實施區域重大戰略 促進區域經濟高質量發展：作用機理及路徑轉型*

俞少奇 李閩榕

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央謀劃、部署、推動了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等一系列具有全局性意義的區域重大戰略，進一步完善支持西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的政策體系，引領我國區域協調發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。(1)國家發改委：我國區域協調發展取得歷史性成就、發生歷史性變革[EB/OL].光明網，2022-10-17.黨的二十大報告明確指出，要“深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。實施區域重大戰略是區域協調發展理論與實踐的重大突破，有利于發揮比較優勢、培育新的發展動能，引領帶動全國范圍的區域經濟發展。同時，區域重大戰略與區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等，協同發力、共同作用于區域經濟高質量發展，形成多層次發展戰略體系，推動我國形成區域梯次聯動、新舊動能協同轉換、新增長極和增長帶不斷涌現的區域新發展格局。

一、我國區域經濟發展戰略的演進歷程

新中國成立以來，我國區域經濟發展戰略調整和區域經濟空間布局轉變，根據區域經濟發展和生產力布局的平衡狀況，大致可分為四個階段：工業生產力布局平衡發展階段(1949～1977年)、區域非均衡發展向協調發展探索階段(1978～1998年)、區域協調發展階段(1999～2011年)、區域經濟高質量發展階段(2012年至今)。

(一)工業生產力布局平衡發展階段(1949～1977年)

新中國成立初期，國際國內形勢復雜嚴峻，我國工業基礎薄弱，70%以上的工業集中在東部沿海地帶(謝地和齊向煒，2023)。受當時蘇聯工業化成功經驗影響，國家實施優先發展重工業的工業化戰略，力求盡快建成獨立自主完整的工業體系。這一階段受蘇聯社會主義生產布局理論影響，同時國內學者對馬克思主義經典作家關于平衡發展的論述尚在探索中，工業生產力布局以平衡發展為基本特征，區域政策主要體現為把國家投資重點和項目向中西部地區傾斜布局，以此縮小東西部發展差距。政策特點主要有以下四個：一是把發展中心放在內地，在內地工業基礎較好的城市建成了大批工業基地和新興工業區；二是注重沿海與內地關系，充分用好沿海原有工業基礎優勢，大力發展內地工業；三是建立區域獨立的工業體系，即設立七大經濟協作區；四是以備戰備荒為中心，把地理位置相對安全的西南、西北地區作為“三線”，即戰略后方，建立起以軍事工業為主體的比較完整的后方工業體系。這一階段區域政策主要在落實國家安全戰略，但客觀上縮小了內地與沿海的差距，起到均衡生產力布局的效果。

(二)區域非均衡發展向協調發展探索階段(1978～1998年)

改革開放后，在融入經濟全球化的過程中，鑒于前期中西部投資效率不高，東部沿海地區的經濟和地理優勢尚未得到有效發揮，我國把區域發展戰略調整為優先發展東部沿海地區的區域非均衡戰略。這一階段引入以微觀—宏觀分析范式為主的西方主流經濟學，并將其中的梯度轉移理論與中國生產力布局相結合，在總結反思前一階段平衡發展經驗教訓基礎上，把區域戰略調整為非均衡發展導向，主要特點有以下兩個：一是推動東部沿海地區率先發展，先后明確了16個沿海開放城市，開辟了長三角等5個沿海開放經濟區和建立了深圳等4個經濟特區；二是讓一部分人、一部分地區“先富起來”，對東部地區實施適度傾斜的對外開放、投資、財政、稅收、信貸等政策。這一階段隨著東部地區的高速發展，東中西部之間的差距進一步拉大。到了“八五”計劃時期后，中西部與東部之間的經濟差距不斷拉大，區域發展戰略開始轉向探索協調發展戰略，更加注重地區之間的公平，突出發展中西部地區的基礎產業和基礎設施。

(三)區域協調發展階段(1999～2011年)

1999年起，針對東中西部差距不斷擴大的發展實際，國家先后實施西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展四大戰略，加快老少邊貧地區發展，旨在進一步推動區域協調發展。同時，實施城鎮化戰略，探索主體功能區戰略和制度建設。這一階段的戰略調整，主要特點有以下三個：一是地區間基本公共服務均等化成為衡量區域發展差距的重要方面，這是認識和解決區域差距問題的創新突破；二是認識到城市分割和區域分割體制對要素資源市場高效配置的影響，建立起城市化發展與區域協調發展的相互支撐關系；三是把可持續發展能力和區域生態環境納入區域經濟協調發展內涵，在全國國土空間范圍內進行宏觀和戰略性功能分區，推動區域經濟治理和國土空間治理有機結合。這一階段的戰略調整對縮小區域間發展差距、實現均衡發展起到了一定作用，中西部地區的基礎設施建設有了明顯改善，但東西差距依然明顯，南北分化不斷拉大，四大區域內部發展差距也大范圍存在。

