江蘇鄉村建設“1+3”特色品牌的分析

張 瑩

(江蘇經貿職業技術學院,江蘇南京 211168)

2022年中央一號文件中提出了3個重點項目:一是鄉村發展,重點要推進農村一二三產業融合發展,促進農民就地就近就業增收;二是鄉村建設,重點要加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設,健全實施機制;三是鄉村治理,重點要加強農村基層組織建設,創新農村精神文明建設有效平臺載體,維護農村社會平安穩定。實施鄉村建設行動是黨的十九屆五中全會首次提出的,其涉及面廣、內容新、要求高,需要結合鄉村發展實際加以貫徹落實。近年來,江蘇在新農村建設中結合實際,探索形成了鄉村建設的三大工作品牌,被稱為“江蘇路徑”,即改善蘇北農民住房、人居環境整治、特色田園鄉村建設。這3項工作是鄉村建設的重要內容,是建設的難點,是打造成為鄉村建設的創新工作品牌。以這三大品牌作為推進鄉村建設行動的重要抓手,同時完善鄉村規劃,對實施鄉村建設能夠起到引領和統領作用。補足鄉村建設規劃這一短板,總結提升三大品牌(“1+3”)工作,對江蘇省鄉村建設發展有現實意義和必要性。

1 江蘇鄉村建設(“1+3”)的現狀分析

1.1 編制鄉村規劃的情況

1.1.1 完成鎮及村規劃的布局 2019年3月,江蘇省根據國家住房和城鄉建設部《關于開展農村住房建設試點工作的通知》[1]制定了支持加快改善蘇北地區農民群眾住房的路徑,要求各地抓緊開展鎮及村的布局規劃完善工作,進一步優化村鎮空間布局,明確自然村莊分類,引導布局和確定相應的規劃發展方向,確定了蘇北、蘇南、蘇中建設工作的進度。截至2020年年底,全省村鎮布局規劃優化完善工作全面完成,相關成果已納入全省國土空間規劃“一張圖”系統管理。按照國家要求,江蘇省內自然村莊對應調整為集聚提升類村莊、特色保護類村莊、城郊融合類村莊、搬遷撤并類村莊和其他一般村莊,其中前3類屬于規劃發展村莊,是未來鄉村發展和人口集聚的主要空間載體。

1.2 蘇北農民住房改善現狀

蘇北農房改善工作始于2018年9月,截至目前,蘇北5市已經上報完成改善的農戶合計有32.68萬戶,超過30萬戶達到了改善目標。社情民意調查結果顯示,蘇北5市改善農戶的滿意率達93.3%。江蘇省貫徹落實中央一號文件情況的督查報告,給予了蘇北農房改善工作“江蘇路徑”這一高度評價。主要經驗與做法有以下幾點。

1.2.1 頂層設計強力推進 通過調研了解到,省領導、分管領導多次深入蘇北農村走訪調研,圍繞如何推動農民群眾住房條件改善,問計于民、問需于民,并作出科學決策,確定了蘇北5市“三年改善農民住房30萬戶”的目標。項目開展之初,建立了由省委、省政府主要領導牽頭,分管領導具體負責的省級組織領導體系,成立了省級工作推進辦公室,地方政府市、縣兩級也建立了相應的工作推進機制。

1.2.2 整合政策資金集聚投入 江蘇省在省級層面制定并出臺了有關資金籌措使用、土地保障、產業發展等多方面的政策文件,明確了系列化的資金投入和支持保障措施,并要求地方政府配套加以落實,保障資金及時籌措集聚,保證適時使用。

1.2.3 持續加強指導督導 省委、省政府先后在蘇北5市召開了5次現場推進會,通過交流經驗、分析問題、強化部署,確保住房改善工作切實穩定地開展。在省級層面,建立了蹲點指導、第三方技術巡查、對口跟蹤指導“三位一體”的工作指導機制,并以專題通報、工作簡報、督查專報、“回頭看”等形式督促市(縣)嚴格落實主體責任,先后開展了3批共111個省級示范項目的創建工作,發揮了示范引領作用。

