求委員會將第8項納入調查范圍。(68)Additional Memorandum of the Chinese Commissioner on the Present Practice of Extraterritorial Jurisdiction in China，April 26，1926，PRCOS，Reel 7，pp.503-510.最終委員會同意接受備忘錄并將其轉交給各國政府，但包括司注恩在內的多數委員仍堅持認為調查“特殊區域”超出委員會工作范圍。(69)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 30，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.976-977.

作為美國法律界人士，司注恩此舉無疑已與美國政府所堅持的形式上尊重中國“主權完整”的對華政策相抵牾，存在刺激中國公眾輿論，推動北京政府轉向親蘇的潛在風險。這彰顯了美國法界代表人物立足近代西方法學智識結構的“傲慢”態度與最大限度地維護美國在華利益的現實需要，難免與美國政府自華會以來所塑造的“對華友好”形象發生沖突。美國政府預設的兼顧尊重中國“主權完整”與維護在華利益的內在矛盾在實踐層面內部張力凸顯。為此，凱洛格特別指令司注恩“不能妨礙中國委員提出任何意見，或向委員會提交資料”。(70)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，March 25，1926，FRUS，1926，Vol.I，p.791.

三一八慘案后，執政府措置失當，成為“試驗中國司法獨立之大好機會，于收回治外法權大有關系”。(71)《法權會議與北京慘案》，《時事新報》(上海)1926年4月2日，第3版第1張。且因戰事頻仍，政局不寧，調查旅行并不能順利進行。日置益主張暫停委員會工作，遭到司注恩、特納反對。(72)Extraterritoriality Commission，12th Apr. 1926，FO 371/11646，p.184.4月16日，司注恩召集核心小組會討論是否放棄旅行而直接開始準備撰寫報告。因英日法意見不一，小組會決定提前撰寫報告。(73)「治外法権委員會會議ノ現狀報告ノ件」(1926年4月21日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、914-917頁。司注恩建議在旅行之前，利用主張中國司法改革不足以保證撤廢治外法權的美國各駐華領事報告替代實地調查結論。同日，司注恩向凱洛格報告稱委員會將拒絕撤廢治外法權。(74)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 16，1926，PRCOS，Reel 7，pp.438-445.在司注恩看來，“各地領事所作的非常全面的報告，所提供的情況和我們訪問這些地方的情況一樣準確”。(75)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 16，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.971-976.

在雅克博、博金式協助下，司注恩很快準備好報告草稿和建議草案。(76)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，May 11，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.977-978.對提前準備報告，司注恩辯稱雖為時似早，但報告內容“不會因為旅行而有太大的改變”。(77)Verbatim Report of the 17th Meeting of the Commission on Extraterritorial Jurisdiction in China，May 5，1926，PRCOS，Reel 7，pp.519-530.對此，凱洛格并未直接反對，但他告誡司注恩必須確保美國在華利益，希望司注恩“誠實地判斷中國局勢”。(78)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，June 11，1926，FRUS，1926，Vol.I，p.978.凱洛格默許司注恩以領事報告取代實地調查結論，顯然違背了尊重中國“主權完整”的對華政策，且不符合華會決議案精神。而他對維護美國在華利益的強調，則直接體現出凱洛格對內部張力凸顯后的對華外交的重新調適，表明美國政府與法界精英均已明確認同維護在華利益的現實需要可以超越尊重中國“主權完整”的政策表達。不過，迫于多方壓力，司注恩又于4月22日同意，無論北京政局如何都將盡快開展實地調查。(79)The American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China (Strawn)to the Secretary of State，April 30，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.976-977.