(四)區域經濟高質量發展階段(2012年至今)

黨的十八大以來，黨中央謀劃實施了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略以及“一帶一路”倡議，把區域戰略從區域協調發展向區域高質量發展轉變。這一階段的戰略調整，主要特點有以下三個：一是體現出全方位、多領域、深層次的開放協調格局，加快促進四大板塊之間、國內國際融合發展；二是構建支撐現代化產業體系的空間格局，建立起分工錯位、協同發展的城鄉區域發展體系；三是突出以人為本，通過區域經濟高質量發展，逐步縮小地區之間在公共服務、基礎設施建設等方面的差距，最終實現共同富裕。實施區域重大戰略，將區域協調發展戰略提高到了新的高度，為我國區域經濟高質量發展描繪了美好前景，指明了前進方向。

二、實施區域重大戰略、促進區域經濟高質量發展的時代創新和作用機理

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，囿于區域發展不平衡、不協調和不可持續等問題，區域重大戰略應運而生。這一戰略具有獨特的時代意蘊，承擔著嶄新的使命任務。厘清區域重大戰略的時代創新及其作用于區域經濟高質量發展的邏輯機理，對于進一步研究新時代促進區域經濟高質量發展、推進中國式現代化的路徑選擇，具有重要意義。

(一)實施區域重大戰略的時代創新

當前實施的區域重大戰略，既是在原有區域發展戰略基礎上的戰略部署，又與原有區域發展戰略不同。一方面，呈現出發展戰略的一貫性和延續性，著重發揮區域重大戰略的引領作用，與原有區域發展戰略產生繼承、補充、協同關系，發生“疊加效應”“帶動效應”；另一方面，體現了發展戰略的創新性、前瞻性，更加注重建設現代化經濟體系、完善區域經濟布局和實現全體人民共同富裕等重點領域和關鍵環節，以促進當前區域經濟高質量發展。

1.突出問題導向，圍繞不同發展目標或解決重大問題作出部署

長期以來，我國實施區域協調發展戰略，區域政策不斷創新，區域間平衡性協調性不斷增強，形成了區域經濟發展的新格局、新動能、新氣象。但東西差距依然明顯，南北分化不斷擴大，區域內部之間差距也普遍存在；同時，經濟高速增長對資源和生態環境造成巨大壓力，當前國際形勢變化要求中國經濟必須加快拓展發展新空間、培育新增長極。在這種背景下，區域重大戰略應運而生。例如，京津冀協同發展，一方面旨在疏解北京非首都功能，為全國解決“大城市病”作出示范；另一方面強化京津冀協同，合作打造新的經濟增長極。長江經濟帶、黃河流域，則為了解決日益嚴重的生態環境污染問題，從可持續發展的角度，更注重生態保護和高質量發展的系統性、整體性、協同性，為全國經濟高質量發展探索生態優先、綠色發展路徑。粵港澳大灣區圍繞探索新的經濟發展模式，培育具備高度開放性、經濟競爭力、區域協同性、創新引領性的灣區城市群，推動我國在數字經濟、信息經濟、灣區經濟的全球競爭中力爭上游。

2.突出戰略銜接，發揮與已實施戰略的疊加效應、協同效應

新時代謀劃的區域重大戰略，是在原有政策疊加未取得理想效果的前提下實施的，其與已實施區域戰略形成了疊加效應、協同效應，共同構成了一整套可持續、管長遠、管根本的發展戰略體系。一方面，區域重大戰略與西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展四大板塊發展戰略，相互之間并非替代和被替代的關系，而是對已有戰略的傳承、創新和補充。通過軸帶發展，一改過去“抱團取暖”、相對獨立的發展模式，彌合四大板塊之間的“戰略凹陷”，通過多層次互動、多模式互補，促進四大板塊互聯互通、國際國內融合發展，形成區域大縱深發展格局。另一方面，區域重大戰略與區域協調、主體功能區、新型城鎮化“三大戰略”形成疊加、互補關系。例如，區域重大戰略通過重點區域發展的輻射帶動和示范引領，促進區域協調發展；主體功能區戰略依托差異化的國土空間用途管控，優化空間秩序、再造空間格局，為實施區域重大戰略推動高質量發展、差異化發展、協同化發展提供空間指引；而通過區域重大戰略疊加新型城鎮化、主體功能區戰略，有利于尊重客觀規律、發揮比較優勢，宜城則城、宜鄉則鄉，加快縮小城鄉之間、區域之間的發展差距，進一步貫徹落實區域協調發展戰略。

