民生視角下農村失智、失能老人公共照護服務研究
——以沂蒙地區為例

陳 莉，崔淑雯

(長春工業大學 馬克思主義學院，長春 130012)

隨著人口老齡化程度的加深，人口年齡結構不斷變化，帶來了養老及醫療衛生等諸多問題[1]。目前，我國失智、失能老人的總量不斷增長，其數量規模已經位列世界第一。在這種情形下，失智、失能老人的照護既是亟待解決的民生問題，也是影響我國政治穩定的發展問題。民生連民心，民心系國運，處理好失智、失能老人的公共照護問題，關乎人民身體健康，關乎老人幸福生活，更關系到國家的健康發展。

一、相關概念界定

(一)失智、失能老人公共照護的相關概念

失智老人，通常來說就是指患有失智癥的老人。醫學上對失智癥的解釋是：“正常人因腦部受到創傷或因某種疾病造成自身認知能力發生漸進性退化的病癥”[2]。目前，我國失智老人中大多是患有退化型失智癥的老人，也就是通常所說的阿爾茲海默癥老人，又稱癡呆癥老人。阿爾茲海默癥老人主要表現為注意力無法集中、記憶力持續衰退、自身感知能力逐漸弱化甚至喪失、言語和大腦思考能力出現一定程度的退化等。

失能老人，通俗地講就是已經不具備自理能力，日常生活要依賴他人照護的老年人。失能主要表現為老年人自理的功能受損、自由活動受到限制以及參與社會交往的功能喪失等。可以簡單地概括為身體結構、生理功能、社會參與活動三個方面的問題。此外，還有一部分老人既喪失了智力，又喪失了自理能力，這部分老人被稱為失智失能老人。

所謂公共照護，就是利用公共資源進行照顧和護理。公共照護服務一般是由政府相關部門、企事業單位和相關公共養老機構按照法律規定履行法定職責，并且根據公民需求為其提供幫助或者照護服務。目前，我國老年人失智或失能的現象普遍存在，面對這種情況，國家相關部門和地方政府應該采取積極措施來應對老年人失智、失能問題，提高老人晚年生活質量，切實解決這一公共健康問題。

(二)民生與失智、失能老人公共照護之間的關系

民生問題是社會經濟穩定發展的基礎問題。國家治理得好不好，關鍵看人民生活得好不好。正所謂：“民生之要是老有所養”。隨著我國人口老齡化程度不斷加深，民生養老逐步成為民生領域關注的重點問題[3]。習總書記在十九大報告中指出：“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展?！盵4]雖然我國的公共養老事業近年來不斷取得新進展，養老保障制度不斷完善。但是，在我國養老行業公共照護服務不斷取得進步的同時，依舊存在一些問題。比較典型的就是農村地區仍存在失智、失能老人公共照護服務不到位、服務水平不高等問題。只有解決好農村失智、失能老人的公共照護服務問題，提高農村公共照護服務水平，民生養老領域的問題才能真正得到解決，農村老人的美好幸福生活愿景才能真正實現。

2022年2月，國務院出臺的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》指出：“各級政府持續推進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、失能(含失智，下同)老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關愛服務體系?！盵5]由此來看，農村地區失智、失能老人的公共照護問題得到了重視，“十四五”時期將成為老年人公共照護服務尤其是農村失智、失能老人公共照護服務發展的關鍵戰略機遇期。在這一時期，必須不斷提高農村公共照護服務水平，提升農村失智、失能老人的晚年生活質量，提高公共照護服務對象的幸福度和獲得感，從整體上改善和提高農村老人生活水平。