5月中旬以后，中國國內時局稍定。司注恩因關稅會議緣故不能離京，指派雅克博參與旅行調查。旅行分會以屠森為主席，于5月10日至6月16日前往13個外國人較集中的條約口岸城市，考察中國司法機關、外國法院、混合法院、中外監獄及看守所。但北京政府以縣知事兼理司法及警察審判機關不在調查范圍，婉拒委員參觀。因旅途倉促，旅行團參觀多走馬觀花，并未深入考察中國司法實踐。(80)American Consulate，Tsingtao，China，June 9，1926，PRCOS，Reel 7，pp.549-550.在旅行中，特納對中國建設新式法庭、改良監獄以及司法行政的努力多有肯定。(81)Sir Skinner Turner to Sir Austen Chamberlain，September 22，1926，FO 371/11647，p.47.日方秘書守屋和郎(W. Moriya)也如實記載了中國司法建設的良窳。(82)「治外法権委員會委員ノ実地視察旅行ニ關スル報告書寫送付ノ件(一～九)」(1926年5月21日、6月3日、6月28日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、924-950頁。不過，與旅行團報告書公開表示對中國新式司法機關的滿意及對地方政府的感激不同，一些旅行團成員私下對各地粉飾鋪張迎接調查的行為頗為反感。由于調查前多國委員已開始準備報告，這場依靠治外法權庇護方能順利成行的旅程強化了部分外方委員的既有態度。在重點考察無治外法權庇護的俄人在哈爾濱的生存狀況后，旅行團更堅定了反對立即撤廢治外法權的意見。(83)Fishel，The End of Extraterritoriality in China，pp.117-120.

在法權會議進程中，法界代表人物司注恩深入考察中國立法情形，通過雅克博間接了解中國司法現狀，參考在華美國法律團體意見，并與一貫秉持對華強硬態度的馬慕瑞保持密切聯系，日益表現出側重維護美國在華利益，相對忽視尊重中國“主權完整”的傾向。這直接造成美國政府認知與美國法界代表的觀念發生矛盾，美國政府預設的對華外交政策內部張力凸顯。為此，凱洛格特意指令司注恩，意圖糾偏。但由于中國時局混亂、戰事頻仍，凱洛格最終默許了司注恩一定程度上偏離尊重中國“主權完整”的行為。在美國法界與美國政府認知的互動中，對華外交政策在內部張力凸顯后得以重新調適：美國法界代表與政府均認同須在形式上尊重中國“主權完整”，在實質上維護美國在華利益；兩者出現矛盾沖突時，維護在華利益的現實需要可以超越尊重中國“主權完整”的政策表達。

不過，鑒于實地調查方式決定了各國委員可根據國家利益擇取事實，形成差異性認知，因而重新調適后的對華外交政策還面臨委員會內部矛盾的挑戰。司注恩還須在起草報告階段，盡力權衡各方利益，在保障美國核心利益的前提下適度照顧其他國家的需求。

四、法政兩界妥協與法權會議報告書起草

《調查法權委員會報告書》的出籠是法權會議的最終成果。在報告書起草過程中，美國的作用依然至關重要，其間也體現了美國法界與政府認知的互動。隨著議程深入與中國時局變化，美國維持“必要之惡”的現實需要日漸壓倒尊重“主權完整”的政策表達。

在委員會正式起草報告之前，美國代表團拒絕了中方撤廢計劃并提前起草報告書提綱與“建議”草案。3月10日，北京政府司法部外籍法律專家寶道(Georges Padoux)、愛斯嘉拉(Jean Escarra)向司注恩遞交一份體現北京政府訴求的備忘錄，提議建立特殊的法庭體系以漸進撤廢治外法權。(84)Memorandum on the Plan of Messers，Padoux and Escarra for the Abolition of Extraterritoriality，PRCOS，Reel 13，pp.205-216.該計劃遭到雅克博反對。(85)Memorandum of Interview with Messers，Padoux and Escarra on the Abolition of Extraterritoriality，PRCOS，Reel 13，pp.217-222.4月司注恩在雅克博、博金式協助下，參考領事報告，部分采納寶道、愛斯嘉拉方案，擬出報告書提綱與“建議”草案。(86)American Commissioner on Extraterritorial Jurisdiction in China，Peking，April 16，1926，PRCOS，Reel 7，pp.438-445.在接到司注恩匯報后，凱洛格指示司注恩應自行判斷報告書細節，但“作為放棄治外法權的先決條件，我不希望你建議任何你認為在放棄治外法權之前，對保護美國利益不是絕對必要的中國要求”。(87)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，June 11，1926，FRUS，1926，Vol.I，p.978.

