地方政府促進體育消費的政策研究
——基于各地方政府關于促進體育消費的117 份政策文件的量化分析

孟祥宇 周圻宇

（西南大學體育學院 重慶 400715）

1、引言

自2014 年國務院發(fā)布了《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》，即“46 號文”后，經過6 年的進步與改革，我國經濟社會形勢發(fā)生了顯著變化，進入了高質量發(fā)展的新階段。體育產業(yè)的快速發(fā)展與政府的產業(yè)、財政支持政策是密不可分的，而體育消費則是這些政策中的重要點、關鍵點，同時也是推動我國體育產業(yè)高質量發(fā)展、深化供給側結構性改革的著力點。

體育消費即人們在體育相關方面的個人消費支出，它既是現代生活消費的重要內容，也是社會消費水平的重要體現，一定程度上反映了一個國家的民族素質、教育水平、文明程度及經濟發(fā)展水平。《關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》、《進一步促進體育消費的行動計劃（2019-2020）》、《國務院辦公廳關于促進全民健身和體育消費推動體育產業(yè)高質量發(fā)展的意見（2019）》等文件的印發(fā)都展現了體育消費在國民經濟社會發(fā)展中的重要作用和突出貢獻。

我國目前初步形成相對完善的體育消費政策體系，各地方政府及相關行政管理部門出臺的關于地方促進體育消費的政策大體都是在國家政策層面指導下出臺和落實的。但各地方經濟情況存在差異，體育產業(yè)發(fā)展的程度不一，在主要發(fā)展體育項目上的選擇有所不同，最終頒布的政策或多或少會呈現出不同的政策著力點。

隨著近些年體育消費相關政策的陸續(xù)出臺，學術界對于相關政策的研究也逐漸增加。黃海燕等通過研究體育消費發(fā)展的外部環(huán)境變化、內在邏輯拓展，提出應以緩解體育消費發(fā)展制度約束、激發(fā)體育消費發(fā)展內生動力、增強體育消費發(fā)展穩(wěn)固性及保證體育消費可持續(xù)發(fā)展等為政策著力方向。王雪莉等從我國目前體育消費政策整體落實的情況出發(fā)，對我國體育消費政策落實存在的問題進行了分析，認為我國目前對體育消費的地位和功能認知不足，政策推行及貫徹落實也不均衡。王睿等從體育消費的約束與偏好入手，結合家庭維度，構建體育消費思路并展開分析，在家庭視域下擴大了我國體育消費政策研究，總結出要想長期穩(wěn)步的發(fā)展體育消費，需要進一步依靠互聯網信息技術，同時拓寬體育消費政策的方向。姜廣義對我國各地方政府頒布的關于促進體育消費的政策中體育產業(yè)發(fā)展目標聚類對比、重點項目聚類對比、措施聚類對比進行了分析，結果顯示各省市到2025 年體育產業(yè)發(fā)展目標都將達到甚至超過國家總體預計發(fā)展的目標要求，而東中西部地區(qū)的差距仍然存在。

綜上，國內目前關于體育消費政策的研究有一定的發(fā)展，但缺少對各地方政府關于促進體育消費政策整體的量化分析，本文希望在政策梳理基礎上，采用社會網絡分析等方法對各地方政府關于促進體育消費的政策文件進行研究，結合地方經濟發(fā)展情況、體育產業(yè)發(fā)展情況分析各地體育消費政策是否符合實際情況，若存在問題，提出相關優(yōu)化建議。

2、政策文本遴選及研究方法

2.1、政策文本的樣本來源及遴選

政策來源于各地方級政府規(guī)范性文件，在政策文件的時效性方面，除鞍山市的政策文件于2014 年出臺外，其余文件都頒布于2015-2021 年，均具有滿足研究需求的時效性，故不做刪減。由于某些地方政策涉及二次出臺，為了提高時效性，保留了同一個地方最新頒布的政策文件。通過對所有有效政策文件進行詳細閱讀，最終遴選出117 份地方政府關于促進體育消費的政策文件。

