公正轉型的國際實踐比較及對我國的啟示

高 磊 王靖雯 伏天媛

（中國人民銀行黑龍江省分行，黑龍江哈爾濱 150036；中國人民銀行綏芬河市支行，黑龍江綏芬河 157399）

一、公正轉型的概念及發展

“公正轉型”的概念是在20世紀70年代美國勞工運動的背景下產生的，旨在討論為從高碳經濟體向低碳、氣候適應性經濟體轉變的過程中保障工人生計所需的社會和經濟干預措施提供框架（E3G 2018）。自其被納入2015年《巴黎協定》序言以來，已經演變并傳播到其他領域，從環境正義團體到國際工會運動、國際組織和私營部門。在國際層面，公正轉型是一個不斷發展的概念（見表1），盡管“公正轉型”的含義多種多樣，但從廣義上講，主要有兩個寬泛的定義：一個是建立在20世紀末美國勞工運動基礎上產生的，即為了應對環境運動有意放棄化石燃料相關活動而失去生計的工人和社區應該得到國家的支持（Eisenberg 2019）。另一個更廣泛的定義是指正義和公平必須成為向低碳世界轉型組成部分的概念，強調了不要像化石燃料驅動的經濟那樣，為了造福他人而繼續犧牲弱勢群體的福祉。國際勞工組織關于公正轉型的概念是為了應對氣候變化、污染和生物多樣性急劇下降等緊迫的環境挑戰，國家和企業需要向更綠色、更有彈性和氣候中性的經濟和社會轉型。

表1 公正轉型概念及發展的時間線梳理

二、支持公正轉型的國際實踐比較

（一）加大對公正轉型的政策支持

1.為公正轉型提供法律依據

德國《結構強化法案》（2019）規定在2038年之前撥款400億歐元幫助煤炭地區完成淘汰。其中260億歐元通過聯邦計劃，140億歐元用于北萊茵-威斯特法倫州、勃蘭登堡州、薩克森州和薩克森-安哈爾特州的具體項目。該法案將支持對清潔能源、基礎設施、科學和創新以及勞動力市場政策的投資，以期實現區域經濟的多元化。美國《關于從以煤炭為基礎的電力能源經濟公正轉型的法案》（2019），旨在制定政策支持受煤炭相關工作崗位流失影響的工人和社區，為受煤炭工業污染嚴重影響的社區提供機會。《使不經濟的燃煤電廠證券化法案》（2019）規定將不經濟的燃煤電廠證券化，以此作為加速其淘汰并為公正轉型活動籌集額外資金的一種方式，允許公用事業公司將其剩余的燃煤電廠債務換成低利率的由納稅人支持的債券。菲律賓《綠色就業法案》（2016）將綠色工作定義為“有助于保護或恢復環境質量的就業”，通過激勵創造綠色就業機會的企業來促進可持續增長、創造體面的就業機會并增強抵御氣候變化的能力。該法案為創造綠色工作提供了具體的財政激勵措施，包括對技能培訓、綠色工作研發的稅收減免以及免稅進口可直接使用的資本設備。

2.設立專門機構推進公正轉型

加拿大工人轉型中心為加拿大西部和東部的經濟多元化提供技能發展計劃和推進項目，既有煤礦開采業務，也有燃煤發電站。在2020-2021年之前設立1.5億加元（1.13億美元）的專項基礎設施基金，以支持受影響社區的優先項目和經濟多元化。法國巴黎金融中心制定了公正轉型的路線圖，自2019年氣候金融日專門討論公正轉型這一主題以來，“明日金融”已將其作為優先事項之一。通過與企業進行建設性對話，制定參與政策，幫助他們將公正轉型納入企業戰略，同時考慮到工人面臨的關鍵問題（包括社會對話、培訓、能力和重新分類措施）以及供應鏈管理問題。蘇格蘭公正轉型委員會為金融和投資如何確保“氣候行動的好處得到廣泛分享，而成本不會給脆弱地區和群體帶來不公平的負擔”提供建議，包括未來對農業、北海石油和天然氣部門以及低碳供暖和基礎設施的融資。