遵照華會決議案精神和“大國一致”原則，6月22日美英法荷日五國委員組成起草委員會(雅克博代表司注恩參與)，負責撰寫最終報告。王寵惠被排斥在五國起草委員會之外。起草報告對各國調整對華關系，維護在華利益至為關鍵，因而委員會對采取何種方式撰寫報告發生激烈爭論。日置益不滿美英把持會議，堅持由各國自主編寫報告。(88)日置益觀察到多數外方委員對起草報告書態度冷漠，僅等待英美最終裁決。參見「第二十回會議ニ於テ委員會報告案作成形式ニッキ討議ノ件」(1926年6月24日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、934-935頁。屠森與葡萄牙委員附和日置益的提議。最終司注恩被迫讓步，同意在完成一份共同報告后，若部分委員有保留意見可單獨提出報告。(89)Verbatim Report of Eighteenth Meeting of the Commission on Extraterritoriality，June 22，1926，PRCOS，Reel 7，pp.579-597.

關于報告書前三部分內容，起草委員會意見基本一致，其分歧主要集中在便于列強適度對華“權宜”(90)美國代表團早已確定必須在司法調查中嚴格區分“事實”與“權宜”，即“讓關于調查事實的報告基于事實”，“讓權宜之計的問題在權宜基礎上得到處理”。參見Preliminary Suggestion with Respect to Extraterritoriality Investigation，PRCOS，Reel 10，pp.463-465.的“建議”案。“建議”案作為博弈焦點，歷經美英日中等國多方磋磨。

鑒于起草委員會內部矛盾重重，以及為體現尊重中國作為主權國家參與起草報告的權利，司注恩聯合特納、王寵惠二人起草“建議”草案，以“協助”起草委員會工作。7月草案雖名為美英中三方共同起草，但實為美國代表團一手包辦，以4月草案為底本并吸納英中意見稍作修改而成。(91)Draft of Recommendations by the Commission on Extraterritorial Jurisdiction in China，Revised Draft of Recommendation，PRCOS，Reel 13，pp.165-171.在美國政府的宏觀把控下，司注恩尤為在意漸進撤廢方案必須保障列強在華利益。7月9日，王寵惠交給司注恩一份由寶道和愛斯嘉拉起草的中方“建議”草案，提議以中方完善法律體系為漸進撤廢的條件。(92)Strawn to Skinner，July 12，1926，PRCOS，Reel 13，pp.266-269.司注恩不滿中方草案缺乏外國人應免于被《戒嚴法》管轄和軍事當局沒收財產的條款。(93)Strawn to Skinner，July 14，1926，PRCOS，Reel 13，p.270.7月27日，王寵惠試圖修改7月草案中司法獨立作為撤廢條件以及外人稅收不得用于軍事等內容，遭到司注恩堅決反對：“我們所有的保障措施”是維護外方利益的必要條件，毫無討價還價的余地。(94)Strawn to Skinner，July 30，1926，PRCOS，Reel 13，pp.271-272.然而，因不滿司注恩有意越權包辦，特納最終拒絕修改，并警告應耐心等待起草委員會完成工作。(95)Skinner to Strawn，July 31，1926，PRCOS，Reel 13，pp.277-279.

為提升其在列強聯合對華事務中的話語權，保障在華特殊利益，日本也早已制定“建議”草案。(96)「報告案ニハ異存ナキ旨並ビニ勸告案ハ修正ノ上提出アリタキ件」(1926年6月24日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、934頁；曹大臣：《試析1926年法權調查活動中的日本因素》，《民國研究》2010年第2期。經過反復交涉，8月美日中“建議”案在體現日方利益訴求(97)「治外法権委員會ニ対スル我ガ政府ノ一般方針」(1925年12月15日)、「治外法権委員會ノ任務ニ対スル我ガノ意向」(1925年12月15日)、「治外法権委員會ニ対スル我ガ方針ニ従イ盡力アリタキ旨訓令ノ件」(1926年1月19日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、871-872、872、882-885頁。的同時，適度滿足了中方愿望。在7月草案的基礎上，8月美日中案增加了撤廢治外法權后，中國向外人開放內地的內容；規劃了更為詳細的司法改革方案，作為撤廢前的過渡辦法；建議在主要法律生效后，治外法權國即根據“地理位置逐省或以任何其他漸進方式”撤廢治外法權；改7月草案中“不得觀審”為繼續保留觀審權；取消7月草案中外人所繳稅收不得用于軍事和異地等“保障措施”。(98)「報告案ニッキ日米中三國間ニ意見ノ一致ヲ見タル旨報告ノ件」(1926年8月9日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、951-957頁。之后，英日兩國委員繼續圍繞地域撤廢方案、開放內地等問題艱難交涉。特納更贊同7月美英中草案，認為逐省撤銷等措施不切實際，堅決反對將其納入最終案。(99)「治外法権ノ漸進的撤廃、內地開放ノ問題ニ対スル英國委員ノ意向ニツキ報告ノ件」(1926年9月8日)、『日本外交文書』、大正15年第2冊下巻、962-963頁；Sir Skinner Turner to Sir Austen Chamberlain，September 22，1926，FO 371/11647，p.49.