二、民生視角下沂蒙農村失智、失能老人公共照護服務現狀

(一)沂蒙農村失智、失能老人公共照護取得的成就

從地理版圖來看，沂蒙地區主要是指以沂蒙山區為核心、以臨沂市為主體的包括周圍部分山麓地帶的地區。從第七次全國人口普查的數據來看，臨沂市農村人口約504萬，接近常住總人口的一半。臨沂市政府2020年公布的數據顯示，臨沂全市村居數4047個，農村人均可支配收入15918元，與全省農村人均可支配收入18753元相比，臨沂地區農村居民生活水平在全省仍比較低[6]。臨沂市人民政府的統計數據顯示，截至2020年，全市60歲以上老年人口為216.3萬人，占常住人口的19.63%[7]。其中，農村地區由于青壯年人口不斷流出，農村地區老齡化情況尤為嚴重。

針對沂蒙地區農村人口老齡化嚴重以及農村失智、失能老人不斷增加的現實問題，臨沂市政府不斷采取相關的政策措施并運用公共資源為農村失智、失能老人提供公共照護服務。實際村落走訪發現，沂蒙農村地區基層政府在對農村失智、失能老人提供“兜底”保障補貼方面做得還是比較好的。村委會在進行低保老人評選時會優先將村內失智、失能老人納入低保老人的名列，并且根據老人的不同年齡設置了不同金額的養老兜底補貼，補貼金額80—300元不等。而且農村失智、失能老人可以根據失智或失能程度申請殘障人士補貼。此外，針對無子女且符合特困人群的失智或失能老人，基層政府主要采取集中供養的方式，由鄉鎮政府將符合條件的老人統一接到鄉鎮特困人員供養機構進行照顧和護理。除政策補貼外，一些村鎮還開設了老年人暖心食堂和老年人臨時照護點，為70歲以上的老年人提供一頓免費午餐，為一些半失智、半失能老人和健康老人提供臨時照看服務。這在很大程度上緩解了部分失智、失能老人家屬照護的壓力，也使得農村地區失智、失能老人公共照護服務得到一些改善。鄉鎮政府還組織農村基層干部對農村失智、失能老人家庭進行關愛尋訪活動，對這些老人開展生活起居照料、精神文化慰藉、安全防護和權益維護等服務，幫助失智、失能老年人及時防范和化解意外風險。

從總體上來看，沂蒙地區各級政府不斷開啟重視農村失智、失能老人公共照護服務，且服務水平也在不斷提升。但是，在沂蒙農村地區失智、失能老人公共照護服務水平不斷提升的同時，依然存在很多難以克服的困難，需要縣域和鄉鎮政府繼續進行優化處理。

(二)沂蒙農村失智、失能老人公共照護服務存在的問題

就沂蒙地區失智、失能老人公共照護服務目前的狀況來看，農村失智、失能老人公共照護服務水平尤其是政策性照護服務水平不斷提升，兜底政策補貼不斷提高。但經過實地走訪、深入分析該地區農村發展的現實狀況和農村老人的實際情況后，發現該地區農村對于失智、失能老人的公共照護服務依然存在不足。

1.農村老人失智、失能等級難以精準界定

隨著國家越來越重視失智、失能老人的養老問題，政府兜底性公共照護補貼力度不斷加大，“低保補貼”“五保戶養老”“特殊津貼”等政策不斷完善和健全[7]。針對農村地區有生活自理能力、喪失部分生活自理能力和全部喪失生活自理能力以及不同程度喪失智力的老年人，臨沂市政府養老部門發放失智或失能照護補貼，補貼發放標準按照老人失智或失能程度來進行評定。但是，面對這些農村失智、失能老人，鄉鎮政府目前還不能精準判定老人失智、失能的等級，這成為公平精準發放照護補貼的重大困難。

實地走訪發現，目前，鄉鎮政府對農村失智、失能老人的的等級界定主要是通過村委會提供的材料證明或是老人家屬提供的鄉鎮醫院開具的證明進行評定的。但是，沂蒙農村地區鄉鎮醫院的醫療水平本就不高，加之部分村委會可能會出現熟人包庇、弄虛作假的現象，難免造成農村失智、失能老人等級評定不準確或評定進程緩慢推脫的情況。這樣就會使部分農村失智、失能老人的政府兜底性公共照護補貼資金分配不公平。因此，農村失智、失能老人的準確等級界定成為優化和提高沂蒙地區農村失智、失能老人公共照護服務的重點問題。