3.突出引領帶動，優化區域經濟發展空間布局

區域重大戰略的實施，充分考慮了我國國土空間類型多樣、差別較大的客觀實際，從差異化的空間尺度、區域類型和功能定位，發揮比較優勢推動重點區域發展，開拓經濟高質量發展的重要動力源，以此引領帶動、輻射示范全國范圍的區域經濟高質量發展。通過實施區域重大戰略的引領帶動作用，從根本上打破區域界限，改變過去“梯度+板塊”經濟空間布局為“以點帶面、從線到片”的多中心網絡狀經濟空間布局。以點到面，就是發揮京津冀、長三角和粵港澳大灣區的經濟增長極作用，不斷提升區域間的經濟、產業聯系和資源要素配置效率，以此增強對其他地區的集聚輻射和帶動作用；從線到片，就是突出長江經濟帶和黃河流域高質量發展的輻射作用，加強流域上中下游和東中西部地區間的優勢互補和分工協作，特別是在統籌生態保護、資源集約節約利用、產業布局關系等方面為全國作出示范，從而提高經濟發展的整體質量和總體效益。

4.突出比較優勢，加快構建現代化經濟體系

現代化經濟體系一般呈現出城鄉區域協調、開放、聯動發展的空間特征。隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，5G、大數據、物聯網等新一代信息技術的“乘數效應”加劇了生產要素在城鄉區域之間的配置不平衡問題。現代化經濟體系要求我國的區域政策必須從政策優惠、資金支持等“輸血型”向發揮區域比較優勢、推進區域分工合作等“造血型”轉變，從這個意義來講，實施區域重大戰略是加快構建現代化經濟體系的必要途徑。例如，京津冀協同發展，目標是打造成為我國自主創新的重要源頭和原始創新的主要策源地；長三角一體化發展定位為“全國發展強勁活躍增長極、高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區、改革開放新高地”；粵港澳大灣區建設，廣東要聯手港澳地區“打造更具綜合競爭力的世界級城市群”。各大區域板塊找準自身定位、發揮比較優勢、實現良性互動，助力現代化經濟體系建設。

5.突出共同富裕，逐步縮小地區之間的差距

實現共同富裕的目標，既有“富裕”的要求，又有“共同”的需要。把這一旨歸置于區域發展中，并不是將落后地區和發達地區的發展水平強行拉平，而是按照客觀規律，減少生產要素流動限制，通過實施區域重大戰略，逐步縮小差距，實現基本公共服務均等化和交通基礎設施通達程度基本均衡。因此，區域重大戰略突出兼顧了縮小地區差距和經濟高質量發展、“效率”和“公平”的雙重目標，以戰略重點區域率先發展引領帶動輻射全國區域經濟高質量發展，最終實現全體人民共同富裕。其中，發達地區發揮引領帶動共同富裕的作用，例如，粵港澳大灣區建設中，深圳加快建設中國特色社會主義先行示范區；長三角一體化發展中，支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區；后發地區則加強與發達地區合作協作，通過人才、產業、市場、基礎設施建設、生態環境保護等方面的合作協作，完善生態補償、要素優化配置等區際協調機制，逐步縮小地區差距，使各地區人民都能共享發展成果，走向共同富裕。

(二)實施區域重大戰略、促進區域經濟高質量發展的作用機理

區域經濟高質量發展，賦予了高質量發展一定的空間屬性和地域范圍，其作為一項綜合性的系統工程，在發展標準上呈現出明顯的層次性：宏觀層面的標準是效率，中觀層面的標準是結構，微觀層面的標準是市場；宏觀、中觀、微觀三方面層層遞進、逐級深化，共同作用于區域經濟高質量發展。區域重大戰略促進區域經濟高質量發展的作用機理如圖1所示。

圖1 區域重大戰略促進區域經濟高質量發展的作用機理

1.宏觀層面的作用機理

實施區域重大戰略的宏觀層面應立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局。特別是當前面對世界百年未有之大變局，國際環境不穩定性不確定性增加，逆全球化態勢抬頭，西方國家鼓吹經濟“去中國化”，全球產業鏈和價值鏈加速重組，我國區域經濟發展亟須培育新動能、拓展新空間、建立新優勢。因此，宏觀層面的判斷標準是效率，以提升生產效率、形成競爭優勢為核心，具體邏輯機理體現在以下兩個方面。

