環境執法：現實成效、風險挑戰及政策建議*

劉 帥 宋昌素

一、引言

黨的十八大以來，我國將生態環境保護提升到前所未有的戰略高度，環境政策體系日臻完善，環境治理工具不斷豐富，環境執法成為生態環境保護的重要手段。作為環境政策供給的“最后一公里”，環境執法在實踐中融入工業經濟發展的框架之中，不僅在推進低端產能市場出清過程中發揮著重要作用，同時也為合理運用市場激勵型環境規制、促進工業結構優化、支持工業產業鏈和供應鏈安全穩定運行以及強化綠色技術創新提供了制度硬約束。

然而，我國環境治理實踐中歷來“重立法、輕執法、忽視監督”，環境執法并未引起足夠的重視。而且，“一刀切”式的環境執法也對工業經濟可持續發展提出嚴峻挑戰。特別是近年來，多地環境政策執行中頻頻出現強制性“關、停”措施，極大地侵蝕了煤炭、化工、鋼鐵等涉及國計民生的基礎類工業產業的生存空間，忽視了工業經濟綠色創新發展的漸進性、系統性與接續性，激化了工業綠色低碳發展需求與工業資源資產穩定保供之間的矛盾，加劇了“洗澡水和嬰兒一起被潑出去”的風險。當前國際政治經濟形勢更趨復雜嚴峻、不確定性不穩定性因素增加，我國產業鏈與供應鏈尤其是能源類和工業類大宗商品供應鏈的安全穩定運行受到嚴重沖擊。在此背景下，能源類和工業類產業鏈供應鏈的安全穩定運行與韌性提升成為擺在政策制定者面前的現實問題。同時，區域之間產業承接、產業轉移和協同發展，也對環境執法提出更高標準和更嚴要求，以實現區域產業鏈供應鏈穩定、產業轉型升級和環境質量穩步提升等多重目標。

如何進一步優化環境執法，有力平衡生態環境保護與工業經濟綠色低碳創新發展之間的關系，更好地引導和積極服務于高質量有效投資，成為當前亟須重點研究的話題。基于此，本文在系統分析環境執法發展歷程基礎上，總結分析環境執法實踐進展與成效，進而詳細論證了環境執法對工業競爭力的積極作用及不利影響，并結合現階段我國經濟下行壓力和產業鏈供應鏈平穩運行面臨的風險挑戰，提出針對性的優化建議，以統籌實現環境質量持續改善與工業經濟平穩運行。

二、相關文獻回顧及述評

作為環境治理的重要抓手，環境執法在加快推進環境政策落地、加速推動高碳工業轉型、帶動區域經濟綠色發展過程中扮演著重要角色。近年來，圍繞環境執法的研究文獻不斷增多，高質量研究成果不斷涌現。相關文獻不僅實證研究了環境執法對經濟綠色轉型的有效性及其作用機制，部分文獻還從環境執法發展歷程、執法優化等多個角度進行了深入探索，這對于豐富環境規制理論、改進環境執法手段、推動環境執法體系改革具有深刻的理論價值和重要的現實意義。

環境執法作為推動實施環境政策的重要手段，部分文獻理論分析與實證檢驗了環境執法對污染減排、經濟綠色發展以及綠色創新的影響及其作用機制。程建平(2020)實證研究表明，環境執法能夠加大企業環境違法行為風險，倒逼企業開展綠色創新。如企業環境違法行為被發現的概率較高且處罰高于綠色創新研發成本時，企業傾向于選擇綠色創新。張平淡等(2019)實證檢驗了環境執法對污染排放影響時發現，加強環境執法的減排效果并不顯著，環保投資在環境執法與污染排放之間發揮著廣義中介效應，加強環境執法并不能擴大環保投資。馮采等(2022)基于2007～2016年環保執法數據，實證檢驗發現環境執法強化不僅有助于環境質量改善，而且還可以促進經濟產業結構優化升級、促進經濟發展。