2.2、政策工具分析

為了更好地進行政策工具分析，作者對各地方政府出臺的促進體育消費相關政策進行了量化處理。利用Excel 對提煉的關鍵詞進行頻次和每兩個詞出現在同一份政策文件中出現次數的統計。在關鍵詞提煉的環(huán)節(jié)中不進行數量限定，不設定類目，避免關鍵詞的概括受到內容的影響和局限。為了保證關鍵詞的有效性，在不影響政策解讀的基礎上將同近義詞及類似短句進行合并，如將“人才培養(yǎng)”、“人才政策”、“人才扶持”、“就業(yè)政策”等歸納合并為“人才培養(yǎng)和就業(yè)政策”項下，最后生成34×34共詞矩陣。采用Ucinet6 內部集成的Netdraw 可視化軟件展示，得到各地方政府關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡，如圖1 所示。

圖1 各地方政府關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡

表1 各地方政府關于促進體育消費的政策樣本

3、研究結果與分析

3.1、國內整體情況分析

由圖1 分析可得，各地方政府政策中處于核心地位的關鍵詞是“產業(yè)基礎”，圍繞“產業(yè)基礎”且關系緊密的詞組分別是：“規(guī)劃布局與土地政策”、“體育產業(yè)與相關產業(yè)融合發(fā)展”、“健全工作機制”、“產業(yè)結構”、“體制機制”、“職業(yè)體育改革”等。明顯反映出政策文本中為促進體育消費所采取的政策方針，包括完善相關政策、夯實產業(yè)基礎、優(yōu)化產業(yè)結構，創(chuàng)新體制機制、促進融合發(fā)展等較為明確的政策手段。結合46 號文件（《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》）和圖1可以看出，各地方政府均是依據國家政策方向制定省市級文件，再結合地方特色進一步細化制定了政策，使得政策目標落實有一定的保障，政策目標需求也能得到滿足。

我國體育產業(yè)在保持規(guī)模擴大和結構優(yōu)化的同時，也逐步加快轉型升級的步伐。越來越注重線上線下互動的體育服務業(yè)，走向品牌國際化、科技智能化的體育用品制造業(yè)，以及不斷涌現的新業(yè)態(tài)：體育旅游、“體育+”、電競產業(yè)等，都在不斷的讓體育參與者的消費體驗得到提升，進一步推動全國的體育消費發(fā)展。

3.2、東中西部地區(qū)關于促進體育消費相關政策著力點分析

我國由1986 年人大六屆四次會議上通過的“七五”計劃將我國地區(qū)分為東中西部，該項劃分是政策上的劃分，并非行政劃分和地理劃分，所以作者在本文中采取了本項地區(qū)劃分。政策著力點即該項政策在政策適用范圍內的重點著手之處。通過分析東中西部地區(qū)關于促進體育消費相關政策的著力點，結合各地體育產業(yè)規(guī)劃發(fā)展可以大致判斷政策是否落實。

作者整理了2016-2018 年間部分省市體育產業(yè)總產出、增加值數據以及各地各年間GDP 數據并進行了進一步分析。

（1）東部地區(qū)相關政策著力點分析。

為準確的對東部地區(qū)相關政策進行分析，首先從各地方政府出臺的相關政策中篩選出屬于東部地區(qū)的地方性文件，重新整合條款提取關鍵詞，沿用研究整體的方法制作東部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡，如圖2 所示。由圖2 分析可得，東部地區(qū)政策著力點主要包括：

圖2 東部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡

①加強行業(yè)管理：完善體育產業(yè)相關法律法規(guī)，完善體育及相關產業(yè)分類標準和統計制度，加強體育產業(yè)國際合作與交流；

②體育產業(yè)與相關產業(yè)融合發(fā)展：積極拓展業(yè)態(tài)，促進康體結合，鼓勵交互融通；

③健身氛圍：鼓勵日常健身活動，推動場館設施開放利用，加強體育文化宣傳；

④體育場館運營：創(chuàng)新體育場館運營機制，積極推進場館管理體制改革和運營機制創(chuàng)新，引入和運用現代企業(yè)制度。

通過搜集分析東部地區(qū)各省市的工作文件，作者發(fā)現東部各地區(qū)發(fā)展趨勢與未來規(guī)劃大致符合政策著力點。幾個具有代表性的省市未來發(fā)展路徑更趨向完善產業(yè)結構，促進相關產業(yè)融合發(fā)展，營造健身氛圍等方面。但體育場館運營作為政策主要著力點之一，東部各地區(qū)并未在工作計劃或未來規(guī)劃中重點提及。