1.3 農村人居環境整治的現狀

按照黨中央、國務院的決策部署,江蘇省委省政府制定了具體實施方案,明確了任務目標和重點舉措。全省上下緊扣“三年行動”目標任務[3],聚焦農村廁所革命、農村生活垃圾和污水治理、村容村貌提升等內容,扎實有序推進農村人居環境整治工作。截至2021年年底,全省農村戶用廁所無害化改造普及率超過95%;全省農村生活垃圾集中收運率超過99%,基本實現了農村生活垃圾收運處理體系全覆蓋;全省農村生活污水處理設施行政村覆蓋率為74.6%。以清理垃圾、河塘溝渠、農業廢棄物和無保護價值殘垣斷壁,治理鄉村公共空間,改變農民生活習慣“四清一治一改”措施為重點,在全省1.6萬多個行政村全覆蓋開展村莊清潔行動。總結歸納其經驗如下。

一是強勢推動,以省級農村人居環境整治聯席會議制度,實施統籌推進、高位協調、層層壓實責任,強勢推動落實改造環境。二是加強目標考核,江蘇省將農村人居環境整治重點任務列入市(縣)高質量發展監測評價考核體系、鄉村振興實績考核體系等多項考核體系中,考核結果與市(縣)政府目標責任考核和領導干部工作實績考核掛鉤。三是加大資金投入,各級財政都加大了對改善人居環境的投入。省級財政每年投入到農村人居環境整治工作中的資金達100億元左右,重點用于改善蘇北地區農民群眾住房條件、農村廁所改造、村莊綠化、農村生活垃圾分類和資源化利用、農村公路建設等方面。四是建立創新機制,探索了“黨建+人居環境整治”的工作機制,發揮了基層黨組織獨有的作用。例如,昆山市建立“紅黑榜”考核制度獎優罰劣,推動鎮、村兩級更好地作為。此外,探索建立了農村公共服務“五位一體”管理機制,統籌村莊環境、小型農田水利工程、農村道路養護、公共場所及綠化等。五是建立管護長效機制,不少地方都探索建立了文明積分制度,是動員激勵村民積極參與、廣泛參與的長效管護機制。例如,揚中市建立了“八位一體”長效管護機制,形成了“有制度、有標準、有隊伍、有經費、有監督”的管護。再如,蘇州等地推行市(區)和鎮兩級財政補助、村集體補貼、農民適量付費相結合的管護經費保障制度。

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1.4 特色田園鄉村建設的進展

2017年江蘇省就印發了特色田園鄉村建設試點方案[4],隨后全省上下大力開展村莊清潔行動,在使村莊干凈整潔的同時開展了美麗宜居鄉村建設。目前,全省已建成407個省級特色田園鄉村,覆蓋了97.4%的涉農縣(市、區),其中135個為試點村莊,超額完成了省級試點目標任務。

1.4.1 高位謀劃推動 為了提升社會主義新農村的建設水平,江蘇省委建立了工作推進機制,成立了以分管副省長為召集人的特色田園鄉村建設工作聯席會議,由省住房城鄉建設廳等15個部門組成工作組。明確到2025年建成1 000個特色田園鄉村、1萬個美麗宜居鄉村,進一步明確了新任務、新要求,并將特色田園鄉村建設作為“十四五”期間美麗江蘇建設的重要抓手和鄉村建設行動的先行探索路徑。

1.4.2 加大資金政策支持并強化指導服務 江蘇省集中力量、集成政策、集聚資源系統打造特色田園鄉村,由點的創建向區域的集聚示范延伸。江蘇省財政整合財政資金予以支持和保障,優先給予涉農產業項目聚焦特色田園鄉村聚合使用。培育發展特色產業,推廣特色田園鄉村示范引領作用。同時,強化田園鄉村建設規劃的設計指導服務,組織專業力量編印相關文件,邀請設計大師、專家學者和優秀設計團隊參與特色田園鄉村規劃、設計和建設的全過程。以規劃設計陪伴式服務,強化工作調度,現場指導,嚴格驗收命名標準和程序。