在中央與地方關系的邏輯框架中，自上而下的中央環保督查強化了基層環境執法硬約束，一定程度上起到改善地區環境績效的作用。從第一輪環保督查到第二輪環保督查，實現了從發現問題到提升環境治理能力并重，以及在“合法性”基礎上加強了對環境行政執法“合理性”的督察(竺效和丁霖，2020)。于連超等(2019)基于合法性理論和遵從理論，實證檢驗了環境執法監督能夠有效地促進企業綠色創新，并且這種綠色創新作用在國有企業、規模較大企業、低融資約束企業、重污染行業企業更為顯著。就其作用機制而言，環境執法監督通過提高企業環境成本、環境處罰力度和企業環保投資，進而促進企業綠色創新。與之相似，沈洪濤和周艷坤(2017)采用傾向性得分匹配法和倍差法得出了一致的結論，即環保約談顯著改善了被約談地區企業的環境績效，但這種積極效果僅顯著存在于國有企業；盡管環保約談起到壓減產能作用，但未能有效增加企業環保投資。由此，環保執法督察對區域經濟綠色轉型和企業綠色創新正向作用存在明顯異質性特征。

與上述實證研究相比，部分研究側重于定性研究方法。相關研究詳細梳理了環境執法發展歷程、現實困境，并結合2014年修訂的《環境保護法》背景下環境治理的實際需求針對性提出政策建議。劉明明(2018)、張忠利(2018)研究表明，改革開放以來我國環境執法取得了長足進展，環境執法理念逐步深入，執法模式與參與主體走向多元，執法手段不斷豐富，執法強度日漸增加，執法職能由條塊分割到縱橫統一，執法監督由“督企”向“督企”與“督政”并重，執法體系的重心從以排污收費為核心內容轉移到更加注重保護執法相對人合法權利的變遷和跨越轉變。隨著環境立法不斷深入，環境執法范圍和功能不斷拓展，從以控制環境污染為開端逐步向強化高效率資源開發利用、保護生態環境等多方面延伸(翟勇，2021)。從生態環境保護修復系統性考慮，中央政府部門間、行政區內以及跨行政區地方政府間等不同類型生態環境聯合執法成為跨區域維護生態環境整體性的重要手段(黃喆，2016)。張健和張舒(2021)研究表明，長三角區域在建立區域合作機構、開展環境合作活動、統一環境執法依據等方面已經進行了積極探索，但依然存在執法主體不規范、執法權限不充分、執法依據不統一等問題。此外，少數文獻還研究了大數據數字化智能化技術在環境執法與監測中發揮的重要作用。

綜上可知，已有文獻集中探索了環境執法與執法監督對區域經濟綠色轉型和企業綠色行為有效性的影響，具有深刻啟示意義。然而，現有研究對新發展階段環境執法的發展成效與挑戰研究明顯不足。盡管部分研究關注了環境執法體系現狀及現實約束，但相關文獻并未考慮環境執法對基礎性工業產業的潛在沖擊及其衍生出對工業產業鏈供應鏈的波及，也忽視了環境執法如何在統籌實現環境質量持續改善與產業鏈供應鏈安全穩定運行雙贏目標的實現路徑中發揮其重要價值。基于此，在系統回顧有關文獻基礎上，本文總結提煉了改革開放以來我國環境執法主要進展及其取得的顯著成效，著重分析了新發展階段環境執法的現實困境以及面臨的嚴峻考驗，并結合當下形勢給出建設性的政策建議。