2.農村公共照護服務供給不足

沂蒙地區的很多農村都處于山區地帶，如臨沂市蒙陰縣、平邑縣、蘭陵縣和沂南縣的大部分地區都緊靠沂蒙山。在這種特殊的地理環境下，農村地區經濟發展水平差，失智、失能老人公共機構照護建設發展動力較弱，只能依靠財政撥款建設。

實地走訪發現，目前，沂蒙農村地區對于失智、失能老人進行公共照護的機構有鄉鎮養老中心、村級養老服務站等，但這些公共照護機構并不是所有的村落都配置。由于只能依靠政府出資建設，因此數量很少，只有少部分財政資金相對較好的縣域村落配備公共照護機構，但規模都比較小，照護工作人員也比較少，更多的都只是一些臨時看護點，提供短時間臨時看護服務，對于失智、失能老人進行公共照護的承接力較低。而且一些村落的臨時看護點由于受疫情和人員短缺的影響，很多都已經關閉了。此外，由于農村地區醫療衛生水平不高的原因，一些村部養老服務站擔心會出現較多的安全隱患問題，一般只接受還有自理能力和心智比較健全的老人，不愿意甚至不敢接受高齡、失智或失能老人，害怕這部分老人在機構中發生意外，如走失或受傷等情況。這些問題在很大程度上導致沂蒙農村地區出現公共照護服務供給不足的現象。

3.農村公共照護服務專業水平不高

失智、失能老人作為老年人中的特殊人群，由于自身身體行動能力較弱，因此這部分老人需要更加專業、更加規范的照護服務。但是，農村地區經濟發展水平相對落后且醫療衛生水平不高，因此難以對村里的失智、失能老人提供非常專業的照護服務。

目前，在農村地區能夠為部分失智、失能老人提供公共照護服務的機構有鄉鎮特困人員供養機構，這一機構是專門為無子女的特困老人提供集中供養的場所，接納符合條件的農村無子女且失智或失能的老人。實地走訪發現，現有的鄉鎮特困人員供養機構的工作人員中接受過專業醫學知識教育的人相對較少，一部分工作人員是從附近村莊招聘的僅僅能夠識文認字、文化和學歷不太高的青壯年女性。這些照護人員并未接受過專業知識和護理技能的培訓，其工作技能和專業水平較低。此外，村級養老服務站的照護工作是由村委會干部和村里的婦女同志臨時擔任的。醫療條件稍微好一點的村落會有村醫務室的鄉村醫生定期入駐幫忙照護，但大部分是由村里自行組成的臨時照護人員對村域失智、失能老人進行照護的。所以，在這種情況下，農村地區由于缺乏專業的照護人員，就產生了村域內公共照護機構公共照護服務專業水平不高的問題。

4.農村老人公共機構照護接受度不高

近年來，隨著國家對人民健康和公共養老重視程度的提高，關于失智、失能老人的公共照護服務越來越受到各級政府的重視。但是，在農村地區，一些失智、失能老人由于傳統思想根深蒂固以及受家庭經濟壓力或其他因素的影響，不愿意去公共照護機構，對公共機構照護服務的接受度不高。

沂蒙地區農村多位于山區地帶，農村山區思想觀念相對落后，老人“養兒防老”“床前服侍”思想觀念深厚，還有部分老人存在“戀家”心理或是不愿意接觸陌生的環境。一些失智、失能老人對于公共機構照護模式存在抵觸心理，導致農村失智、失能老人更多選擇居家親屬照護。此外，由于農村家庭經濟收入相對較低，而失智、失能老人特殊公共照護的收費標準相對于普通健康老人公共照護的收費標準又偏高一些，所以農村失智、失能老人及其家人會考慮家庭收入的原因而放棄選擇公共機構照護的方式。而且近年來由于網絡上時而會爆出一些鄉鎮養老院居住條件糟糕，環境惡劣，失智、失能老人被不正確管護甚至遭到虐待的情況，這些不良新聞也給失智、失能老人及其家人的心理帶來一定的影響，害怕老人會遭受同樣的待遇，這也成為阻礙農村失智、失能老人接受公共機構照護的原因之一。