報告書起草工作多番反復，進展緩慢，司注恩愈發煩躁，急于回國料理商務。(100)American Commissioner on Extraterritoriality Jurisdiction in China，Peking，July 10，1926，PRCOS，Reel 7，pp.543-545.他的厭倦和失望情緒影響了他忠實履行華會決議案，也導致“他對最后的會議程序幾乎沒有興趣”。(101)Sir R. Macleay to Sir Austen Chamberlain，October 4，1926，FO 371/11647，p.61.隨著北伐推進，北京政府實力銳減，益加無力履行條約義務，并將外交重心置于重組關稅委員會而非法權會議，以此紓解財政危機。在咨詢司注恩后，8月14日馬慕瑞向凱洛格提議公開否認北京政府的合法性，并停止與其進行任何外交談判。丹麥、英國、荷蘭使館以及法權會議日本代表團也持類似觀點。(102)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，August 14，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.671-681.這表明美國法界代表司注恩與駐華大使馬慕瑞，以及諸多其他列強從維護在華利益出發，已經對承載中國“主權”的象征——北京政府喪失耐性，準備拋棄華會尊重中國“主權完整”的承諾。8月24日，凱洛格回復馬慕瑞，表示相信馬慕瑞和司注恩的判斷。但顧及美國對華會決議案的責任，以及擔憂帶頭放棄法權會議并公開通報中國缺乏合法政府會招致中國人民的敵意，并為其他國家放棄法權會議提供借口，凱洛格駁回了馬慕瑞的建議。(103)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，FRUS，1926，Vol.I，p.682.凱洛格的訓令雖然避免了司注恩與馬慕瑞為維護美國利益而徹底放棄尊重中國“主權完整”政策，但事實表明美國對華外交政策的內在沖突已然遭遇來自法界代表與對華政策核心決策層內部的強烈反抗。而其他列強的類似主張更是增加了美國政府尊重中國“主權完整”政策在法權會議中的執行難度。

盡管委員會內部有意中止撰寫報告，但因凱洛格堅決履行華會承諾，及日方已制定報告書、“建議”草案，(104)《大總統令》，《政府公報》第229期，1926年7月25日，第127頁。英方也已確定了以有限讓步換取和保全更大利益的政策方針，(105)為給英國政府提供決策依據，特納向張伯倫呈遞了一份秘密報告，內容為基本信任中國現代司法制度，肯定中國改良司法制度的努力，并提出某些較具開放性的建議。秘密報告的文本與委員會報告書差異較大。參見張麗：《英國與1926年法權調查會議》，《湖北社會科學》2019年第3期。報告書起草工作賡續前行。草案告成后，交由全體委員會討論。自9月13日起，委員圍繞報告書要點、字句反復討論，逐一修正。此時司注恩已預定9月16日晚啟程歸國，急于盡快完成修正與簽字。最終委員會于9月16日一致簽署報告書。報告書由四部分組成，分別為“治外法權實行之現狀”“中國之法律司法及監獄”“中國施行法律之情形”和“建議”。其中，“建議”內容為中國普通人民司法事項須歸法院掌管且不受行政、民政及軍政機關干涉；中國接受委員會建議繼續改良現有法律、司法與監獄之制度；當各項建議實行至相當程度以前，如主要部分業經實行，關系各國可應中國政府請求漸進撤廢治外法權；治外法權未撤銷以前，關系各國應改良現行治外法權之制度與習慣。