(1)區域潛在增長率。現代經濟增長理論在“卡爾多程式化”事實的假定下默認了潛在增長率的存在。在區域經濟的長期變動過程中，潛在增長率代表經濟體中所有要素在最優配置情況下能實現的增長率，一直作為衡量區域經濟發展質量的主要指標。當前，隨著我國從以勞動力、資源等要素投入為主的勞動密集型產業比較優勢日漸衰減，通過創新投入優化要素配置、提升全要素生產率，成為提升區域潛在增長率、促進區域經濟高質量發展的重要方向。實施區域重大戰略，其中關鍵點之一在于推進區域一體化發展，促進地區間資源要素自由流動與優化配置。我國正逐步形成全方位、多層次、寬領域的區域聯動格局，通過打破地方行政壁壘，暢通全社會生產、交換、分配、消費各環節全過程，加快建設全國統一大市場，逐步釋放超大規模市場潛力，從而為融入新發展格局、實現高質量發展注入強大推動力。

(2)規模經濟。新古典經濟增長理論認為，經濟增長潛力的衰竭源于規模效益遞減規律。但在實際經濟活動中，隨著市場進一步開放，資本、技術、人力等要素的自由流動為規模經濟創造了必要條件，規模效益遞增現象在區域經濟活動中廣泛存在。新貿易理論則強調，規模經濟是比較優勢的重要來源。集中的專業化生產，小則有利于企業強化分工、分攤投入、降低成本，同時可以實現集中談判議價、對接市場、暢通供應及銷售渠道；大則有利于降低產業創新過程中的研發成本、試錯成本和時間成本，縮短產品間的跳躍距離，加密產品空間密度，從而提升產業向價值鏈中高端躍升的速度。例如，我國當前工業、制造業發展之所以具有競爭力，得益于我國形成了涵蓋41個大類、207個中類、666個小類的獨立完整的工業體系，已形成了巨大的規模經濟效應，產品到新產品之間的空間距離、成本距離較小，從而能夠不斷形成產業發展的良性循環，促進經濟高質量發展。

實施區域重大戰略的中觀層面應立足區域經濟結構，抓住重點區域和重點方面，夯實區域經濟高質量發展的根基。其中，產業結構是經濟結構的主要方面，空間結構則是一定經濟結構的地域表現，產業集群則是產業結構和空間結構的具體外化，產業結構、空間結構的優化有利于促進生產要素自由流動高效配置。因此，中觀層面的判斷標準是結構，主要以優化區域產業結構、空間結構、分工體系為核心，具體邏輯機理體現在以下三個方面。

(1)區域產業結構。根據庫茲涅茨法則，進入工業化后期，第三產業占比將增加，第一產業占比將持續降低，在整個產業結構變遷過程中，工業占比呈現倒“U”型發展規律。在我國超大國土空間和超大規模市場背景下，各板塊、各省域產業結構變遷呈現出與倒“U”型規律不一致的情形，部分地區工業比重下降過早、過快，而部分地區則進入工業化深化階段，推動制造業高質量發展。立足加快建設制造強國的目標，實施區域重大戰略，需加快產業結構優化轉型，打造安全可控、競爭力強的現代產業體系。第一產業，實現創新農業生產經營方式，通過科技創新推動農業生產向更加集約高效、更加高附加值、更加可持續方向轉型。第二產業，發揮科技創新在工業經濟高質量發展中的關鍵作用，加快推動傳統制造業轉型升級，協同推動區域產業數字化和數字產業化，加快培育布局戰略性新興產業。第三產業，發揮消費對經濟增長的基礎性作用，積極培育區域消費能力，培育區域性國際消費中心城市，發展壯大區域現代服務業和消費性服務業。

(2)區域產業空間布局。從區域內部來看，發揮中心城市和城市群引領輻射作用。根據增長極理論及由此延伸出來的點軸開發理論，當區域發展不平衡時，首先盡可能把有限資源集中到區位較為優越、發展潛力較好、經濟效益較高的地區，培育出新的增長點，而后從點到軸、從軸到面，通過擴散效應實現區域整體發展。新發展階段，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。實施區域重大戰略，可通過中心城市和城市群加快集聚增長要素：東部沿海地區的中心城市與城市群，如京津冀城市群、粵港澳城市群等，通過產業分工協同、基礎設施互聯互通、公共服務一體化等正外部效應，引領帶動整個區域經濟高質量發展；中西部地區，如長江經濟帶上的武漢、合肥、成都等中心城市，通過實施“強省會”戰略等加強互聯互通和分工協作，輻射帶動區域經濟高質量發展。同時，通過實施新型城鎮化和全面推進鄉村振興，進一步縮小整個區域內部城鄉之間的差距。從區域之間發展來看，構建梯度產業空間格局是區域經濟高質量發展的必然要求。經濟發展不平衡導致區域間客觀上存在經濟技術梯度，經濟創新活動必然先發于發達地區，隨著時間推移逐步向欠發達地區轉移。立足我國的超大國土空間和超大規模市場，實施區域重大戰略，必須完善區域間產業“轉移—承接”機制，如長江經濟帶覆蓋東中西部11個省份，黃河流域橫跨9省份，亟須構建“高端—中高端”“技術密集型、知識密集型—資源密集型”的梯度產業空間格局，在確保我國產業鏈完整性基礎上，推動產業鏈價值鏈向高端躍升。

