大變局中的國家治理與全球治理
——兼及“二戰”的歷史啟示

王建朗

一、加強全球治理，是人類社會發展的必然趨勢

人類社會存在數千年。在農耕時代，所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”，社會需求和技術的有限性限制了人們的往來。在這一漫長的歷史時期，人們對世界地理尚未形成準確認識，各有其想象中的“天下”。在這一東西尚未融通的時期，談不上全球意識，自然談不上全球治理。

隨著大航海發現和工業革命發生，世界逐漸清晰地展現在先發展起來的工業國家面前，各國之間的聯系也日益增多。然而，在工業革命后的數百年間，以協調與合作為核心理念的全球治理意識并未隨著各國交往的頻繁而到來。弱肉強食的意識在相當長的時間內仍是處理國家間關系的理念。誰實力強大，誰便可以堂而皇之地去搶占地盤，征服其他民族。遍布全球的殖民主義體系正是在這一理念的基礎上發展起來的。可以說，以強力奪取地盤，以征服者的身份進行殖民統治，是這一時期先發達國家處理國際關系的通行法則。在這一法則下，強者對弱者的征服，強者之間的互相爭奪，使國家間的戰爭頻發。所謂全球治理仍未成為這一時期人們的思考方向，世界仍處于無序的競爭之中。

隨著科學技術的發展、交通工具的進步和國際交往的擴大，19 世紀后半葉，人類在有關民生的一些專門領域的合作開始出現，如在通信、郵政、醫療、禁毒等領域先后成立了一些專業性國際組織來進行協調。這些國際組織的出現，可以視為全球治理思想的最初萌芽。

建立國際聯盟以消弭世界性戰爭的努力并不成功，第二次世界大戰在“一戰”結束約20 年后便爆發了（如果從1931 年日本發動對中國的局部侵略算起，則時間更短）。這是一場讓人類遭受更大犧牲、付出更大代價的世界戰爭。戰爭后期，在對國際聯盟機制進行深刻反思的基礎上，一個新的國際合作組織——聯合國誕生了。聯合國在應對安全危機和進行國際合作方面比國際聯盟更加積極，也更為有效。在“二戰”后迄今的78 年間，盡管世界情勢不斷發生重大變化，但聯合國始終是國際協調的中心舞臺。

冷戰時期，世界被劃分為兩大陣營，對抗思維壓倒了協調思維。盡管如此，兩大陣營的沖突仍然是有克制的。在一些擁有共同利益的專門領域，兩個陣營仍然在進行著有限的國際協調，如達成關于限制軍備的協議、發展核能的協議等，以避免世界滑入失控狀態。冷戰結束后，國際協調思潮一度占據主導地位，經濟全球化的浪潮席卷各國，世界出現了一個相對穩定的快速發展時期。

今天，全球治理的問題更加迫切。人類面臨著更多的自然問題和社會問題，這些問題都是涉及世界各國的全球性問題，需要各國通力合作。如環境保護問題、自然災害問題，包括我們剛剛經歷過的新冠疫情，皆非一國能獨善其身，都需要全球性的配合。許多社會問題的解決亦是如此。比如，我們要面對在一些國家盛行的狹隘民族主義，面對不同的意識形態和社會制度的沖突，面對事涉不同國家的核心利益的沖突，這些問題都不是依靠某一個國家能夠單獨解決的。在這種情況下，就需要更多國家來參與，來共同面對這些世界性的難題。

然而，我們看到，在這個新的大變局時代，在這個更加需要加強國際協調的時代，逆全球化思潮興起，單邊主義大行其道，“XX 第一”“讓XX 再次偉大”成為蠱惑人心的標識性語言。單邊主義的盛行，打亂了既有的國際秩序，并使國家間的對抗陡然升高，使世界處于動蕩不安之中。無疑，這是一股不應持續的逆流。人類要安全，要發展，就必須推進全球治理，反對單邊主義，反對保護主義。

國家治理和全球治理，兩者之間既存在著相互促進的關系，有時也存在著利益沖突。從整體來觀察，國家治理和全球治理在大多數情況下呈現出正相關關系，即國家治理得越好，全球治理推進就更順利；或全球治理得比較好，有一個比較穩定、良好的國際環境，則對于各國的國家治理也有所助益。但在特殊情況下，也會出現國家治理與全球治理相背離的現象。這一情況在歷史上曾經出現過，今后也可能再發生。當有些國家自以為自己治理得很好（當然，這里有不同的標準問題），治理得井井有條且實力超群時，便把自己的國家利益凌駕于地區安全、國際安全之上，便會對既有的國際秩序提出挑戰。