近幾年東部地區(qū)以廣東福建江蘇等地為首形成了結構合理、門類齊全且具有品牌優(yōu)勢的體育用品制造業(yè)體系，憑借多數大型、尖端的賽事承辦以及綜合發(fā)展水平較高等優(yōu)勢使該地區(qū)體育服務業(yè)在國內處于領先地位。根據東部地區(qū)各省體育局公布的相關數據，2019 年廣東體育產業(yè)總規(guī)模達到5403 億元，位居全國第一，福建省和江蘇省以4983 億元和4620 億元的體育產業(yè)總規(guī)模位居全國二三位。根據表2 表3 可知，東部地區(qū)在產業(yè)規(guī)模絕對值，產業(yè)增長值，增加值占GDP 比例數據中均處于領先位置。整體經濟在國內領跑，客觀有著體育產業(yè)規(guī)模大、數值發(fā)展快、較其他地區(qū)相比占區(qū)域經濟比重更大的特點。《2019廣東省體育產業(yè)報告》指出：“截至2018 年，廣東省體育產業(yè)總體上呈“一圈雙核四帶多點”的空間布局，形成廣州、深圳兩個核心示范市，培育沿綠道、沿江、沿海、沿山體育產業(yè)帶，建設覆蓋面廣、便利性強的點狀體育產業(yè)功能區(qū)”。《持續(xù)推進福建體育產業(yè)高質量發(fā)展》報告中指出：福建省根據自身優(yōu)勢以及體育產業(yè)現狀，培植形成了支撐體育產業(yè)發(fā)展的“兩帶、三區(qū)、十一基地”的空間布局。“兩帶”指福建省的優(yōu)勢經濟產業(yè)，即藍色生態(tài)水上運動產業(yè)帶和綠色生態(tài)山林戶外運動產業(yè)帶。“兩帶”的建設在產業(yè)融合發(fā)展的基礎上鼓勵了健身活動、宣傳了體育文化，同時帶動了體育消費。根據江蘇省體育局局長陳少軍在2020 江蘇體育產業(yè)大會暨中國(淮安)淮河生態(tài)經濟帶體育產業(yè)發(fā)展論壇上的講話，江蘇省將互聯網與體育產業(yè)融合，把握產業(yè)數字化、智能化的發(fā)展趨勢，正在加快發(fā)展線上賽事活動、線上健身消費等新業(yè)態(tài)。

表3 2015-2018 年部分地區(qū)GDP 和體育產業(yè)名義增長率

上海市體育局近兩年的體育工作總結和工作重點報告中提出的關于增加全民健身場地設施供給、提高健身指導服務水平等均屬于政策條款中“健身氛圍”這一個側重點，而深化體教融合、推進體醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展則是踐行了體育相關產業(yè)融合發(fā)展。上海市出臺的《關于促進上海電子競技產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，也稱“上海電競20 條”，通過電競助力新興體育產業(yè)的發(fā)展以及國際交流。

河北省的《進一步促進體育消費的行動計劃（2019-2020 年）》文件中重點任務就包括豐富體育消費業(yè)態(tài)，鼓勵相關產業(yè)融合發(fā)展。天津市發(fā)布的《2021 年天津市體育工作要點》提到“十三五”期間，天津省利用體育彩票公益金修建了多個健身公園、多功能運動場地，并新建和改造了多個社區(qū)全民健身中心，鼓勵全民日常健身活動，深化消費結構，促進全民體育消費。廣西省出臺的《自治區(qū)體育局、自治區(qū)文化和旅游廳 關于大力發(fā)展體育旅游的指導意見》中提到將會大力發(fā)展體育旅游業(yè)，結合各市、縣的旅游資源與體育特色。

