中國人口老齡化發展趨勢與應對

◎汪 偉

一、 中國人口“老齡化、 少子化” 發展趨勢

人口問題是影響經濟社會中長期發展的重大問題。 根據最新的統計數據，截至2022 年， 中國60 歲以上人口超過2.80 億人， 占總人口的19.8%， 65 歲以上人口近2.1 億， 占總人口的14.9%， 相比2010 年第六次人口普查分別上升了6.53 和6.03 個百分點， 從2012 年開始中國15～59 歲的勞動年齡人口每年以超過300 萬的速度減少， 至2022 年已累計減少了4000 多萬。

中國的總和生育率 （TFR） 從20 世紀70 年代初的5.81 已下降到2020 年的1.3。 一般認為， 總和生育率降至1.5 以下后， 社會就會陷入 “低生育率陷阱”， 較長時期難以回升到世代更替水平。 近年來， 為了應對超低生育的挑戰，政府加快了生育政策的調整， 于2013、 2015 年連續放開單獨和非獨家庭生育二孩， 在2021 年又全面放開了所有家庭生育三孩， 但收效甚微， 中國低生育率的趨勢仍在持續。 不久前國家統計局公布的數據顯示， 2022 年中國的人口出生率（6.77‰） 低于死亡率（7.37‰）， 人口自然增長率為-0.60‰， 總人口減少了85萬， 這是自1962 年來首次出現人口負增長。

人口老齡化和人口負增長對中國未來經濟、 社會政策的制訂提出了新的要求。 面對嚴峻的人口形勢， 中國應把人口問題擺到重要位置， 在經濟社會發展政策上做好頂層設計， 積極應對挑戰。

二、 妥善應對不利人口形勢的策略

1.建立健全生育支持體系， 降低家庭的生養成本

從當前的情況來看， 僅憑放寬生育限制很難扭轉低生育的困局， 日益攀升的生育成本很大程度上制約了家庭生育的積極性。 因此， 在放松生育限制的同時， 應建立健全與生育政策配套銜接的生育支持體系， 切實減輕家庭的生育成本。

從國際經驗看， 直接提供現金支持或進行稅收減免是分擔家庭生育成本、 提高家庭生育意愿的主要方式， 因此中國也可以設計類似的政策，通過多樣化的育兒津貼與兒童稅收優惠政策來有效降低家庭生育和養育子女的成本， 對多孩家庭采取梯度生育補貼， 以此來提高家庭生育二孩或三孩的意愿。 另外， 在發放津貼的同時， 應輔之以稅收優惠政策， 比如對生育二孩或三孩的家庭可以在教育、 醫療、 住房等方面給予更高的減免額， 對不同生育意愿的家庭提供更具針對性的激勵和保障。

中國家庭的幼兒照料負擔較重， 育兒照料機構供給不足， 照料子女的時間成本較高是家庭生育積極性不高的重要原因。 因此， 政府應建立更多的育兒保障機構， 并完善公共托幼服務體系，以滿足放開生育政策之后， 家庭日益增加的托兒照料需求， 緩解家庭的照料負擔。 為此， 可以借鑒法國、 瑞典等國的經驗， 通過設立社區兒童支持系統、 為學齡前兒童提供普惠性的保育場所、完善兒童醫療服務體系等方式來營造良好的育兒環境， 滿足家庭的托兒照料需求。 同時， 考慮到女性在勞動力市場上生育子女的機會成本較高，生育之后難以在短時期內迅速返崗的問題， 也應通過法律或制度設計來保障女性的就業權利， 打消其生育子女的顧慮， 比如建立完善的產假制度體系、 擴大生育保險的覆蓋范圍、 出臺針對職業中斷女性再就業的法律法規等。 此外， 也應對育齡女性較多的企業采取適當的稅收優惠， 減少對育齡女性的就業歧視， 這可以促進生育成本在國家、 企業與家庭之間的有效共擔。

2.加快城市化進程， 充分利用人口轉移所產生的增長動力

目前中國的城市化率僅為65.2%， 而且具有非農戶籍的人口只占47%左右， 與世界上發達國家平均80%以上的水平相比， 仍然存在較大差距， 但同時也意味著巨大的提升空間， 城市化是未來新一輪中國經濟增長的重要引擎。