對北京政府的希望瀕于破滅，及司注恩后期的消極應對，促使美國代表團為化解委員會內部爭端、盡快達成大國一致，放棄了4月、7月、8月草案中詳盡明確的司法改良方案，接受以“分區”“部分”方式撤廢的模糊表述。“建議”案最終以整合各國意見的“交集”形式賅括呈現。當然，在法權會議中考慮列強共同的在華利益，符合華會后美國構建比較溫和的國際自由主義秩序的需求。于此，尊重中國“主權完整”的外交政策，在報告書中進一步讓位于美國對華政策的現實需要與極力維持的大國一致原則。

不過雖有妥協讓步，但美國代表團仍然把控著報告書起草工作。4月、7月草案與9月最終“建議”案的邏輯結構和主體內容大致相同。三份“建議”案均主張不能立即撤廢治外法權，并列舉中國與治外法權國各自應履行的義務。其中對中外雙方責任規范的表述保持了高度延續性。三份“建議”案的結構與內容大體一致，體現出以司注恩為核心的美國代表團對報告起草過程的嚴密把控，系具備法律專業技能的成員相關主張的具體體現。

與已有研究大抵認為《調查法權委員會報告書》是委員會審查法典、實地調查后得出的即時結論不同，通過細致的文本梳理可知，《報告書》不僅體現了美國政府利益訴求，更延續了20年代前期美國法界對在華治外法權問題的基本判斷：

其一，《報告書》第一編“治外法權實行之現狀”第五章“意見”，明確表達在華治外法權僅為“臨時辦法”，事實上承認治外法權的存在侵犯中國司法主權，理應被撤廢。這與20年代前期美國法律界人士尤其是本杰·H. 威廉姆斯對治外法權性質的認知一致，即治外法權破壞了中國政府管轄本國領土范圍內罪行的司法主權，不能體現“尊重主權完整”的現代國際法理念。此外，關于在華治外法權的弊端，《報告書》條文與20年代前期美國法界指涉內容基本重合。《報告書》將“弊端”總結為：外國在華法庭眾多，適用法律狀況復雜、不確定、不統一，且審理程序繁瑣；除英美外，其他有約各國僅在華設有領事法庭。領事法庭主要集中于條約口岸，領事官“有時缺乏法律及司法訓練又以行政與司法職務性質不免沖突”，且存在因距離遙遠而赴訴及上訴不便之弊。(106)法律評論社編：《調查法權委員會報告書》，《法律評論》第182期增刊，1926年，第25-29頁。本杰·H. 威廉姆斯、馬如榮同樣強調治外法權制度存在根本缺陷，即駐外領事兼理司法職能容易導致司法不公，外國在華法庭的數量與地域分布不敷使用，被告主義導致法院重復建設、法律適用不一、訴訟程序繁瑣等。

其二，《報告書》第二編“中國之法律、司法及監獄制度”及第三編“中國施行法律之情形”肯定了晚清以來中國法律近代化的成績，但更為強調中國立法、司法體系遠未達到西式標準，為延續治外法權提供了依據。《報告書》認為近代中國司法制度及法律制度雖模仿歐陸模式，但歷經多次變更，遂使司法與行政之界限及初審管轄與第二審管轄之界限漸欠清晰。其中，最嚴重的問題即行政權、軍權干預司法，司法不獨立和司法狀況混亂。(107)法律評論社編：《調查法權委員會報告書》，《法律評論》第182期增刊，1926年，第137、203-222頁。《報告書》對中國法律近代化得失的點評延續了20年代前期美國法界的基本立場。如梅華銓觀察到，中國法律在“幾乎一字不差地模仿一個二手的外國體系”，(108)Mei，“Some Pressing Problems in China，”p.180.但事實上行政與司法并未徹底兩分。對于中國政局混亂、南北對立所導致的地方實力派越權立法，國家司法體系不統一等問題，本杰·H. 威廉姆斯也表達出對中國司法制度實施的憂慮。

