基于SFIC模型的水利檔案多元主體間協同機制分析

摘 要：我國水利檔案治理的困境需要從起始條件、催化領導、協同過程以及制度設計維度深入分析。為提高水利檔案治理成效，健全水利檔案協同治理機制，文章以協同治理為理論基礎SFIC模型為分析框架，并以永定河檔案治理為案例，分析了我國水利檔案協同治理的理論路徑，提出要解決水利檔案治理的現實困境，必須完善構建水利檔案協同治理的人才培養機制、溝通機制、催化機制、績效考核與長效監督機制等。

關鍵詞：水利檔案；多元主體；協同機制

水利檔案是指水利部門各單位在開展水利工作和水利活動過程中形成的文字、圖像和圖紙等各項資料的整合。隨著“十四五”時期檔案信息化、網絡化建設管理要求，水利檔案治理中存在的問題越發突出，一是水利檔案在數字化網絡化管理方面的不足，降低了檔案的使用效能；二是水利檔案治理成效不明顯，水利檔案治理工作受到嚴峻挑戰。

多年來，水利檔案的治理主要以政府部門作為單一主體對水利檔案實施管理，但是，水利檔案治理的復雜性與政府部門單一主體治理間難以適應。水利檔案的治理需要政府、市場和社會等多元主體間的協同配合，但多元主體間協同治理機制不健全是水利檔案協同治理成效提升的最大阻礙。

在永定河（北京段）檔案治理工作中，治理模式逐漸從政府部門單一主體的治理過渡到政府部門和企業協同治檔，鼓勵市民參與檔案治理的階段。水利檔案治理過程中多元主體協作關系是如何構建的？其中又存在哪些問題是本文要研究的問題。

2021年，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中提出，為健全檔案管理體制機制，全面推進檔案治理體系建設，需要加強部門協同、區域協同以及行業協同，鼓勵、引導和規范社會力量參與檔案事務。這說明檔案協同治理是提升檔案治理效能的新方向，是推動檔案治理水平的必經之路。本文通過研究永定河（北京段）檔案協同治理過程中，多元主體間的協作機制，尋求永定河檔案治理工作高質量開展。

一、水利檔案協同治理的理論框架

協同治理理論認為，在一個大的系統內部存在若干個子系統。如果這些子系統之間相互作用、相互協同，就會大大提高整個大系統的協同效能。應用在水利檔案管理領域，就是指以檔案治理合作為基礎，通過政府、企業和社會機構之間良好的溝通對話，形成水利檔案協同治理的局面，從而提高水利檔案治理效能。

SFIC模型，作為公共管理領域基于協同治理理論的經典模型，是Ansell和Gash兩位學者為尋找影響協同治理效果的具體因素而共同創建的。兩位學者通過對全球不同行業上百個案例實施“連續近似分析”，得到影響協同治理的因素，主要包括起始條件、催化領導、協同過程、制度設計以及協同效果五個方面。該模型已在眾多不同的領域應用，本文利用SFIC模型作為研究水利檔案協同治理的分析框架。見圖1所示。

圖1 水利檔案協同治理的理論框架

二、案例分析

1.永定河（北京段）檔案工作簡介

永定河（北京段）的檔案門類主要包括通用的文書檔案、科技檔案、人事檔案、會計檔案以及音像檔案和實物檔案。

永定河（北京段）的檔案主要由北京市（區）檔案館、北京市水務局及其下屬單位、永定河（北京段）沿河五區水務局及其下屬單位根據管轄范圍和工作職責共同保管。但在檔案形成的實際過程中，永定河工程項目、信息化等項目的設計單位、施工單位、監理單位以及運維單位等有關企業，參與項目檔案的收集、整理、歸檔和數字化網絡化建設過程。也就是說，目前永定河（北京段）的檔案工作主要由政府部門和企業共同參與管理。

2.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協同治理的起始條件

一是政府、企業和社會公眾在權力、資源和知識維度的不對等現狀。首先，政府部門關系中，辦公室（檔案部門）牽頭負責本單位檔案的歸檔工作，在治理檔案工作中具有一定的話語權。市級永定河管理部門對區級永定河管理部門有檔案業務指導的權力。檔案員也比其他部門兼職檔案員掌握更豐富的專業知識。其次，政企關系中，政府部門作為永定河（北京段）工程項目的甲方，承擔著項目前期和竣工驗收的檔案收集、歸檔和項目檔案的檢查驗收職責，而項目在設計、施工和監理工作中的檔案收集整理、被檢查和驗收環節，基本由項目的乙方，也就是企業承擔。在權力分配上，相對企業來說，政府部門占有絕對優勢。此外，企業檔案員的人員流動性也較大。最后，社會公眾在權力、資源和知識維度上都屬于弱勢地位。