(3)“鏈式”產業集群。新經濟地理學認為，產業集群是現代產業發展的主要標志。實施區域重大戰略，可依托各區域資源稟賦、產業基礎和要素條件，增強區域內部、區域之間的生產經濟聯系，實現更大范圍內的專業化分工，加速串珠成鏈、聚鏈成群、集群成勢，形成獨具區位特色和比較優勢的產業集群，并通過產業集群的正向外部性進一步增強區域之間的產業分工合作，鞏固地區間的經濟聯系，提升區域產業鏈、供應鏈安全穩定水平。例如，粵港澳大灣區內部，廣州市作為省會兼具經濟與政治功能，深圳市和珠海市產業以知識密集型為主，東莞市、佛山市、中山市等城市與廣州市、深圳市形成科技配套，以技術密集型產業和人口密集型為主，目前已形成了深圳市新一代信息通信集群，廣州市、佛山市、惠州市超高清視頻和智能家電集群，東莞市智能移動終端集群，廣州市、深圳市、佛山市、東莞市智能裝備集群，佛山市、東莞市泛家居集群等，上述集群立足自身條件，圍繞特色產業鏈的不同環節加強協同合作，創新產業集群建設，逐步在創新、金融、產業、人才、技術等方面構成了龐大而又相對完整的產業生態網絡，形成區位優勢和比較優勢，從而提升了區域產業發展水平和區域競爭力，促進區域經濟高質量發展。

3.微觀層面的作用機理

黨的二十大報告再次重申了堅持兩個“毫不動搖”對構建高水平社會主義市場經濟體制的重要作用。通過激發企業活力、發揮政府作用，能夠充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進經濟高質量發展。因此，微觀層面的判斷標準是市場，主要以激發微觀主體活力為核心，具體邏輯機理體現在以下兩個方面。

(1)企業主體活力。企業是區域經濟運行的最基本單元，不僅是區域經濟增長的重要力量，也是區域創新能力和競爭優勢的主要推動者。國內外發展經驗均表明，企業越活躍的地方，創新能力越強，經濟越繁榮。一方面，企業為加大創新、降低成本，加快推動生產要素、生產技術及生產條件重新排列組合，從而重構區域生產體系，優化區域產業結構，形成新業態、新模式，促進區域經濟高質量發展。另一方面，企業通過創新推動自然資源與科學技術相結合，平衡自然資源在區域空間配置上的天然不均；同時為既有產品注入高性價比和高附加值，提升產品市場占有率和市場競爭力，帶動資源在部門之間合理高效流動，進一步促進要素高效配置，促進整個區域經濟高質量發展。

(2)政府主體責任。借鑒Rothwell和Zegveld(1985)的研究，實施區域重大戰略，可通過強化地方政府主體責任落實，加強供給型、需求型、環境型政策工具應用，營造良好發展環境。供給型政策工具，政府加大投入力度，強化基礎設施、資金、人才、創新等供給，推動區域重大戰略落實；需求型政策工具，通過地方政府共建區域協作平臺、推動基本公共服務均等化等，掃除區域協作合作的各種障礙壁壘；環境型政策工具，地方政府制定出臺金融、財稅、法律、知識產權等政策，為區域經濟高質量發展營造良好市場環境。

家庭是構成社會的基本元素，家庭的生存狀態是社會發展水平的標志。以往的城鄉規劃關注企業勝于關注家庭，關注勞動力資源勝于關注勞動者本身。大量農民工的出現，導致了農村家庭的碎片化和離散化、留守人群關愛的缺失，以及遠程通勤造成經濟負擔和資源的浪費等等。城鄉規劃應從家庭的完整性、聚合性和生活質量方面，對就業、居住和公共服務進行規劃，使城鄉聚落適宜于家庭生活，而非人口和勞動力集聚的空間。