其三，在《報告書》第四編“建議”部分，委員會針對中國司法狀況提出多條改進意見，并申明“上述各項建議實行至相當程度以前，如主要部分業經實行，關系各國應中國政府之請求可商議漸進撤銷治外法權之辦法或分區或部分或以其他方法可由雙方協定”。(109)法律評論社編：《調查法權委員會報告書》，《法律評論》第182期增刊，1926年，第192頁。作為“全報告書中最有關系之結論”，(110)《外部公表法權會議報告》，《申報》1926年12月2日，第2張第7版。“建議”案提議以“漸進”即“分區”“部分”方式撤廢治外法權。(111)法律評論社編：《調查法權委員會報告書》，《法律評論》第182期增刊，1926年，第191-192頁。所謂“分區”即按地域，“部分”即按法律類別，均在20年代前期美國法界對漸進撤銷治外法權方案的探討中有所體現，如查爾斯·切尼·海德提議的“地理漸進方案”或“法律類別漸進方案”。馬如榮與田夏禮同樣主張漸進撤廢治外法權，但更強調撤廢前提是建立一個兼具理論和實踐，對中外均公平、開明的司法系統。二人的觀點在《報告書》建議中國確保司法獨立，繼續改良現有法律、司法、監獄制度的條文中得以存續。

不僅如此，美國法界在撤廢治外法權問題上具有的從根本上維護美國國家利益的一面，在《報告書》之外也有體現。10月27日，司注恩在芝加哥商會發表演講，言辭激烈地為保留治外法權辯護，抨擊中國問題的根源不是來自外部的“帝國主義”“不平等條約”的侵害，或者治外法權、關稅主權的缺失，而是在于內部軍閥專權、政局混亂。與司注恩過從甚密的馬慕瑞在治外法權問題上也持相似觀點。早在9月15日，馬慕瑞在美國俱樂部舉辦的晚宴上看似中立地聲稱期待中國完全收回司法主權，但當下治外法權作為“必要之惡”必須繼續保留。(112)“MacMurray Opposes Intervention，Supports Extrality，” The China Weekly Review，Spt. 25，1926，p.92.換言之，馬慕瑞承認治外法權的弊端，但更為強調為維護美國在華利益而不得不繼續維系在華治外法權。總之，無論是相對偏激抑或看似中立，司注恩和馬慕瑞均盡力粉飾其對尊重中國“主權完整”政策的背離，宣揚繼續維持治外法權的合理性。如此一來，維持“必要之惡”的現實需要最終徹底壓倒尊重“主權完整”的政策表達，使美國立場偏離華會召開后美國法界探討漸進撤廢方案的積極態度，更接近于華會召開前激烈反對撤廢治外法權的法界輿論。

美國堅決維持“必要之惡”對保障和擴大其在華商業利益意義重大。(113)美國在華利益的核心為商業利益。1925年田夏禮曾告訴詹森，美國應當對廢除治外法權極端謹慎，因為這會犧牲美國標準石油公司和大來洋行(美國在華最大的貨運公司)的巨大利益。參見Russell D. Buhite，“Nelson Johnson and American Policy toward China，1925-1928，” Pacific Historical Review，vol.35，no.4 (1966)，pp.451-465.據美國駐華領事報告，在縣知事兼理司法的廣闊地域內，中美商業糾紛尤其是債權、物權糾紛頻發。依照慣例，多數中美公司、私人間爭端的解決有賴于美國領事官員向中國地方官員與法院施壓。僅有少數案件進入法庭審判，且領事官員有權旁聽審判過程甚至作為陪審員參與審判。(114)Judicial Procedure in China，PRCOS，Reel 10，pp.382-401.

總之，在起草《調查法權委員會報告書》階段，美國政府對華外交的天平進一步傾斜。凱洛格反復向司注恩強調維護美國在華利益的必要性，表明了對華外交在實踐中的重心所在。北伐戰爭爆發后，司注恩和馬慕瑞對北京政府保護列強在華利益的能力與愿望喪失信心，不愿繼續履行尊重中國“主權完整”的承諾，使得試圖兩面兼顧的對華外交遭到法界代表與政府內部的雙重阻力。而其他國家的相似態度更是直接迫使美國代表團在“建議”案中妥協讓步，尊重中國“主權完整”的外交政策進一步讓位于美國在華盛頓體系下的“大國一致”原則。最終，美國維持“必要之惡”的現實需要徹底壓倒尊重中國“主權完整”的政策表達。