二是多元主體間在檔案協同治理中的協同動機。新時代對永定河（北京段）檔案工作提出了新的要求，政府檔案部門需要和其他內設機構、企業協同配合。企業為了自身的生存發展，也需要承接政府部門發布的永定河工程項目、永定河檔案信息化項目。對社會公眾而言，市民對了解、查閱永定河的檔案資料也有著一定的需求。

3.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協同領導力

在永定河（北京段）檔案工作協同治理中，政府部門高位協調與監督，促進了檔案協同治理領導力的發揮。一方面，為加快永定河（北京段）檔案網絡化管理，2022年，由北京市水務局、北京市永定河管理處和北京市水利規劃設計院等項目相關單位聯合開展該項工作。2022年8月，北京市永定河管理處與北京市水利規劃設計研究院，開展座談交流并對永定河檔案網絡化建設項目提出了要求；另一方面，2023年，永定河管理部門實施了傳統載體檔案數字化項目，并成立了項目管理領導小組，最終促成政府部門與企業聯手實施。政府部門領導的重視，加快了項目的實施，促進了政府部門與企業的協同合作，實現了永定河（北京段）檔案數字化、網絡化建設和管理。

4.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協同機制

第一，以組織權威為依托的結構性協同機制，主要體現在政府間的縱向協同。首先，在地方政府間，市級政府永定河管理部門可以對沿河五區區級永定河管理部門開展檔案指導。其次，在政府內設機構間，市級水務部門可以對其所屬永定河管理部門展開業務指導和檢查。最后，在永定河市級管理部門建立起了檔案主管部門及各科室、所、中心等部門負責人組成的檔案工作協調機制，建立起以檔案主管部門為中心，由各科室、所、中心等部門兼職檔案員組成的檔案工作網絡。

第二，圍繞專項任務推行的結構性協同機制。為做好2023年永定河大寧水庫除險加固工程檔案管理工作，專門制定了《大寧水庫除險加固工程檔案管理制度》，規范了政府部門和勘察、設計、施工以及監理等單位的檔案管理職責，突出了政府與企業間的協作，增強了政府內外間的主體協同。

５.永定河（北京段）檔案治理中多元主體協同過程

一是政府內設機構間的協同配合，為高效完成檔案歸檔工作創造了條件。為做好2022年文書檔案歸檔工作，永定河（北京段）市級管理單位專門召開檔案工作培訓會，檔案部門與各業務部門面對面溝通工作流程。各部門及時完成永定河2022年度文書檔案的收集、整理和歸檔工作；二是政企合作，推進檔案數字化工作加速發展。2023年，永定河（北京段）市級管理單位實施了傳統載體檔案數字化項目。該項目成立專項管理領導小組，政府部門與項目中標企業面對面商談工作內容。在該項目中，企業發揮市場主體優勢，專業、高效地實施檔案數字化工作，政府部門做好項目的組織、運管和監督工作。政府與企業的合作，增強了檔案工作協同治理的合力。

三、水利檔案協同治理的困境

1.起始條件——檔案治理的多元主體協同動力不足

一是在政府主體方面。主要是壓力傳導不足和激勵不足。在壓力傳導方面，政府部門習慣了單一主體管理檔案的傳統管理方式，協同治檔意識有所欠缺。如果沒有工作指示，政府主體缺乏和市場主體協同的內驅力。在協同激勵方面，政府部門與企業協同管理，是檔案治理的一種創新管理方式，這增加了做錯事情的概率，但容錯率、激勵獎勵卻沒有相應增加，導致協同治檔動力不足。二是在市場主體和社會主體方面。由于在檔案協同治理工作中，政府主體擁有較大的權力和資源，弱化了市場主體和社會主體的協同治理意愿。企業由于人力資源專業性不足，導致無法較好勝任檔案工作，降低了企業與政府的合作意愿。社會公眾對水利檔案協同治理意識不足。