2 江蘇鄉村建設行動(“1+3”)存在的困難和問題

2.1 鄉村規劃編制方面

2.1.1 鄉村規劃編制滯后且參與度不高 目前,江蘇省的鄉村規劃相對滯后,使得鄉村建設和改善工作缺乏有效的引導和參照,只能邊建設邊規劃。此外,存在已經規劃的方案遲遲不能落地、不能實施,導致村莊規劃編制工作難以得到實質性推進,在很大程度上限制了鄉村建設和發展。此外,在規劃的編制過程中,基層干部下沉實施調研不夠,不能主動與村民進行有針對性的溝通,缺乏與村民之間必要、有效的互動,致使村民對規劃編制不關心、不參與,從而使得規劃編制不夠接地氣。

2.1.2 規劃編制的精準性有待提高 規劃發展型、搬遷撤并類和一般類3類村莊布局的確定還過于寬泛,欠缺精準性、實用性、指導性。據調查,蘇北一些地區保留村莊與撤并村莊的合計占比達30%～50%,一般村莊占比達50%～70%。一般村莊占比過高,值得研究探討,其優點是未來的回旋余地大、調控更有主動權,在一定程度上有利于提高精準性(現在看不準、將來會看準);其缺點在于,相當多的村莊存在不確定性,可留可撤并,使得村莊建設和發展急需的規劃無法發揮引領作用,基層反映規劃滯后的問題依然存在。

2.1.3 鄉鎮完成村莊規劃編制任務的難度極大 國家和江蘇省層面均明確了鄉鎮組織編制村莊規劃,意味著鄉村是村莊規劃編制的主體。鄉村承擔此重任,至少面臨兩大困難,一是缺編制經費,全面完成“多規合一”的村莊規劃,所需經費多,絕大多數鄉村難以承擔,只能由鄉鎮級支付,而對于很多鄉鎮而言這是一筆很大的支出,完全承擔的難度很大;二是缺少規劃專業的人才,農業農村領域有能力、有熱情、有經驗的規劃設計單位還比較少,特別缺乏熟悉農業農村、了解理解農民、具有較濃“三農”情懷的規劃人才。

2.2 改善蘇北農民住房方面

2.2.1 農房項目資金平衡面臨較大挑戰 除省級專項,蘇北農房改善所需資金的重要來源是土地指標交易,主要有增減掛鉤指標、補充耕地指標2類。受到多種因素影響,土地交易存在較大不確定性,例如在某縣(市)資金平衡方案中,計劃每年交易的土地指標為106.67 hm2,單位面積價格為450萬元/hm2,而省級下達的補充耕地交易指標只有73.33 hm2,交易價格逐年下降,單位面積價格只有375萬元/hm2左右,由于資金平衡方案編制過于樂觀,導致建設資金出現缺口,項目方案難以實現。

2.2.2 總結復制蘇北農房改善的經驗有待加強 在各地、各級的高度重視和大力支持下,蘇北農房改善取得了很大成效[5],也形成了不少制度性、政策性成果,亟待總結提升、復制推廣。蘇中、蘇南農民改善住房的意愿非常強,也需要得到省級的政策資金支持,需要得到有力的指導,迫切需要總結并復制蘇北農房改善的政策和制度性成果。

2.2.3 集中居住區的配套有待提升 一是產業配套有待加強,富民產業的發展,事關農民就業機會、收入來源,產業支撐能力強不強,直接關系到能否搬得出、穩得住;二是一些集中居住小區基礎設施、公共服務配套不完善,致使村民生活的方便度低。

2.2.4 蘇北農房改善的法律法規制度缺失 目前,蘇北農房改善存在村鎮規劃建設管理法律法規不健全、規劃管理滯后、建設管理缺乏等缺點。此外,鄉村資源要素流轉、建設資金保障、農民參與決策管理、農村社區管理、新型農村社區(集中居住區)物業管理、農民退出集體經濟組織成員、農民退出宅基地等方面的法律法規、制度都不夠健全。