五、結 語

法權會議是近代中國規模最大的列強聯合對華司法調查，會議自始至終起主導作用的都是美國。在法權會議前后，美國對華外交政策體現出標榜尊重“主權完整”與維持“必要之惡”并存的特點，而美國法界與美國政府認知的互動明顯參與其間。20世紀20年代前期，關于在華治外法權問題，美國國內主流法界輿論作為西方諸多意見之一，與政府認知雙向互動。雙方均在不同程度上意識到，應對在華治外法權問題，需在尊重中國“主權完整”的原則框架下維護美國在華利益。在法權會議籌備階段，美國政府適當迎合法界共識，預設應對原則，并任用以法界代表為核心的代表團籌劃組織架構與會議流程。法權會議開幕后，法界代表主持會議流程，在是否堅持形式上尊重中國“主權完整”問題上與政府認知發生沖突。凱洛格下達訓令意圖糾偏。在報告書起草階段，美國政府繼續把控宏觀進程。為保障美國利益、協調列強沖突，法界代表舍棄司法改良方案，主導完成一份“最低限度”的報告書。最終美國維持“必要之惡”的現實需要壓倒尊重“主權完整”的政策表達。

尊重中國“主權完整”與維持“必要之惡”是美國自華會以來堅持的對華政策。在長期宣傳的對華友好政策里，美國承諾若中國政局穩定，司法體系符合西方標準，自可放棄在華治外法權。但美國法界主流與政府對華政策核心決策層實則另有共識：若中國現狀不能滿足其庇護在華利益的需要，美國則堅決維系治外法權體系，繼續保留“必要之惡”。兩者看似相互沖突，實則并不矛盾，其背后的深層次訴求均為最大限度維護美國國家利益。

美國高調宣傳尊重中國“主權完整”與維持在華“門戶開放”政策密切相關，并在1922年《九國公約》中以國際協定的形式正式上升為華盛頓體系下的美國對華政治許諾。在華盛頓體系下，各國承諾以國際合作替代國際競爭，實現門戶開放原則的國際化，這為美國提供了遏制日本在華擴張的條約依據，有利于維護遠東和平。此外，美國積極將自身塑造為中國的“特殊朋友”，(115)The Minister in China (Schurman)to the Secretary of State，December 3，1921，FRUS，1921，Vol.I，p.322.有助于擴大美國在華影響力，增進其商業與傳教利益，也促使中國更為認同美國為中國設計的自由主義道路。可見，相對于公開宣傳的尊重中國“主權完整”的友好政策，隱而不彰甚至刻意柔化的保障及擴大在華利益才是美國政府對華政策的重心所在。五卅運動后，為安撫中國民族主義情緒，防范蘇聯對華政治宣傳，美國主張適當對華讓步，繼續塑造尊重中國“主權完整”的良好形象。(116)The Secretary of State to the British Chargé (Chilton)，July 13，1925，FRUS，1925，Vol.I，pp.780-783.同時，由于美國歷史上有著爭取民族獨立、主權完整的艱辛歷程，在美國國內輿論中天然存在同情中國要求的傾向。(117)Preliminary Report of the Conference on American Relations with China，PRCOS，Reel 1，pp.442-451.因而，在捭闔國際政治、提升在華利益的現實考量以及應對國內輿論的壓力下，美國政府同英日等國進行艱難協調，努力在適度退讓與維護既有權利之間尋找平衡點，極力維護內部團結，一致對華。(118)張麗：《接受還是拒絕？——列強對北京政府修約照會的反應》，《史學月刊》2013年第8期。最終以美國為首的列強決定依照華會決議案召集調查法權委員會，制定漸進撤廢治外法權的方案，在外交實踐中落實尊重中國“主權完整”的政策。