綜上，本文認為，實施區域重大戰略，從宏觀、中觀、微觀三個層面，環環相扣、緊密銜接，共同作用于區域經濟高質量發展。其中，宏觀層面解決的是效率問題，通過區域潛在增長率、規模經濟來提升全要素生產率、培育新動能、建立新優勢，為區域經濟高質量發展提供動力來源；中觀層面解決的是結構問題，通過產業結構、空間結構、分工體系的優化來鞏固實體經濟根基，為區域經濟高質量發展夯實力量支撐；微觀層面解決的是市場問題，通過激發企業主體活力、政府主體責任，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，為區域經濟高質量發展激發澎湃活力。

三、新發展階段實施區域重大戰略、促進區域經濟高質量發展的路徑轉型

綜合我國區域發展戰略演進歷程，把握區域重大戰略的時代創新及其促進區域經濟高質量發展的作用機理，可以得知，新發展階段，我國實施區域重大戰略，需要在戰略層面加強統籌協調，同時加快構建新型宏觀政策體系，健全高質量發展宏觀、中觀、微觀機制，以此實現對區域經濟運行過程、區域經濟結構等的質量型調控，全面提升區域經濟高質量發展水平。

(一)加大戰略統籌和協同推進力度

新發展階段，通過培育區域經濟高質量發展的新動能、新增長極，引領帶動其他區域協調發展，解決發展不平衡不充分問題，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。因此，在發展目標上，區域經濟高質量發展理應發揮各區域的比較優勢，減少生產要素區域流動的限制，逐步縮小區域之間公共服務、基礎設施配套等差距，聚焦提升區域發展動能和現代化水平。

1.推進區域發展戰略深度融合

統籌協調、一體化推進區域重大戰略與區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，優化重大生產力布局，促進各類要素合理流動和高效集聚。明晰區域發展四大戰略的側重目標和差異性定位，分析其相互關系、作用機理，加強戰略實施過程中政策工具、項目承接等的整合協調。加強區域重大戰略與“一帶一路”倡議協同推進，明確區域重大戰略參與和支撐“一帶一路”倡議的分工定位、主要方向和重點領域，加快形成重點區域高水平“引進來”和“走出去”的差別化發展路徑，推動“一帶一路”倡議牽引重點區域發展高水平開放型經濟。特別是加強四大戰略之間的聯動，著重發揮主體功能區戰略在區域發展定位和優化區域發展格局的決定性作用，強化區域重大戰略與區域協調發展戰略在空間上的相互支撐，同時通過加快實施新型城鎮化戰略，助推區域重大戰略和區域協調發展戰略落地見效。

2.統籌協調推進區域重大戰略

推進京津冀、粵港澳大灣區、長江經濟帶、長三角地區和黃河流域協同發展，明確差別化發展定位，促進相互間分工協作和優勢互補，健全協調推進和評估機制，提升信息、政策、人才、項目交流共享效率。堅持因區而異，結合基礎條件和分工定位，加強區域重大戰略實施的路線圖、時間表和重點安排，京津冀協同發展重在疏解北京非首都功能，加快雄安新區建設；長江經濟帶重在加強生態環境系統保護修復；粵港澳大灣區主要服務國家發展大局，破解三地體制機制障礙；長三角地區著重科技和產業創新，率先形成新發展格局；黃河流域則把水資源作為最大剛性約束，做好大保護文章。同時，完善生態和糧食補償機制，確保承擔生態、糧食等戰略功能的區域基本公共服務均等化。

(二)加快宏觀區域經濟政策轉型

新發展階段實施重大區域戰略，需著眼于長期、可持續發展目標，以經濟高質量發展為導向，構建新型宏觀政策體系，從而引導區域經濟發展向質量型、內生型、差異化轉變，進一步健全完善區域間協同協作發展機制，縮小區域發展差異，不斷強化區域高質量發展能力。

1.目標取向上，從“數量型”轉向“質量型”

在提升區域經濟效率方面注重發揮要素創新作用。從生產領域來看，傳統生產領域，著重通過要素創新、技術創新，提高產品附加值，以效率提升來加大市場競爭力；新興生產領域，加快推動數據要素賦能發展，推動數字經濟與實體經濟深度融合，以新生產要素的融入削減傳統要素紅利減少而帶來的損失。從區域來看，應根據區域資源稟賦和發展條件實施差異化區域經濟政策調控，例如，沿海三大區域，經濟政策調控核心在于發揮技術密集型、知識密集型產業比較優勢，引領帶動我國產業向全球產業鏈、價值鏈中高端延伸。長江經濟帶、黃河流域的中部、西部地區，區域經濟政策調控核心是避免產業低端化陷阱，在承接東部沿海地區創新技術梯度轉移的同時，通過引入新一代信息技術提升要素配置質效，完成質量型跨越。