2.3 農村人居環境整治方面

2.3.1 村鎮規劃對農村人居環境整治的引領不夠 由于“多規合一”的村莊規劃尚處于試點階段,并且規劃相對滯后,使得改善農村人居環境項目在相當程度上缺乏科學規劃的引領。一些村莊只能邊建設、邊改進、邊規劃,鄉村公共服務和基礎設施建設無序,農村人居環境整治存在重復建設、盲目建設的現象。

2.3.2 農村人居環境建設質量有待提升 雖然有強有力的組織領導、集中的財力投入、嚴格的目標考核,從而推動了農村人居環境改善“三年行動”目標任務的完成,但是在整治項目的質量和工作質量等方面仍存在短板和不足。在一些地方,農村改廁現狀摸底不扎實,分類指導不夠,存在為改而改的現象,片面追求數量、趕進度,追求過高的完成率、覆蓋率,對施工質量把關不嚴,驗收管理也不規范,導致少數改廁項目質量難以保證,從而影響使用效果。此外,存在著無害化處理裝置破損閑置不用、污水處理設施與管網建設不配套導致污水處理設施“曬太陽”、畜禽糞污處理監管不到位從而影響周邊水體、農村垃圾治理有死角、垃圾中轉站處置能力不足等問題。

2.3.3 農村人居環境整治村民的主體作用發揮不夠 村民對改善農村人居環境有強烈的愿望,他們是直接受益者,更應是人居環境整治養護的參與者、主人翁。由于缺乏村民有效參與的機制,在確定人居環境改善項目任務時,沒有聽取村民的需求訴求,因而政府做的事與村民的期望不一致,而且村民的主體意識較差,導致村民對改善人居環境建設和管護不關心、不支持、不配合、不出力。另外,農民的自我建設、自我管護、自我服務、自我監督等長效自治機制未建立。此外,農村環境設施的長效管護仍然缺失,建立農村人居環境長效管護的機制迫在眉睫。

2.3.4 整治工作系統推進、有機銜接有待加強 農村人居環境整治涉及面廣,相關工作歸口不同部門,有時一項工作分屬幾個部門。例如,無害化廁所由衛健部門指導建設,由農業農村部門負責統計協調,排出的污水由生態環境部門負責,增加了基層工作難度,不利于統籌推進。此外,對于相互關聯的事項,不同部門對工作推進、技術模式和驗收等的要求不一致,使得基層工作無所適從。

2.4 美麗宜居鄉村建設方面

盡管江蘇省在推進美麗宜居鄉村建設的過程中取得了一定成效,但是也面臨著一些問題和困難,主要有以下幾個方面。

2.4.1 規劃設計還需進一步完善 少數特色田園鄉村建設規劃設計缺乏全面性、系統性、長遠性,對用地布局、風貌控制、特色塑造等方面的規劃不系統、不完整,沒有充分發掘當地的鄉村歷史文化內涵和區域自然特色,個性化的鄉土特色氣息不明顯、不濃厚,不少村莊的歷史文化挖掘多流于書面形式,對“鄉風民俗”的挖掘不夠,許多具有地方特色的文化品牌還沒有被真正打造出來。

2.4.2 資金投入后勁不足,群眾積極性不高 建設美麗鄉村涉及規劃、文化、水利、建筑、生態園林等諸多內容,工作量大、內容繁雜,目前多形式的共建機制尚未成熟。政府的資金支持及土地政策紅利雖然在建設初期起到了一定作用,但新建成美麗鄉村以后,后續還需大量投入,對村鎮經濟整體實力不強的地方挑戰很大,后期資金投入有困難,這使得群眾對美麗鄉村建設的理解不夠全面,缺乏主人翁意識,認為美麗鄉村建設是政府行為,存在“等、靠、要”等依賴思想,參與建設、管理的積極性和主動性沒有得到很好的調動和發揮,存在“干部做,群眾看”的現象。

2.4.3 項目的可復制、可推廣程度不高 目前,江蘇省已累計命名6批共365個“江蘇省特色田園鄉村”,類型多樣,覆蓋范圍廣,有的縣(市、區)還開展了示范區(帶)建設,這些鄉村在全省發揮了一定的典型示范作用[6]。但是,特色田園鄉村建設標準太高、投入太大、水平太高、不接地氣,讓人感到高不可攀,難以學習借鑒。這類特色田園鄉村有獨特的資源區位優勢、良好的基礎(是老典型),加上各級政府、政策資金的集中集聚投入,是對特色鄉村的“錦上添花”,這只適用于點建設而不宜面推廣。