2.催化領導——檔案治理中催化協同作用發揮不足

一是政府內設部門協同治理檔案意識不強。在政府部門內部，水利檔案治理工作機制已經過渡到由政府領導、檔案部門歸檔負責等各方面共同參與的新時代檔案工作協調機制，但非檔案部門的接受程度與支持力度不盡相同。二是政府部門對水利檔案移交工作監督不足。由于水利工程、信息化等項目資金量大，領導層面更加重視工程的建設與資金支付進度，對水利檔案移交工作重視不足。

3.制度設計——透明性和清晰性不足

水利檔案在制度設計上透明性和清晰性不足。一是水利檔案規定因為缺少社會公眾的監督，造成制度透明性不足。二是在已有的水利檔案協同治理制度中，對政府主體、市場主體以及社會主體三方如何實施協同治理的制度尚未建立健全。2021年，《北京市“十四五”時期檔案事業發展規劃》中提出各方參與、社會力量參與的新要求，但治檔工作中，各方力量如何參與沒有給出具體措施。

4.協同過程——成熟的信息共享平臺和專業人員不足

一是多元主體間缺乏安全、可靠、成熟的信息共享平臺。雖然多元主體能借助微信等社交軟件開展日常工作的溝通，但微信內容的保密性無法監管。二是市場主體中水利檔案人員不足。特別是水利工程項目的施工單位、監理單位的檔案人員專業性不足且流動性大，導致水利檔案收集、整理、歸檔工作效能降低。

四、水利檔案協同治理的路徑

1.加強水利行業檔案人才的開發與培養，構建水利檔案協同治理的人才培養機制

一是推進水利檔案人才開發和優化招聘工作。一方面，加強高校與水利行業企事業單位的合作，打通定向培養和實習通道。在檔案專業課程體系中，以行業為類別，增加水利檔案工作的知識模塊，做好理論知識與實際工作的有效銜接；另一方面，放寬政府主體檔案人才招聘條件，破除對性別、年齡和學歷等非關鍵因素的限制，圍繞工作經驗、工作業績等因素開展招聘；二是在實際工作中，做好水利檔案人才培養工作。在水利檔案工作中建立師傅帶徒弟培養模式，做好檔案“傳幫帶”工作。明確培養目標、措施和雙方工作職責，將水利部門老檔案員的知識、技術與經驗在工作中教授給新檔案員。

2.創新溝通交流方式，構建水利檔案協同治理的溝通機制

一是成立水利行業檔案協會，促進行業內部溝通。定期組織水利行業檔案人員交流會，包括政府部門、高校、水利項目承包企業及水利檔案行業領先公司等各主體相關人員共同參加，增加相互交流和實地考察的機會；二是建立項目培訓制度，以項目為依托，組織項目有關單位檔案工作人員集中培訓，打通以本單位為邊界的溝通壁壘，促進政府主體與市場主體間的交流。

3.充分發揮協同領導力，構建水利檔案協同治理的催化機制

一是在政府主體協同配合中，強化領導推動，通過召開跨部門、跨單位聯合會議以及下達工作指示、考核等方式，增強政府主體間的協同配合意識、溝通頻次和工作效能；二是在政企合作中，當水利工程項目檔案驗收與單位資金支付進度發生矛盾沖突時，發揮領導部門的協調作用十分重要。

4.完善法律法規和規章制度，構建水利檔案協同治理的績效考核與長效監督機制

一是完善水利檔案協同治理的法律法規和規章制度。一方面，在《檔案法》中增加檔案協同治理內容，明確協同治理協議的法律效力與對多元主體的約束力，為水利檔案協同治理提供法律支持，從而提高政府、企業和社會公眾等多元主體間相互合作的信任程度；另一方面，結合水利行業跨區域的行業特點，建立適用于水利行業的多元主體協同治理規章制度，如日常會議制度、項目會議制度、信息共享制度以及協同項目督查制度等。

二是構建水利檔案協同治理的績效考核與長效監督機制。首先，成立中央政府水利檔案協同治理監管小組，監督政府部門和企事業單位水利檔案協同治理的執行情況。其次，強化績效考核，將多元主體間的協同治檔工作列入考核項目，并增加容錯率的考量。政府、市場和社會三方主體共同打分評價、公示，并對協同治檔較差的企業，在之后的水利行業招投標項目評選上有所考量。

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[3]ANSELL C，GASH A.Collaborative Governance in Theory and Practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（04）：543-571.

（作者單位：北京市永定河管理處）

作者簡介：金婷（1988—），女，漢族，北京人，碩士，館員，研究方向：檔案管理。