三、民生視角下沂蒙農村失智、失能老人公共照護服務的優化路徑

面對沂蒙農村地區在進行失智、失能老人公共照護服務時出現的一些問題，要深入分析問題，找出解決問題的對策，不斷優化該地區農村失智、失能老人公共照護服務，提升公共照護服務水平，提高這部分老人的晚年生活質量。

(一)完善失智、失能等級劃分評定工作

想要實現農村老人失智、失能等級精準評定，必須不斷完善失智、失能老人等級劃分評定工作。日本是世界上老齡化問題出現較早的國家之一，因此該國政府關于失智、失能老年人的等級評定方法是比較先進的。日本關于失智、失能老人分類分級評定的方法主要有四個方面的評估：生活自理能力、精神狀況、飲食能力和大小便情況。而且他們每個測量指標又都含有多個不同的等級，可以準確判定老人失智、失能程度。

在沂蒙農村地區，醫療水平不發達且經濟發展水平不高。在此情況下，想要完全參照日本的老年人失智、失能劃分評定標準是不可能的，但是部分參照、因地制宜地進行學習和借鑒還是可行的。為此，沂蒙地區縣域政府要不斷完善失智、失能等級劃分評定工作，對于還有部分行動能力的失智老人，鼓勵親屬帶他們到市縣級醫院進行檢查，醫院對老人進行全面、多角度的檢查并給出醫學診斷報告。對于農村喪失行動能力的老人，公派縣域醫療系統衛生體檢工作人員開展下鄉審定考核工作并由村委會工作人員陪同，醫務人員深入農村基層對失智、失能老人進行專業等級評定。只有這樣，才能真正確保每一位農村失智或失能老人獲得應有的政府兜底性照護補貼，實現政府照護補貼公平分配，從而使該地區農村失智、失能老人公共照護服務得到優化。

(二)實現“以城帶鄉”聯動發展

《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》提出“大力發展普惠型養老服務”，充分調動一切力量，激發社會力量的積極性，努力為人民提供更多方便可及、價格可擔、質量可保的養老服務。面對沂蒙地區農村在對村里失智、失能老人進行公共照護服務時出現的供給不足、持效性差的情況，地方政府必須不斷加強基本公共服務基礎設施建設，調動一切力量，尤其要借助區域城市力量改善供給服務水平，不斷增加農村區域失智、失能老人公共照護服務的供給[8]。

臨沂市城區目前對于失智、失能老人的公共照護水平還是比較高的，全市城區大約有100多所公共服務機構可以接納失智、失能老人并為其提供照護服務，其中比較知名的當屬山東凱旋醫養健康產業集團。該集團下轄多所老年服務中心，是一家集醫療、養老、陪護、產品開發為一體的綜合養老服務集團。針對沂蒙農村地區公共照護服務供給不足的問題，臨沂市政府應充分借助周邊城市力量支持農村失智、失能老人公共照護服務發展，實現“以城帶鄉”聯動發展。市政府鼓勵城市企業募捐，幫助農村地區解決自身供給不足的問題。城市企業在幫助農村建設公共照護服務基礎設施，增加失智、失能老人公共照護護理床位的同時，也是對企業文化的一種宣傳，有利于提高知名度。此外，市政府還可以與城市高校聯合舉辦大學生志愿者下鄉服務活動。這樣一方面可以緩解農村失智、失能老人公共照護護理人員不足的問題，另一方面對于大學生來說也是一次鍛煉和提升自身實踐能力的機會，可以說是雙向共贏的舉措。

(三)創建區域性養老服務中心

針對沂蒙農村地區存在的失智、失能老人公共照護水平不高的問題，縣域和鄉鎮政府應當積極響應國家政策，不斷完善健康養老服務體系[9]。創建專業性較強的新型區域性養老服務中心，努力提升公共照護服務水平，使農村失智、失能老人的晚年生活得到有效改善。