3 江蘇鄉村建設行動(“1+3”)的路徑及對策建議

通過調研分析發現,“1+3”是江蘇省新農村建設的重要成果、有益經驗,也是特色品牌。要進一步堅持問題導向,將“1+3”作為江蘇省鄉村建設行動的先行探索,成為鄉村建設行動的重要推手,推動江蘇省鄉村建設繼續走在全國前例、作出示范。

3.1 要強化鄉村規劃體系建設,切實發揮其引領作用

規劃要充分考慮引領性、前瞻性、控制性等重要功能。通過科學合理的規劃發揮重要的引領作用、剛性約束作用,以此推動分類分級建設和整治,合理安排建設和整治的時序,減少重復建設,避免不必要的浪費。要突出《中華人民共和國鄉村振興法》對鄉村規劃的引領[7],堅持因地制宜、規劃先行、循序漸進,順應村莊發展規律,按照方便群眾生活、保持鄉村功能和特色的原則,安排村莊布局,依法編制村莊規劃,分類有序地推進村莊建設。

首先,鄉村建設規劃應關注空間布局規劃體系的構建,要具體到鄉村、落實村鎮布局規劃,實行“多規合一”的村莊規劃。以村莊規劃作為改善農村人居環境的依據,指導農村建設,促進農村發展和保護農村生態環境。在做好村鎮布局規劃、完善提升和實際運用的基礎上,抓緊推進“多規合一”的村莊規劃編制,要應編盡編,將鄉鎮政府作為村莊規劃編制的責任主體,同時充分發揮并調動村級組織及村民的主動性、積極性。各級政府要在資金、技術力量上給予鄉村規劃編制支持,將規劃編制經費納入財政預算,同時細化、實化政府相關部門的職責,尤其是自然資源(規劃)部門的具體指導服務職責,確保高質量地編制“多規合一”的村莊規劃。

其次,要開展鄉村建設行動專項規劃,鑒于鄉村建設涉及面廣、系統性強,又具有長期性、復雜性,建議以縣(市、區)為單位,基于城鄉融合、統籌協調、建管并重的原則編制鄉村建設行動的專項規劃,明確縣域內鄉村建設行動的目標定位、總體安排、重點任務、建設進度及保障措施,以規劃統領并引導整個鄉村建設行動。

3.2 要強化因地制宜地進行分類指導,提升鄉村建設實效

習總書記強調,“十四五”時期要繼續把農村廁所革命作為鄉村振興的一項重要工作,發揮農民的主體作用,注重因地制宜、科學引導,堅持數量服從質量、進度服從實效,求好不求快,堅決反對勞民傷財、搞形式、擺樣子,扎扎實實向前推進。遵照這一指示精神,堅持求好不求快、扎實穩步推進農村改廁,堅持質量第一,確保改一個成一個。堅持因地制宜、分類指導,實施好包括廁所革命在內的人居環境整治提升行動,嚴格按照村鎮布局規劃及鄉村建設行動規劃的總體要求,立足當地實際,合理確定村莊整治類型、目標任務、建設時序,分區域、分類型,梯次推進。推廣先進經驗,如南通市的沿河散居、生態敏感、集中居住這三大地區,在農村生活污水治理生態化處理模式形成規模效益的基礎上,突出抓好分散式污水處理,積極探索出無動力分散處置、有動力分散處置、小型集中處置等幾種模式,并取得了明顯成效。不僅廁所改革、農村人居環境需要改善,鄉村的其他建設行動都需要因地制宜、分類指導,包括蘇北農房改善、特色田園鄉村建設、鄉村基礎設施建設等都應如此。總之,鄉村建設要從實際出發,盡力且量力而行,不降低也不拔高標準,科學把握建設節奏、保持長期的耐心,克服急躁冒進,有效防止一刀切、齊步走。堅持數量服從質量、進度服從實效,真正建設好鄉村。