加強全球治理，在某種情況下，還需要相關國家在一定程度上犧牲部分利益，需要妥協和協調。協調好國家治理和全球治理的關系，避免出現國家治理和全球治理之間的重大利益沖突，促成良好的國際合作，也是加強全球治理的重要條件。

二、承認并努力縮小差異，是推進全球治理的必然要求

在利益不同、訴求不同的各國之間，如何推動全球治理，建立穩定的世界秩序，有很多問題需要去討論。首先需要直面各國間存在的差異。承認差異，尊重不同的道路選擇；縮小差異，形成更多的共識，是推進全球治理兩個不可偏廢的側面。

必須承認，不同的國家，由于歷史發展的不同路徑，已經形成了各具特色的文化傳統和治理模式。這種差別是在數千年的歷史發展中形成的，它廣泛存在于各個可見的或隱性的方面，有些甚至是深入骨髓的。比如，各國在個人自由和集體利益及國家利益的認識方面，在個人權利和國家權力的認識方面，在國家大一統還是尊重地區民眾選擇方面都存在著大小不等的差異，這些差異的背后皆有其歷史文化的因素影響。對于這些差異，很多情況下難以簡單地用正確或錯誤、先進或落后加以定義，也很難以一種普世的方式要求統一。

有相關調查研究表明，動物及其產品質量的高低，與動物的健康狀況有密切的聯系，與我國疫病控制的效果有較大的關聯。加強對動物疫病的監測，一方面能降低動物發生疫病的概率；另一方面還能促使動物的生產以及養殖過程得到控制，進而提升動物及其產品的質量。開展動物疫病監測工作，能保證安全的動物及其產品進入到市場，使人們都能吃到放心的產品。如對于牛羊布魯氏等一些隱性的病菌，尋常的檢測手段難以發覺，但是通過動物疫病監測以及對采樣的方式，能及時發現其血液中所存在的病害，警醒防疫機構，使其提前做好防疫準備，并及時制止該肉制品流入到市場，有效保護了人們群眾的人身安全。

國家發展道路和國家治理方式，不是只有一種模式。承認差異，尊重不同的道路選擇，是人類的明智選擇，也可以說是人類要生存和發展所必須做出的選擇。企圖以一種模式來一統世界，不僅空想，而且有害。20 世紀世界歷史的發展已經證明了這一點，無論其自視如何，也無論其實力如何，企圖一統世界，只能給自身和人類社會帶來災難。歷經兩次世界大戰和若干局部戰爭的人們，不應當無視歷史教訓，重蹈歷史覆轍。

既然存在差異，我們怎么去面對這個差異？明智的做法是淡化差異，求同存異，更多著力于共同利益之處，爭取雙贏或多贏。但是，我們看到，在若干情況下，人們不是在淡化差異，而是在不斷地通過各種沖突、各種表達和各種行動，強化各種差異的存在。這些差異性的東西經過凸顯和強化后，矛盾更顯尖銳，甚至對國家或地區的安全和發展形成沖擊。高調地以極端的方式處理國家間的分歧，是極不明智的做法。

在承認各國發展的差異性的同時，我們必須看到，在人類社會發展的數千年中，在面對類似挑戰的歷史進程中，人類還是形成了一些基本的共同價值。這些共同價值，有些是基于人類的天性，有些是基于社會發展的需要并經長久熏陶和倡導。這些共同價值正是各國交往和合作的重要基礎。習近平主席曾將全人類的共同價值歸納為和平、發展、公平、正義、民主、自由，并呼吁在這些共同價值的基礎上建立人類命運共同體。

因此，在抵制以一個主義、一種模式一統世界的同時，在承認各國各民族差異的同時，我們不能否認人類存在著共同價值。我們應當大力弘揚共同價值，增加共識，淡化差異、縮小差異，以最廣泛、最寬容的國際合作去面對各種挑戰。