三、環境執法的主要實踐與現實成效

(一)環境立法不斷完善，為整體性環境執法提供系統強力支撐

改革開放以來，我國環境政策體系不斷完善，經歷了起步階段、確立階段、加強階段、戰略轉型階段以及全面提升階段(張小筠和劉戒驕，2019)。面對復雜嚴峻的生態環境，中央政府加強環境立法工作，《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)、《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)、《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)等法律相繼出臺，加快形成了更為完善的環境保護法律體系，環境執法覆蓋范圍不斷擴大，形成了海陸空統籌整體性與系統性的監督執法體系，為多部門、跨區域的聯合環境執法提供了重要依據。其中，2014年修訂的《環境保護法》通過堅持保護優先、按日連續處罰、限制生產、停產整治以及劃定生態保護紅線區等具體執法措施，在法律層面上改變長期以來環境保護讓位于經濟增長的局面，為嚴格環境執法創造強力驅動，也強化了市場主體主動開展環保投資和生產工藝流程改造的意識。2021年1月開始實施的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》，實現了全國生態環境執法工作制度與執法機制建設的歷史性突破，執法方式實現重大調整與優化，正面清單、“雙隨機、一公開”等執法工作機制得到全面實施且已形成制度化。

(二)環保執法體制改革持續改進，全方位壓實地方政府生態保護責任

環境執法顯現出環境執法理念不斷革新、執法手段日漸豐富以及執法模式更趨多元化等顯著特征。與此同時，環保執法體制改革持續推進，大力推進環保督政工作，融合地方政府環境績效考核體系，加之以跨區域與多部門聯合執法，“大環保”工作格局加快形成。其中，環保約談、掛牌督辦等開放式環保督查形式，壓縮了地方政府屬地管理中不完全執行與環境治理尋租的空間，強化地方政府綠色發展意識，倒逼地方政府官員績效觀念從短期經濟績效轉向長期綠色發展績效。這勢必引導地方政府招商引資更為注重外商直接投資的提質增效，構建招商引資“綠色防護網”，減少“三高”產業密集投資，限制污染密集型產業投資流量。《環境保護督察方案(試行)》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》等中央環保督查政策出臺，標志著環境監測事權“上收”改革，對地方政府和企業采用監督與問責方式，驅動地方環境保護部門主動嚴格執法。在加大地方政府污染治理垂直監督力度的同時，《生態文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等政策制定實施，將生態環境保護績效融入地方政府綠色發展考核體系，成為地方政府官員考核的新向標。2013年12月，中組部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求從制度層面糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，促進各級領導干部樹立正確的政績觀，這對于強化地方政府可持續發展目標責任、加快形成經濟發展模式轉變的引導機制發揮著重要的推動作用。2019年5月，生態環境部出臺的《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，明確指出進一步規范環境行政處罰裁量權的行使，懲治違法要“合法、合理、過罰相當、公開公平公正”，不僅為自由裁量提供參考標準，也有效避免基層執法風險、確保企業被公平對待，有助于營造公平競爭市場環境。

值得關注的是，國家出臺的《關于加強環境保護與公安部門執法銜接配合工作的意見》《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，規定了跨區域和跨部門的聯合工作機制，實現環境保護行政執法與刑事司法有效銜接，加大了對環境違法行為的實際懲處力度。統計數據顯示，2011年以來全國環保處罰案件數共計271287件，如圖1所示。2021年，全國各級生態環境部門共下達處罰決定書13.28萬份，比2020年同期(12.61萬份)上升5.3%；罰沒款數額116.87億元，比2020年同期(82.36億元)上升41.9%。(1)中國生態環境執法機制建設實現歷史性突破[N].法治日報，2022-01-21.

圖1 全國環保處罰案件數資料來源：馬克數據網。

(三)地方政府環境執法支出力度不斷加大，有力支撐全生態系統保護修復

環境執法支出規模不斷擴大，為地方政府環保部門嚴格環境執法提供資金支持。國家統計局數據顯示，全國一般公共預算環境執法監察支出規模持續擴大。其中，2019年該項支出規模達44.84億元，創近10年峰值。分階段來看，2012年和2017年是兩個重要的時間節點。相較于2010～2011年，2012～2018年全國一般公共預算中環境執法監察支出規模平均每年增加5億元左右。2018年、2019年和2020年環境執法監察支出規模加速擴大，支出依次為22.45億元、44.84億元和38.76億元，反映出生態環境污染治理投資和生態環境修復支出支持山水林田湖草沙全生態系統后，環境執法支出再度擴大。從支出結構來看，環境執法監察支出以地方支出為主，占比近90%。2017年以后，中央也擴大了環境執法監察支出規模，從2017年之前的不超1億元支出上升到2017年及以后的3億元以上，如圖2所示。