3.3 要強化建管并重,切實提高建設項目運行質效

無論是人居環境整治、特色田園鄉村建設,還是蘇北農房改善,在項目實施中均一定程度上存在項目建設質量不高、建設與管理銜接不好等問題,大大影響了項目的績效和實效,影響了農民群眾的獲得感、滿意度。要加強項目建設的資金和政策保障,提高指導服務的及時性、科學性和精準性,加大驗收監管的有效性。在項目建設時,要同步統籌考慮項目建成后的使用管理方式,既要在設施配套、產業配套、工程配套等方面做好銜接,又要有資金保障和平衡資金,充分考慮經費、人力投入后期是否能夠及時到位。此外,要在長效管護機制的建立、村民的積極參與以及公益性服務與市場化服務相結合等機制、制度方面提供政策保障。真正做到建得合理、質量高、管得專業。在建管并重方面,要注重長效機制的建立健全,對于基層已經創造的成功經驗做法,進一步梳理,總結拔優并進行復制推廣。

3.4 要強化點和面結合,著力提升整體建設水平

典型示范、試點先行,是實踐證明行之有效的工作推進方法。首先是典型示范,要選擇具有一定代表性的典型,不能過于特殊甚至唯一,而缺乏可參照性。其次是對典型的扶持力度、培育標準要適度,不能過于集聚資源要素、開小灶“堆出”典型,要發揮其自身主觀能動性。再次是塑造、培育典型要遵循事物發展的內在規律,杜絕違背事物的自然規律,人為加速樹立典型。最后,培育的典型要有生命力,具有可持續性,不能曇花一現。好的典型應當是可比、可學、可復制的,而不是看著挺好,就是學不來。杜絕特色田園鄉村建設項目過于“高大上”,那些項目區位、資源優勢明顯且獨特,同時是老典型,集聚大量資源要素多方合力打造的典型在復制推廣過程中會受到多方面因素制約,其典型示范效用難以顯現。面上推廣的典型范例必需具備示范效應,提煉其“真金”,推廣其真正價值所在,且要適時擇機逐步推廣,可先在小范圍推廣,有效果后再逐步擴大范圍進行推廣,在此過程中,相關職能部門要及時跟蹤進行指導。那些學習典型經驗者,既要有有心、虛心、誠心的學習態度,又要因地制宜,以我為主,揚長補短,有所甄別,去粗取精,積極吸收有益、有效成果,不能簡單照抄、照搬。在改善蘇北農民住房方面,蘇北5市均形成了多方面的好經驗,建議加強歸納梳理、提煉總結,突出共性的成果經驗,尤其是政策性、制度性成果,將其復制并推廣到蘇中、蘇南地區,以積極回應蘇中、蘇南,特別是蘇中農民改善住房及改造人居環境的需求。

3.5 強化建章立制,為鄉村建設提供法規制度保障

法規制度具有長期性、穩定性、法定性、強制性,深入實施“1+3”行動,推動全省鄉村建設行動,必需不斷強化建章立制。建章立制要堅持問題導向,積極回應基層對法規制度的新需求。及時制定并修改法規制度,既能有效解決法規缺失的問題、滿足對法規制度的新需求,又能及時總結成熟經驗,并將其上升為法規制度,予以固化。針對蘇北農房改善中遇到的村鎮規劃建設管理法規不健全、產權變更、要素流轉、社區治理等方面缺乏針對性的法規制度的問題,應盡快增加法規制度供給。目前,江蘇省特色田園鄉村建設工作聯席會議辦公室根據江蘇省特色田園鄉村建設的現實需求研究起草的《江蘇省特色田園鄉村建設管理辦法(試行)》、浙江省修訂的《農村生活污水處理實施運行維護條例》與出臺的《農村生活污水處理實施管理條例》、湖南省市聯動同步開展的農民住房建設管理地方立法等都是順應鄉村建設新需求,有針對性地制定的法規制度。此外,還要定期清理法規制度,按照實際情況加以修訂完善或廢止,從而使得原有法規制度與新上位的法規制度保持完全一致,更好地順應并支持鄉村建設發展的需要。