在我們所看到的各種差異中，意識形態的差異是一個比較特別的問題，有時甚至可以說是一個帶有根本性的、最難以應對的差異。意識形態的沖突與經濟利益的沖突具有完全不同的特性。各國之間不可避免地存在著各種各樣的經濟利益的沖突，這些沖突不少是可以通過談判協商解決的；可以通過規則的調整，通過原料和市場的重新分配來達成妥協，達成一定程度上的共贏。但意識形態的差異似乎很難妥協，迄今為止的歷史發展已經說明，意識形態的差異不可能通過談判來解決。一個國家意識形態的變動，常常伴隨著這個國家內部或大、或小、或長、或短的社會動蕩，有時甚至會引起國家間的沖突。

對于意識形態的差異，明智的辦法是擱置，而不是強化。意識形態不應該成為處理國家間關系的出發點。回顧20 世紀的歷史，我們會看到，明智的政治家在歷史發展的重要關頭，常常會摒棄意識形態的分歧而尋求合作。“二戰”中，當蘇聯遭受德國全面進攻之日，英國首相丘吉爾當晚即發表了那篇載入史冊的講話。丘吉爾聲稱：在過去25 年中，沒有一個人像他那樣始終一貫地反對共產主義，但德國正在向整個人類發動恐怖戰爭，因此，任何一個同納粹主義做斗爭的人或國家，都將得到英國的援助。任何一個與希特勒同流合污的人或國家，都是英國的敵人。英國將盡力給俄國和俄國人民提供一切援助。丘吉爾并呼吁英國在世界各地的朋友和盟友采取同樣的方針。同樣，反對共產主義意識形態的美國總統羅斯福也很快表明了美國政府的援蘇立場。危機由此化解，反軸心國聯盟的陣營由此而基本形成，反法西斯戰爭的勝利基礎也由此而奠定。

抗戰時期也是中國國共兩黨處理意識形態問題比較成功的時期，在處理國內和國際問題上皆有突破和建樹。在國內，國共兩黨在大敵當前的情況下，很快放下恩怨，化干戈為玉帛，形成了第二次國共合作，建立了最廣泛的抗日民族統一戰線。這是中國抗日戰爭能夠堅持下去并取得最終勝利的一個基礎條件。在國際上，國共兩黨也皆有成功的應對。抗戰初期，國民政府為爭取德國援助，利用德國人的反共心理，常跟德國人宣傳，日本入侵會加強共產黨在中國的發展，會逼著中國在走投無路時投靠蘇聯，因此，德國幫助中國抵抗日本就是幫助中國抵抗共產主義在中國的發展。于是，德國人明確告訴日本人，它不贊成日本侵華。德國在抗戰初期繼續向中國提供軍火，這對中國的抗戰很有助益。另外，國民政府在處理中蘇關系時又盡力淡化意識形態的分歧，強調中蘇間的共同利益，成功地爭取到了蘇聯的大規模援助。

抗戰時期，中國共產黨在處理意識形態問題上也日趨成熟。最為典型的案例便是對美軍觀察組的工作。中共努力爭取美軍觀察組入駐延安，中共領導人對來到延安的美國人反復講：我們現在做的事情與你們的華盛頓、林肯做的都是一回事，我們跟你們是同路人，“即使最保守的美國商人，也不會在我們綱領中發現可持異議的東西”。我們不僅現在要加強軍事上的合作，將來我們在政治上、經濟上都可以合作。延安給美軍觀察組留下了良好印象。觀察組成員發回美國的報告認為，中共并不是“真正的共產黨”，美國與中共應該有更多的合作。國民黨已失去民心，代表中國未來的是中國共產黨，建議美國政府改變倚重國民黨的政策。雖然此后中共與美國的關系發生了變化，但中共在抗戰時期所做的工作，對此后美中關系的發展還是產生了不可忽視的潛在影響，它在相當程度上影響了戰后美國人援蔣的堅定性。

因此，意識形態的分歧，不應成為發展國家關系的障礙。在對外交往中，應當淡化而不是強調或擴大意識形態的分歧。

另一方面，我們又不能輕視意識形態問題。國家之間真正要發展比較密切的、誠實的友好關系，意識形態還是一個非常重要的因素。國家之間比較坦率的關系終究是要建立在有較多的共同價值基礎之上，沒有共同價值，純粹是利益交換的話，這個關系是不穩定的，隨時會發生變化，一有風吹雨打，這種合作關系便會動搖或甚至走向反面。因此，我們不要過分強化意識形態分歧，但同時我們也要意識到，共同價值在國家交往之中非常重要，要盡可能增加共同價值的認同。