圖2 環境執法監察公共財政支出資料來源：國家統計局。

(四)環境執法手段更加豐富，數字化技術助力環境執法更加科學規范

隨著針對環境污染案件的法治體系逐步健全，環境執法手段由單一罰款轉向“罰款+四個配套辦法+約談+掛牌+限批”多種手段相結合，由單純追究行政責任轉向追究刑事、民事和行政三種責任，行政執法與刑事司法銜接進一步加強，各地移交公安部門的環境污染案件遞增，有效震懾了環境污染犯罪。同時，中央環保督查、突擊檢查等方式下沉到基層環境治理領域，減少了地方政府為招商競爭采取“逐底競爭”的可能性，壓縮了排污企業與地方政府之間“合謀”的空間。因此，環境執法趨嚴態勢和執法手段多樣化、聯動化，對工業企業綠色技術創新投資、區域產業結構綠色轉型具有深刻影響。

此外，環境監測系統等智能化與數字化技術為實現科學規范與柔性執法提供了技術可行性。環境監測信息系統、環境大數據技術以及環保大數據產業等應用和發展，不僅為環境法律規范實施提供了海量環境數據信息作為環境監測和研究基礎，更為大氣、水、土壤、生態環境等多領域精準化環境管理、優化網絡化行政指導、強化風險導向型執法檢查、促進基層環境執法隊伍建設以及建立全民監督體制等提供了技術支撐(鄭雅方，2017；李文明，2019)，從而為基層環境執法科學性和有效性提升提供了數字技術支撐。

四、環境執法帶來的潛在沖擊及其面臨的風險挑戰

(一)嚴格環境執法可能對工業產業鏈供應鏈的安全穩定運轉提出挑戰

環境執法難監管可能導致行政處罰不當甚至違法執行。在環境執法屬地管理條件下，地方政府行政干預導致環境執法機構獨立性缺失。中共中央辦公廳、國務院印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，采取取消屬地管理、將市縣環保部門職能上收并且強化地方政府環境責任等措施進行垂直管理改革，弱化了地方政府對環境執法機構的行政干預，在一定程度上增強環境執法強制性。然而，環境執法強度加大難以給予傳統能源企業與制造業企業綠色技術創新和轉型空間，無法適應傳統工業產業轉型升級的緩沖過程、曲折迂回和漸進式發展邏輯，特別是“一刀切”式的環境執法，極易對工業產業穩定運行產生不利影響。

環境執法具有滯后性、執法成本高以及效率低下等典型特征，難以應對靈活的生產經營行為，容易造成“一收就嚴，一放就松”的惡性循環。環境行政執法是針對已造成環境污染的生產經營行為，屬于事中與事后監察督辦，而缺少事前有效預防和引導，具有明顯的時滯效應。尤其是當環境執法人員目標與地區經濟綠色發展目標存在偏差甚至背離時，環境行政執法人員為避免出現環境問題而影響其績效考核，傾向于增加環境行政處罰力度。在“雙碳”目標引導下，地方環境執法部門存在盲目濫用環境執法權清除煤炭、有色金屬冶煉等非環境友好型傳統產業的偏好，極易出現“一刀切”現象。這就走向了以犧牲工業產業發展完整性換取環境質量的不可行路徑，不利于引導企業綠色生產、綠色技術創新、傳統產業新技術改造以及區域產業綠色轉型。在全球產業鏈收縮、調整與區域化發展的背景下，考慮到重要工業資源安全性和供應鏈穩定性等因素，過激的環境執法可能會對工業經濟長期穩定有序運行、產業鏈上下游有效銜接帶來潛在風險。