（二）為公正轉型提供財政支持

1.制定國家發展計劃

加拿大政府通過煤炭勞動力轉型計劃為依賴煤炭的工人和社區提供大量資金支持。政府設立了4000萬加元的煤炭勞動力轉型基金為煤炭工人提供幫助，包括退休計劃、搬遷援助計劃和煤電轉型學費券；社區方面，通過煤炭社區轉型基金和區域經濟支持計劃（CARES）向受煤炭淘汰影響的市政當局和原住民提供幫助。美國政府啟動了機會、勞動力和經濟振興伙伴關系計劃（POWER）（2015），通過對煤炭社區的投資，包括對工人、新工作機會、遺留成本和新煤炭技術的投資，解決煤炭衰退的影響，國會每年向該計劃撥款5000萬美元，利用跨機構的現有聯邦發展計劃，有效地針對美國各地的轉型。法國政府啟動了生態轉型合同計劃（CTE）（2018）以支持依賴化石燃料的地區向低碳和資源節約型產業發展轉型。CTE計劃呼吁不同的公共和私營地方利益相關者共同設計項目、籌集資金，促進地方能源和生態轉型并支持受影響或弱勢群體。

2.推行燃料補貼改革

摩洛哥的燃料補貼改革和可再生能源投資使其被譽為氣候領域公正轉型的“典型代表”。將化石燃料補貼支出從2011年的約420億迪拉姆（52億美元）減少到2016年的107億迪拉姆（11億美元），并將節省的資金重新投資于創造可持續就業機會并提高該國能源獨立性的可再生能源項目。埃及政府于2014年7月首次實施大范圍補貼改革，降低了化石燃料的補貼并提高了廣泛消費的石油產品價格，包括汽油（上漲78%）、柴油（上漲64%）和煤油（上漲64%），旨在幫助縮小預算赤字并釋放財政空間，以解決失業率上升和經濟增長放緩的問題。西班牙政府于2020年末關閉煤炭開采業務，并將采礦補貼重新用于重組煤炭開采區。該政策是政府、工會和行業之間達成協議的結果，將2.5億歐元的投資直接用于受災地區來解決煤礦關閉對勞動力市場的不利影響，包括促進創造就業項目發展和支持相關基礎設施建設的措施。

（三）擴大公正轉型的融資支持

1.國際組織和國際金融機構的融資支持

國際勞工組織和倫敦政治經濟學院于2022年發布了“公正轉型融資工具”。該工具承認，金融機構可能處于接受公正轉型的不同階段，需要側重于銀行和機構投資者，并為金融部門行為者提供切入點，將社會考慮因素結構性納入其應對氣候轉型的方法（即如何公正地實現轉型）。亞洲開發銀行在聯合國氣候變化框架公約第二十七次締約方大會上啟動了公正轉型支持平臺，為亞行支持發展中國家提供技術援助，從戰略上規劃、實施和資助公正轉型，并增加向凈零轉型的收益。該平臺將有助于建立包容和公平的環境，以實現亞洲及太平洋地區的凈零排放，同時最大限度地提高氣候行動的性別、社會和經濟成果。多邊發展銀行最近將重點放在發展政策融資上，這為直接融資提供了另一個渠道，目的是通過政策和體制行動方案實現可持續發展、共同增長和減貧。這些行動包括加強公共財政管理，改善投資環境，解決改善服務提供的瓶頸問題，以及使經濟多樣化。其中，世界銀行與日本國際協力事業團（JICA）和法國開發署（AFD）一起將氣候變化發展政策融資擴展到印度尼西亞，以支持其政府發展低碳、氣候適應性增長道路。