2.區域調控上，從“轉移支付”轉向“自我造血”

正如“數量型”目標取向政策對應的區域調控為政府間轉移支付，新發展階段的“質量型”目標取向政策對應的區域調控應更注重創新，激發區域經濟內生動力和活力。一方面，發揮數字經濟在重組要素資源、重塑經濟結構、改變競爭格局方面的重要作用，把“數字經濟培育成為推動經濟高質量發展的核心動能”(王軍等，2023)，推動發展較為滯后地區加快布局前瞻性、引領性的未來產業，實現“彎道超車”。另一方面，加強創新體制機制建設保障，構建區域協同創新體系，加快推進區域人才引培、創新成果轉化、科研激勵等機制建設，提升區域創新能力。

3.區域政策上，從“非均衡”轉向“差異化”

改革開放以來，受“讓一部分人先富起來”的政策影響，我國采取政策傾斜、政策優惠等方式，推動部分地區率先發展，造成了區域發展不平衡的情況。“一刀切”、均衡性的區域政策在現行發展基礎上可能會造成更大的區域“馬太效應”，不利于彌合空間差異、協調區域發展。應因地制宜，根據各區域資源稟賦、產業條件和發展現狀，實施差異化政策供給。對于東部沿海三大區域，工業化水平較高、經濟外向度較強，應引導支持中高端制造業、現代服務業發展，積極參與全球競爭；對于長江經濟帶、黃河流域的中部、西部地區，應進一步完善產業、交通等基礎設施，承接沿海產業轉移，加快發展規模經濟，提升我國國土空間范圍內的全產業鏈布局能力；對于區域內部，應著重發揮都市圈、城市群的輻射帶動作用，健全完善區域間產業分工協作機制，加快技術、資金、人才等要素在區域內自由流動、高效配置。

(三)健全區域經濟高質量發展作用機制

1.宏觀層面提升區域經濟效率

(1)遵循區域經濟發展規律。習近平總書記指出：“產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。”(2)習近平.推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局[J].求是，2019(24)：6.但目前一些欠發達地區也投資了大量的產業園、基礎設施、新城，造成閑置浪費，影響了國家的整體投資利用效率，需按照產業基礎、資源稟賦、人口規模等，合理投入、優化配置。市場要素規律方面，從勞動力來看，勞動力向城市集中為大勢所趨，應按照常住人口來強化公共服務供給，避免農民工因超出就業年齡或“返鄉養老”等因素，過早退出勞動力市場。從土地來看，部分人口流入地區建設用地指標不足，而另一部分人口流出地區則出現建設用地指標富余，一些人口大量減少地區的農村已經出現宅基地大量閑置，亟須實現指標跨地區流轉。自然規律方面，如生態功能區著重保護生態，糧食主產區以提升農產品質量為主，區域中心城市主要承擔提高經濟發展水平、引領區域發展的任務，脫困地區首先應提高基礎設施和公共服務水平。

(2)暢通城鄉區域要素流動渠道。緊抓建設全國統一大市場契機，促進要素在城鄉區域之間自由高效流動。一是打通上游要素壁壘。當前，我國石油、土地、金融、電信、電力等一部分上游要素市場仍存在較高進入壁壘，建議加大上游要素市場改革，持續優化市場結構，打破部分上游行業不合理壁壘，放寬準入限制，促進宏觀結構均衡化。二是打通行政壁壘。各地在市場準入負面清單、市場監管標準和規則等方面還未統一，提高了企業跨省、跨市生產經營的制度性成本。建議加強地區間合作，爭取突破法規限制，深化一體化制度創新，打破行政壁壘，暢通經濟循環。可通過強化數字化治理，讓數據“跑起來”，構建公共數據平臺，打破部門間、地區間的壁壘。三是打通城鄉壁壘。從勞動力來看，進一步深化戶籍制度改革，同步推進公共服務均等化，推動城鄉勞動力要素雙向流動；從資本來看，增強農村金融服務的有效性和便利性，解決農民融資難問題；從土地看，加快推進農村集體經營性建設用地入市，加快建設全國統一的建設用地和補充耕地指標的市場，同時，改革過程中注重保護農民合法權益，以免造成城鄉差距進一步拉大；從技術、數字等要素市場建設來看，鼓勵有條件的地方先行先試。