首先，鄉鎮政府應該對農村現有敬老院、村鎮養老中心進行整合治理。將這些規模小、專業性不強的現有公共養老機構進行資源整合，破除以往碎片化的照護模式，創建新型農村區域性養老服務中心，擴大養老服務供給規模，加強村部領導，接納照護更多的村域失智、失能老人，為老人提供長效持久性的照護服務。

其次，農村區域性養老服務中心建成以后，鄉鎮政府應提升養老護理人員的薪酬待遇，鼓勵更多的高素質專業護理人員加入服務中心工作[10]。對村內以前有過失智、失能老人公共照護經驗且有意愿繼續做護理工作的人員，進行護理技能培訓和專業知識教育；通過培訓和嚴格考核后，達標的學員可以繼續留在服務中心工作。

最后，縣域政府邀請城市慈善機構定期入駐農村開展專業照護服務示范活動和對老人的慰問活動。通過開展示范活動，調動服務中心工作人員的熱情和積極性，通過學習不斷提升自身專業護理技能。同時，慈善機構對老人開展慰問活動，提供一些補品、生活日用品等，緩解服務中心的經濟壓力，愉悅服務中心老人的心情，使失智、失能老人的情緒得到很大的舒緩。所以，盡快建設新型農村區域性養老服務中心成為提高農村失智、失能老人公共照護水平的關鍵。

(四)加大公共照護思想宣傳力度

目前，沂蒙地區廣大農村由于受思想和經濟發展的限制，對于失智、失能老人的照護多以親屬居家照護的方式為主，這樣可能部分原本能夠外出務工的子女就必須留在老人身邊進行貼身照護[11]。這對于生活水平本就偏低的農村家庭來說，無疑會造成更大的負擔。因此，想要破除沂蒙地區農村傳統的照護思想，使農村失智、失能老人以及他們的家屬更加認同公共照護方式，就必須加大公共照護思想宣傳力度，宣傳公共照護的優勢，讓村民更多地了解公共照護的利好。對于失智、失能老人公共照護思想的宣傳，村委會應當積極發揮應有的作用。

首先，村委會要充分利用圖片、數字媒體等形式向村民展示現有公共照護機構的基礎設施建設情況、專業護理水平數據分析和環境衛生現實狀況，提高失智、失能老人以及他們的家屬對于失智、失能老人現有公共照護的認知度和贊同感。

其次，農村基層黨員干部要下基層深入實踐，調查每個村里存在失智或失能老人家庭的實際情況，了解老人的真實訴求和身體情況，并為每一位詢問的村民進行答疑解難。

最后，村委會要將掌握的關于失智、失能老人家庭的真實情況以及不愿意接受公共照護的原因上報鄉鎮政府。鄉鎮政府針對由于經濟困難而放棄將老人送去進行公共照護的家庭，是否可以通過政策減免或增加補貼的形式緩解其家庭困難狀況，使老人能夠實現公共照護。針對思想依舊固守的老人家庭，組織鄉鎮養老中心公共照護人員深入失智、失能老人家庭，向老人家屬講述專業照護的方式方法，并進行示范講演，提高老人家屬的專業照護知識和照護技能，同時也能提升老人及其家屬對專業公共照護的認同感。盡最大的努力，加快實現農村失智、失能老人特殊群體公共機構照護模式。

四、結語

面對我國人口老齡化程度不斷加深，農村失智、失能老人比重不斷上升的現實情況，如何使農村地區養老公共照護服務水平不斷提升已經成為提高農村老人幸福生活質量的關鍵問題。只有農村失智、失能老人的公共照護問題得到徹底解決，農村失智、失能老人能夠具備良好的基本社會養老環境，實現健康養老、平安養老，才能真正提高農村失智、失能老人晚年生活質量，從總體上提升農村老人的幸福生活指數。