(二)環境污染區域間流動對基層環境執法能力提出嚴峻挑戰

近年來，環境執法與監察范圍不斷拓展，區域內和區際環境治理整體性與空間聯動性對基層環境執法提出高標準和嚴要求。地方環境監察監測執法垂直管理體制改革能夠有效地破除地方政府干預環境管理，但環境執法下移容易造成市縣環境執法手段缺失、執法隊伍建設不足、技術設備落后以及支出責任與事權不相匹配的問題。在縣級執法部門同時服務于“塊塊”，也要服從“條條”使得基層環境執法力度、及時性和執法效果難以達到理想狀態。

更為重要的是，環境污染具有明顯的空間流動性。環境污染區際轉移，對跨區域與跨部門聯合執法的專業性、整體性、聯動性等提出更高要求，極易出現環境跨域性與府際間合作失靈。在陸海統籌空間格局下，作為陸海空間統籌的關鍵變量，環境執法是串聯陸海空間的治理權力體系，必須密切圍繞陸海統籌空間場景建立綜合的執法體系，推進執法主體和執法機制的統合，通過執法權的系統確認提高執法效能。

(三)生態環境保護協同增效對環境執法提出系統性要求

新發展階段，生態環境保護工作重心逐步從減污降碳發展到協同增效。該階段更為注重生態環境系統性保護修復，也更為強調生態環境保護與經濟社會發展之間、重點區域流域之間生態環境系統性保護修復，明顯對環境執法提出系統性要求。一是現階段生態環境保護系統性更強調山水林田湖草沙冰等各種環境要素之間的聯動性和整體性，需要環境執法的有效性提高。二是工業化城鎮化中后期，為進一步強化工業產業穩定發展、促進工業產業國際競爭力穩步提升，需滿足制造業比重保持在合理比重的要求，為工業技術創新和全要素生產率提升提供有力支撐。這就要求環境執法過程中，對傳統產業、傳統產能等概念予以厘清，重新認識，減少因理解偏差對傳統工業產業轉型升級造成沖擊。這無疑對環境執法柔性提出更高要求，以便為傳統產業新技術改造、區際產業轉移承接以及區域內產業轉型升級提供緩沖地帶。三是重點區域流域間協調發展要求環境執法需要注重生態功能區與工業經濟發展相對發達地區之間的協調性。區際發展的協調和整體性要求環境執法打破單一性、碎片化、局部性，強化區域間和流域上下游之間環境執法的整體性和協同性，對部門之間協調性、環境監測的準確性和快速響應能力，以及環境執法與其他部門之間的協同配合提出更高要求，避免因環境執法僵化，出現“一放則松、環境污染加劇，一收則緊、沖擊工業產業安全穩定運行”等極端情況出現。

五、提升環境執法效能的政策建議

現階段，環境執法在環境政策推進中仍發揮著不可或缺的重要作用。在“雙碳”目標的驅動下，面對當前生態環境治理的艱巨任務與工業經濟安全穩定運行之間的現實矛盾，在高質量發展的新階段，亟待通過優化環境立法、完善環境執法手段、創新環境執法工具組合、優化環境執法體系、建立健全環境執法所需的制度基礎，促進生態環境綜合治理能力穩步提升，統籌實現生態環境持續改善和工業經濟穩定運轉，本文提出以下四點政策建議。

(一)持續完善環境立法，為環境執法創造良好的法治環境和制度基礎

不斷完善的環境立法，為環境執法提供了法律基礎和制度保障。持續優化加強環境立法，在立法內容、形式以及結構等角度著重凸出綠色發展理念，強調對環境執法的重視程度。在完善環境立法的基礎上，落實涉及國計民生等重要產業中的高污染行業污染減排的標準和改進辦法，以環境立法形式明確“三高”排放標準和技術標準，推動重點能源行業與制造業基礎環節綠色創新變革，減少環境執法僵化對傳統工業產業的沖擊。以立法形式明確生態環境污染治理和系統性保護修復的優先地位，依法依規制訂環境行動計劃，建立健全生態環境執法所需要的制度基礎，引導工業企業在深化發展過程中踐行綠色創新發展理念，減緩環境執法阻力和負面影響。