（2）西部地區(qū)相關政策著力點分析。

制作西部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡的方法參考上文，如圖3 所示。西部地區(qū)相關政策的著力點主要包括：

圖3 西部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡

①體育服務業(yè)；

②健全工作機制：將發(fā)展體育產業(yè)、促進體育消費納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立發(fā)展改革、體育等多部門合作的體育產業(yè)發(fā)展工作協調機制；

③培訓：體育培訓業(yè)、中介培訓業(yè)等；

④加強行業(yè)管理；

⑤人才培養(yǎng)和就業(yè)：鼓勵有條件的高等院校設立體育產業(yè)專業(yè)，重點培養(yǎng)體育經營管理、創(chuàng)意設計、科研、中介等專業(yè)人才。

西部地區(qū)在政策著力點上有其特殊性。統計數據表明，2014-2017 年我國體育中介服務、體育教育與培訓的總規(guī)模占比變化較小。從政策著力點看，目前只有西部地區(qū)涉及體育中介、培訓等方面，在體育管理活動、體育健身休閑活動等總規(guī)模占比上漲的背景下，中介培訓等規(guī)模占比變化較小是意料之中。西部地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展重心主要放在體育服務業(yè)上，結合地方特色、民族民間特色以及地方需求，顯著提升體育服務業(yè)的比重。西部地區(qū)整體政策落實與未來規(guī)劃與圖3 中展現出來的政策著力點部分相符。

結合表2、表3，西部地區(qū)體育產業(yè)相較于同地區(qū)上年增速較快，但由于整體經濟水平、體育產業(yè)規(guī)模落后，體育產業(yè)總規(guī)模基數小，在數值增長速度（發(fā)展規(guī)模）上仍然低于東部地區(qū)。在各省情況占比數據均逐年增加，體育產業(yè)逐年蓬勃發(fā)展的情況下，由于體育產業(yè)總規(guī)模基數小，西部地區(qū)與其他地區(qū)在體育產業(yè)規(guī)模絕對值上仍然處于劣勢地位。即使不考慮體育產業(yè)規(guī)模絕對值，僅將體育產業(yè)增長值占該省市當年GDP 比例作為指標，西部地區(qū)同樣也處于落后位置：近4 年中西部省市該項指標均低于或基本等于國家平均水平，各西部省市內部也未能夠著重發(fā)展體育產業(yè)。能夠促進某一特色體育產業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展所建立的體育產業(yè)園區(qū)，西部地區(qū)只有重慶市建立了一個。重慶市的萬盛經濟技術開發(fā)區(qū)涉及產業(yè)包括：體育場館服務、健身休閑服務、體育中介服務、體育培訓與教育。四川省發(fā)布的《2020 四川省體育局長會議》報告中關于2021 年四川體育工作的謀劃和具體部署中提到要突出抓好體育產業(yè)融合發(fā)展、管理能力提升等，并以培育優(yōu)秀新苗為重點，突出人才培育的行動計劃。《2020 年甘肅省體育工作要點》中顯示甘肅未來的工作重點包括健全工作機制，加強競技體育后備人才培養(yǎng)，高度重視體育人才隊伍建設等。貴州省依托當地的山地資源優(yōu)勢，將全省打造成了運動公園，并且創(chuàng)建國家體育旅游示范區(qū)。

（3）中部地區(qū)相關政策著力點分析。

制作中部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡的方法參考上文，如圖4 所示。中部地區(qū)關于促進體育消費的政策著力點主要包括（與之前內容解釋相同的點不做贅述）：

圖4 中部地區(qū)關于促進體育消費相關政策共詞矩陣社會網絡

①特色：冰雪運動；

②人才培養(yǎng)和就業(yè)；

③健身氛圍；

④完善規(guī)劃布局與土地政策：各地要將體育設施用地納入城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，合理安排用地需求。