2.設立公正轉型基金

歐盟公正轉型機制通過規定國家共同融資，為其管轄下尋求經濟多元化或重新轉型的地區提供贈款（例如支持中小企業的生產性投資、新公司的創建、研發、工人的技能提升和再培訓、求職者援助計劃、提前退休計劃），歐盟2021-2027年預算和歐洲復蘇計劃加上自愿捐款（金額共計175億歐元）。澳大利亞國家重建基金旨在通過貸款、股權投資和擔保等形式為可持續、高價值的就業創造多樣化的經濟體系。優先領域包括可再生能源和低碳技術、農業、林業、漁業的增值以及其他扶持能力投資。歐盟投資旨在利用歐盟擔保預算（262億歐元，用于撬動3720億歐元的公共和私人投資）的私人投資擔保，實現可持續投資、綠色增長和就業，以及從新冠肺炎疫情中恢復經濟。通過支持受影響最嚴重的領土和工人來減輕綠色轉型的不利影響，并促進社會經濟轉型。通過支持受影響最嚴重地區經濟的多樣化和現代化，緩解轉型對就業的負面影響。

三、對我國公正轉型的啟示

（一）做好公正轉型的頂層設計

金融管理部門應探索制定一套描述“公正性”的指標體系傳導給金融機構，用于衡量其轉型計劃執行過程中“公正”要素的落實程度。在制定指標體系時，應考慮不同的客戶群體以及銀行的區域和行業風險敞口。指標體系標準可參考南非的“公正能源轉型投資計劃”，將“就業機會”和“就業培訓”人數設為關鍵指標。要求金融機構在貸款投放模型設計中以及在篩選、盡職調查和決策過程中，考慮到“轉型行業在崗職工人數”“工人尋找替代工作機會的人數”，尤其是“煤炭轉型行業失業人數”等指標來評估公正轉型的質量和失業給社會帶來的影響。確保在與利益攸關方協商的基礎上制定公正轉型辦法，尋求流程的一致性和可操作性，特別是信貸審批和風險管理政策，以及針對弱勢人群和受影響地區中小企業發展專門設計金融產品。

（二）加強財政與金融政策的協同

一方面通過轉移支付支持受鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能帶來民生和債務問題的地區，設立專項獎補基金用于工業企業結構調整和安置下崗職工，設立產業引導基金用于生態修復和培育新產業。另一方面設立金融支持的公正轉型基金以定向支持公正轉型。這方面可借鑒“歐盟公正轉型機制”，利用公正轉型基金、贈款和公共部門貸款機制三大支柱，支持10個低收入成員國改善能源和交通基礎設施、提高能源效率等做法，設立側重于公正轉型的基金，用于支持受低碳轉型影響較大的地區減輕綠色轉型的不利影響。

（三）利用碳定價機制實現公平治理

能源轉型的過程伴隨著由碳污染治理而導致的成本上升，需要按照“誰污染誰付費”或者“污染者付費”的原則思考能源轉型的成本由誰來買單。通過直接對二氧化碳排放計價，將碳排放負外部性反映在商品或要素價格中，增加溫室氣體排放的成本來鼓勵污染者減少使用化石能源，解決二氧化碳和其他溫室氣體排放的外部性問題，形成“排放者付費”的公平碳治理機制。通過市場化碳交易工具最大程度激發市場主體的減排積極性，從而降低社會減排的總成本鼓勵生產、消費決策向低碳、零碳方向轉變。

（四）建立支持公正轉型的激勵機制

金融機構應該為高排放企業努力實現“公正轉型”提供激勵機制，例如，為企業提供利率優惠來幫助其實現轉型目標，尤其是支持相關社會指標的改善。延長商業銀行的授權，使其明確承諾支持中小企業實現向有彈性的凈零經濟的公正轉型。通過分配資本建立支持“綠色”企業的擔保基金，向商業銀行和其他私人和公共金融機構提供擔保，并向這些機構的客戶提供次級貸款，以通過降低風險和促進交易來調動融資，為各地區的中小企業提供投資機會。