(二)優化環境規制工具組合，積極推進環境執法與綠色投資政策有機融合

持續優化市場激勵型環境規制工具與環境執法搭配組合，以環境執法壓實工業綠色發展底線，以市場激勵型環境規制引導企業綠色投資，形成綠色創新發展良性循環。一方面，中央政府不斷增強地方政府生態紅線意識，加大對重點生態環境保護區域的督查力度，及時約談環境治理不達標的地方政府官員，做好生態資產離任審計，以強有力的環保督查持續強化地方政府招商引資、產業項目選擇以及承接區域產業轉移環境硬約束，壓減環境質量不達標的產能投資，加強環境執法在工業建設項目中的環境審核作用。另一方面，中央政府積極推動環境執法與綠色投資政策相融合，引導環境執法由事后督查整改、制約工業發展逐步轉變成在前端發力、引導工業產業綠色發展。在相關配套政策搭配時，中央政府完善制定綠色財稅政策、綠色金融以及綠色產業政策，支持企業綠色投資和產業技術變革，逐步構建起綠色市場體系，增強綠色產品、綠色技術和綠色服務的市場競爭力。地方政府在招商引資中，借助市場激勵型環境規制引導綠色投資，給予綠色高質量投資稅收優惠，提高地方政府招商引資質量，支持節能環保產業等新興產業加快發展，穩步推進工業經濟綠色轉型。

(三)著力改進生態環境治理體系，提升環境督查精準性與有效性

不斷改進生態環境治理能力，重點強化基層生態環境治理能力，加強環境督查力度，完善環境治理體系，實現科學合理監督管理，依法保障環境政策科學規范執行。中央政府大力推行環境監管“垂直管理”改革，加強對地方政府環保執法考核與監督，提高地方環境部門執法獨立性。同時，不斷強化環境保護反腐倡廉實踐，更好地發揮反腐敗對環境執法的支撐作用，有力推動紀委部門、司法部門與環境執法部門聯合執法，實施區域間聯合環境執法，提高區域間環境執法協作能力和執法水平；加強環境行政許可、環境行政處罰以及“三同時”制度對建設項目的篩選作用，擠壓環境執法腐敗空間，強化多重環境執法手段對工業制造業核心競爭力的提升作用。建立健全環境執法部門、統計部門、環境信息部門、社區以及群眾等多個主體之間的聯系機制，深層次了解區域內經濟發展狀況、就業吸納和環境承載能力，提高基層生態環境綜合治理能力。

(四)提高環境執法的協同性和系統性，助力實現區域經濟發展的多元化目標

提高跨區域、跨流域、跨部門環境聯合執法的協同性，提高環境執法的有效性和系統性；運用環境數字技術，實施數字執法，提高環境執法的柔性、精準性和全天候性，助力區域經濟社會發展多元目標的統籌協調。一是中央部門之間建立環境執法常態化機制，提高部際之間的環境執法的協同性和聯動性。中央各部門之間建立環境執法聯席制度，定期召開環境執法部際協商會議，為環境執法提供制度基礎。二是地方政府環境執法部門與其他部門之間的聯動性，提高環境執法系統性、柔性、科學性、規范性，減少因環境執法不當造成工業產能的不足。三是積極做好綠色低碳投資與環境執法之間的協調性，為綠色低碳產業投資、傳統產業技術改造升級和產業轉移升級做鋪墊，提高環境政策的有效性和彈性，為“雙碳”目標實現、工業產業安全穩定運行以及經濟社會多重目標的統籌協調提供良好的、可供緩沖的環境政策空間。