中部地區(qū)主要的政策著力點，包括特色冰雪運動，營造健身氛圍，完善規(guī)劃布局與土地政策等與各省市的工作要點及發(fā)展方向大致符合。

根據表2、表3，中部地區(qū)的幾個省份總產出與增加值的對比處于中等水平，雖然體育產業(yè)增長率也遠高于東部地區(qū)，但同西部地區(qū)一樣，由于經濟的制約，體育產業(yè)總體規(guī)模與東部地區(qū)有著一定的差距。在此背景下，中部地區(qū)以黑龍江、吉林為首制定了加快發(fā)展第三產業(yè)的政策，體育產業(yè)發(fā)展的重心落在了特色冰雪運動項目上，例如冰雪運動相關器材制造、冰雪賽事承辦以及打造特色冰雪旅游小鎮(zhèn)等。《2017 年中國居民消費發(fā)展報告》中指出，2013-2017 年我國冰雪運動產業(yè)規(guī)模年均增幅達35.6%，總規(guī)模在2017 年達到3976 億元。其中冰雪賽事產業(yè)規(guī)模更是從2014 年的151 億元增長到2017 年的430 億元，年均增幅達41.7%。隨著基礎設施、項目文化宣傳等的不斷發(fā)展與完善，冰雪運動產業(yè)迎來一個爆發(fā)式增長的階段。

山西省體育局發(fā)布的《2020 年全國體育標準化工作要點》報告中提到“持續(xù)推進運動項目標準體系建設，完成冰雪……”、“推進國民體質監(jiān)測、滑雪場所規(guī)范…”、“重點推進公共體育場館開放和全民健身服務等……”。吉林省體育局出臺的《吉林省體育局2020 年工作要點》中也多次提及“冰上”、“雪上”等詞匯，群眾體育和競技體育都重點提到了冰雪運動，并在報告中提出“制定出臺全省小型公共體育場館免費或低收費開放補助政策”、“進一步推進我省全民健身工作”、“統籌推進場地建設”等。

4、結論

4.1、全國促進體育消費相關政策符合地區(qū)經濟和產業(yè)發(fā)展

全國各地關于促進體育消費的政策實施意見整體依然圍繞46號文件，大多數地方政府結合各地方特色對實施意見深入細化，使得發(fā)展目標落實有一定的保障，同時政策目標需求也能得到滿足。東部地區(qū)已經建立了較完整的體育產業(yè)布局和體育產業(yè)鏈，而其他地區(qū)尚未建立成熟的完整的體育產業(yè)布局。

4.2、東部產業(yè)結構較完善，應加大改善創(chuàng)新體育場館運營機制力度

東部地區(qū)體育產業(yè)發(fā)展相較中西部地區(qū)更加成熟，預計發(fā)展規(guī)模也遠超其他地區(qū)，各地區(qū)未來規(guī)劃基本符合促進體育消費相關政策的著力點，傾向于深入發(fā)展、后續(xù)完善。體育場館運營作為東部地區(qū)重要著力點，各地方政府政策未重點落實，大力發(fā)展全民健身及大量新體育場館建設的同時更應推進運營機制創(chuàng)新和管理機制改革，推動全民體育消費的同時，進一步完善體育產業(yè)鏈。

4.3、西部產業(yè)發(fā)展快，應注重健全工作機制

西部地區(qū)近幾年體育產業(yè)增長率領先于中東部地區(qū)，但整體經濟發(fā)展較為落后，各地區(qū)應建立多部門體育產業(yè)發(fā)展工作協調機制，在產業(yè)高速發(fā)展，促進體育消費的同時保證其符合整體社會規(guī)劃。

4.4、中部大力發(fā)展冰雪運動，應擴大人才培養(yǎng)保證人才供應

中部地區(qū)體育產業(yè)規(guī)模略強于西部地區(qū)，除基礎產業(yè)布局規(guī)劃和建設外，以東三省為首制定了加快發(fā)展第三產業(yè)的相關政策實施意見，冰雪運動為重點發(fā)展產業(yè)對象。產業(yè)快速發(fā)展的同時大量就業(yè)崗位的產生可能會導致人才短缺。人才培養(yǎng)和就業(yè)作為中部地區(qū)的政策著力點之一，各地區(qū)應當在未來計劃中重視并推進。