2.中觀層面優化區域經濟結構

(1)優化區域產業分工和生產力布局。立足比較優勢，通過區域內部各省、市的戰略協同，圍繞產業鏈上下游環節強化分工協作，進一步增強區域內部的經濟鏈接，優化區域產業結構和生產力布局。優化區域產業鏈、供應鏈梯度空間布局，實現全國范圍內區域合理分工、協同聯動發展，確保制造業占比基本穩定，最大限度避免產業鏈、供應鏈外遷；堅持產業協同錯位發展，加強產業鏈和供應鏈協同配套，形成自主可控、安全高效的產業鏈閉環。鼓勵各地發揮比較優勢，培育各有特色、獨具競爭力的產業鏈條，加快延鏈、補鏈、強鏈工程，推動產業鏈式發展、形成集群效應，不斷提升產業鏈競爭力。加快推進區域產業創新協同，瞄準未來領域強化核心技術協同攻關，打造科技成果轉化和交易信息服務平臺，形成跨區域產學研用一體化的產業創新體系。協同布局新型基礎設施建設，推進數字技術產業鏈融合創新，打造跨行政區域工業互聯網一體化建設平臺。

(2)優化區域發展空間。一方面，加快優化城鎮空間布局。著重發揮中心城市輻射帶動作用，中西部地區繼續實施“強省會”戰略，擴大省會等較發達城市的輻射效應。城市群、都市圈應加快健全協商合作、規劃協調、政策協同、社會參與等一體化發展機制，促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展。不同城市之間可按照產業鏈分工實現差異化發展，中心城市更多發展現代服務業，大城市近郊中等城市更偏向制造業，并與中心城市服務業形成緊密聯系，城市群外圍較偏遠地方偏重農業、旅游業等。另一方面，推進縣城為重要載體的城鎮化建設。城市群、都市圈的郊區縣城，可積極承接大城市資源、功能輻射，發展都市圈經濟，建設通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。具有較好資源稟賦、產業基礎、交通條件的縣城，發展特色經濟和支柱產業，建設先進制造、文化旅游等專業功能縣城。人口流出地區的縣城，建議制定約束型、精明型發展規劃，促進人口和公共服務資源適度集中，重點盤活存量資源。特別是對已經投資建設大量基礎設施、產業園的地區，需探索研究逐漸收縮式發展路徑，將閑置的建設用地復耕為農業用地和生態用地，用活用好土地指標。

3.微觀層面激發區域發展活力

(1)激發各類市場主體活力。加快提升區域產業鏈龍頭企業競爭力，支持龍頭企業探索多元化產業對接合作模式，鼓勵龍頭企業立足資源稟賦，垂直整合區域產業鏈、創新鏈和價值鏈，在區域內協同打造一批“專精特新”的“小巨人”企業、科技型中小企業，形成大、中、小企業集聚發展的特色產業集群。鼓勵龍頭企業圍繞產業鏈重要環節、關鍵堵點，為區域內中小企業提供共性技術和行業解決方案，構建集成創新、融通發展的區域企業生態體系。支持企業更好地融入全球分工體系，支持有條件的國有企業“走出去”，向產業鏈高附加值環節積極布局，培育具有國際影響力和競爭力的企業集團；鼓勵引導民營企業深耕實體經濟，在基礎設施、社會事業等領域有序放寬市場準入，為培育具有全球競爭力的世界一流企業創造環境。

(2)落實地方政府主體責任。強化服務型政府思維，積極轉變政府職能，深入推進落實要素市場化配置改革，主動破解阻礙要素自然流動的“玻璃門”“旋轉門”問題，特別是加快破解地方保護主義的市場壁壘，推動“有效市場”作用充分發揮。加快探索區域統籌協調、協同合作、共建共享等機制，建立完善區域一體化發展的跨地區常設議事協調機構和跨區域工作協同平臺。堅持底線思維，對生態功能區，統籌生態轉移支付資金用于生態保護、民生改善，同時依托生態資源稟賦，探索“兩山”轉化路徑機制；對農產品主產區，加強耕地保護力度，多途徑拓寬農民增收渠道，推進農民農村共同富裕；對城市化地區，統籌生態和安全，進一步優化國土空間布局。健全完善共同富裕機制，城鄉之間，發達城市的政府充分發揮作為中心城市和都市圈、城市群龍頭的引領帶動作用，在更高層次上促進共生共享，強化資本、技術、文化等向農村地區輻射覆蓋；區域之間，特別是流域上下游、糧食主產區主銷區、資源輸出地輸入地之間，健全利益補償和利益共享機制，推動各地區共享改革發展成果。