三、建立行之有效的集體安全機制，注重大國外交

20 世紀兩次世界大戰的發生，已充分證明了世界和平不可分割的理念。兩個國家之間的沖突，并非僅僅事關當事國家，在很多情況下，它常常具有地區性的甚至全球性的影響。因此，建立有效的集體安全體制是全球治理的必然要求。

當今世界存在著多種地區性或國際性的集體安全組織。這些集體安全組織在不同的歷史時期發揮了不同的作用。有的成為集體安全的穩定器，有的則成為沖突的當事方，公正性和權威性備受爭議，難以成為地區安全和國際安全的保障。比較起來，當今世界相對可靠和公正的安全機制仍是聯合國安全機制。這一建立于“二戰”戰火中的國際安全機制，反映了世界上大多數愛好和平國家的意愿，雖歷經冷戰及冷戰后國際形勢的變遷，其運轉方式和效能與當初創建時的構想已有不少差異，但仍是迄今為止能夠得到各方公認的比較權威的、相對公正的安全機制。其地位與影響力是其他任何組織機制所不能替代的。

聯合國是穩定戰后國際秩序的重要基石。戰后近80 年來，世界形勢已經發生了很大變化，因應情勢變遷，要求進行聯合國改革的呼吁也不時發聲。這一要求是合理的，也是聯合國繼續保持其強大影響力的必要步驟。但是，聯合國的改革必須朝著更為有效、更為公正的方向進行，使之成為世界安全的穩定器，而不是企圖從根本上削弱其權威，甚或改變其基本架構，另起爐灶。

世界發展的歷史尤其是近代以來的歷史已經證明，在國際安全問題上，大國具有舉足輕重的作用。大國關系穩定了，這個世界便是穩定的，個別地區性的沖突不至于發展成全球性的沖突；反之，大國關系緊張了，世界便處于動蕩不安之中，一旦大國進入直接對抗的狀態，世界便處于危險的戰爭邊緣。

因此，大國對于世界安全也便負有了一種特別的責任。聯合國安全理事會的設立初衷，便是把維護世界安全的重任賦予五大國，它們是戰時抵抗法西斯侵略的最主要力量，順理成章地承擔起維護戰后秩序的重要責任。處理好大國之間的關系，建立穩定的大國關系，是維護世界安全必不可少的重要基礎。

當然，大國關系的好壞，并不是某一大國單方面的意愿所能決定的。各種國際因素以及國內因素，如國家核心利益問題上的沖突、價值觀差異的擴大、彼此間力量對比的變化等，都會影響大國關系的變化。我們現在所說的世界百年未有之大變局，包含著兩個方面的含義：一方面，東西方力量對比發生了重要變化，以中國為代表的發展中國家大大地縮小了與西方國家的差距（當然，必須正視在若干關鍵領域仍然存在著不小的差距）；另一方面，國際關系發生了重大變化，一個原先相對寬松的國際環境正日益緊張起來，注重國際合作的趨勢大大削弱，逆全球化浪潮日益發展，既有的國際規則不斷被打破，大國間的對抗正由過去隱秘的、有時由代理人進行的對抗，走向直接對抗。總之，這個大變局顯示出來的特征是，世界處于動蕩之中，未來前景難以預測。

這一變局的出現不是由某一方面的某一政策變化引起的，而是多種因素互相作用的結果，既有客觀上國家力量消長的因素，也有主觀上政策變化的影響。在這樣的大變局中，在存在若干不確定因素的情況下，歷史的經驗告訴我們，行之有效的對策是建立最廣泛的國際合作。無論是第一次世界大戰，還是第二次世界大戰，我們都立于多數派的陣營中，與世界上絕大多數國家站到一邊，形成了最廣泛的國際合作。

抗戰外交的核心原則是“多尋友國，減少敵國”。于今而言，什么是最廣泛的國際合作？簡而言之有兩點：其一，對于敵人的敵人，努力爭取其成為自己的朋友，此點為常識，毋庸多言；其二，對于敵人的朋友，對于朋友的敵人，都要避免其天然地成為自己的敵人，不能把敵人的朋友都視為敵人一般，也不能把朋友的敵人都當作自己的敵人。所謂敵友陣線并非鐵板一塊，利益各有不同，要努力爭取其中的一些人成為自己的朋友，或至少爭取其保持中立。

推動最廣泛的國際合作，避免四面出擊，這就是“二戰”留給我們的啟示。