不過，美國與其他西方國家的在華利益既有差別，又有共通之處。首先，條約體系是一個集成體系，囊括諸多環環相扣的在華特權，涉及眾多國家利益。維持“必要之惡”，實際上也是維系既有國際條約體系。美國在法權會議召開之前，就已確定繼續維系現有條約體系框架，然后根據現實需要適當“權變”的漸進撤廢方針。其次，作為華盛頓體系的主導者，美國還必須考慮在遠東和太平洋問題上確保大國一致和國際合作原則。會前英日法等國對美國“過于溫和與自由”的態度表示不滿，(119)The Secretary of State to the Minister in China (MacMurray)，August 7，1925，FRUS，1925，Vol.I，pp.816-817.會中各國圍繞利益分歧爭執不休，迫使美國必須對其他各國作出適當讓步，難以實現其相對溫和的政策初衷。再次，法權會議召開正值段祺瑞執政府垮臺及北伐戰爭推進之際，戰禍連綿，政局混亂。而中國法律近代化效用確有諸多不足，立法雖卓有成效，但司法、監獄等方面的建設尚未達到西方標準。這為列強拒絕繼續與北京政府談判撤廢治外法權，決意維系“必要之惡”，提供了可以利用的佐證。(120)The Minister in China (MacMurray)to the Secretary of State，August 14，1926，FRUS，1926，Vol.I，pp.671-680.

外交政策顯露的表層矛盾沖突，對中美關系和國際政治格局也帶來深遠影響。美國繼續維持“必要之惡”，激起中國激進民族主義者的反感。為緩和中國輿論，重塑對華友好形象，1927年1月凱洛格發表關于美國對華政策的聲明，重申了自辛亥革命以來的對華友好政策，暗示愿與能代表全中國的南方革命政府繼續談判修約。(121)The Secretary of State to the Chargé in China (Mayer)，January 25，1927，FRUS，1927，Vol.II，pp.350-353.這為南京國民政府時期緊密的美中關系奠定了基礎。在國際政治格局層面，政策內部的矛盾沖突雖暫時有利于美國維系華盛頓體系，但隨著各國利益分野，美國與其他列強在對華政策上開始出現重大分歧。法權會議結束后不久，英國、日本分別調整并公布對華政策，迅速破壞了美國極力維持的大國一致和國際合作原則。

尊重“主權完整”與維持“必要之惡”，實為在追求國家利益最大化目標下的微妙平衡，但仍揭示出晚清以來中國追求法律近代化的悖論：首先，法權會議的主要任務為考察中國法律、司法制度及司法行政程序是否符合西方標準，但根據國際法史的相關研究，彼時并沒有穩定的西方標準來確認東方國家能否進入“國際法共同體”；“標準”話語的存在，實為西方國家為維系治外法權而提供的“公平對待和定期管理的表象”。(122)Martti Koskenniemi，The Gentle Civilizer of Nations： The Rise and Fall of International Law 1870-1960，Cambridge：Cambridge University Press，2001，pp.132-136.實質上，西方關于治外法權的任何讓步都取決于東方國家的綜合國力，及基于利益交換的外交談判與妥協。(123)在1927年美國國際法學會年會上，休斯主持討論中止不平等條約問題。前國務院遠東司司長普特尼(Albert H. Putney)提請與會者注意：“廢除不平等條約是外交性質的，而非法律性質。廢除任何權利都應源于變化的條件和不公正，而不僅僅是條約規定的不平等。”參見Howard LeRoy，“Annual Meeting of American Society of International Law，” American Bar Association Journal，vol.13，no.6 (1927)，p.342. 不過，在20世紀20年代，法律(尤其是國際法)與政治、外交并非截然兩分。參見Charles G. Fenwick and Edwin M. Borchard，“The Distinction between Legal and Political Questions，” Proceedings of the American Society of International Law at Its Annual Meeting (1921-1969)，vol.18 (1924)，pp.50-57.其次，追逐西方“標準”的隱含預設是西方法律體系及觀念是超越的、普世的，但彼時西方法律并非一個渾然天成的整體。不同國家、地區的法律體系是在特定時空條件下逐漸形成的。清末改訂新律之后的中國近代法律法源不一，實際上是在中華法系基礎上參照吸納歐美、日本不同的法律，而逐漸形成自身的法律體系，有獨特的法律建構環境和司法條件。在這種情況下，判斷近代中國法律改革成效的標準應為是否能適應并推動中國的發展，而非片面追求與西方法律的吻合程度。