通過加快城市化進程， 使得農村剩余勞動力不斷從低生產率的農業部門不斷向城市高生產率的工業和服務業部門轉移和配置， 能夠提高勞動生產率。 城市化也會帶來城市移民的消費需求與城市基礎設施建設需求， 從而拉動經濟增長。 在城市化進程中， 由于中國所具有的大國經濟特征， 通過勞動密集型產業從東部地區向中西部地區的轉移， 可以充分利用現有的區域間人口年齡結構的梯度差異， 實現勞動力資源在區域之間合理配置。 由于城鎮居民的教育投資水平要高于農村居民， 從整個宏觀層面上看， 隨著城市化的推進， 總的教育投資率會隨著城鎮居民的比重上升而上升， 經濟增長率也會隨著城市化進程的加快而上升。 由此可見， 加快城市化進程， 將有助于緩解老齡化可能引發的經濟衰退。 因此， 在未來一段時間， 中國應當以加快城市化發展為契機，充分利用人口轉移所產生的增長動力。 此外， 政府應當避免盲目追求城市化的速度而忽視城市化的質量， 規避 “城市病” 對經濟增長的負面影響， 防止掉入“城市化陷阱”。

3.深化勞動力市場改革， 擴大勞動力資源的供給

從退休制度來看， 中國一直沿用20 世紀50年代和70 年代所制定的老退休辦法， 男性的退休年齡一般不得早于60 歲， 女性不得早于50 歲。與OECD 國家和歐盟國家相比， 中國的退休年齡和老年勞動參與率都明顯偏低， 過早的退休年齡和過低的老年期勞動參與率導致富有生產性的人口過早退出勞動力市場， 造成中國勞動力資源嚴重浪費。 同時退休年齡過早， 也導致中國養老保險收支狀況惡化， 養老金體系財務風險隨著老齡化的加劇而上升。 延遲退休的最為直接影響是可以增加勞動供給， 從而可以緩解老齡化引起的勞動力短缺問題， 延遲退休也有利于化解老齡化帶來的養老保險體系的財政風險， 降低養老負擔加重對經濟增長的負面沖擊。 因此， 中國應改革僵化的退休制度， 采取相對靈活的彈性退休年齡制度， 允許勞動者在一定范圍內自主決定老年期的勞動供給和退休年齡。從現實來看， 老年人的勞動供給決策不僅受到退休制度的影響， 同時也受到自身教育水平、 健康狀況、 撫幼負擔、 閑暇偏好、 就業環境等多方因素的影響。 近年來中國出現了預期壽命延長、 受教育年限提高而人們卻提前退休的反常現象， 意味著在現有的制度安排下老年人參與勞動的積極性并不高。 如果一味地強化延遲退休， 可能會引起民眾的抵觸和不滿， 最終適得其反。 從發達國家退休制度改革的相關經驗來看， 養老金激勵機制對老年人勞動參與決策的影響很大， 因此， 應審慎安排相關配套措施， 對勞動者延遲退休形成正向激勵， 引導其自愿延遲退休。

勞動力市場改革還要重視和提高女性的勞動參與率。 中國的女性勞動參與率比男性低17%。 女性勞動參與率明顯低于男性的原因， 除了法定退休年齡過早， 還受傳統文化、 性別分工、 教育水平偏低與勞動力市場歧視的影響。與歐美國家相比， 中國女性承擔更多的家務勞動， 這也制約了勞動參與率的提高。 中國應完善托育、 教育、 醫療、 社保、 稅收與就業等相關支持政策， 通過鼓勵女性的勞動參與來擴大勞動力資源的供給。

4.完善養老保障體系， 有效化解養老風險

中國的養老保險實行 “統賬結合” 模式。 過去的實踐表明， 這種養老保險制度兼具公平與積累功能。 近年來， 中國基本養老保險覆蓋率大幅提高， 參保人數已超過10 億人， 但也存在養老保險待遇、 統籌層次較低、 三支柱體系發展不平等、 低收入群體的繳費負擔較重、 地區間養老負擔不平衡、 償付風險日益凸顯等問題。

未來養老保險制度的改革既要增強養老保障體系的自我積累功能并解決養老保障體系未來的償付風險， 又要增強養老保障的激勵功能， 這樣才能適應人口老齡化對養老保障制度提出的要求。 老年人的養老金水平應隨著經濟的發展不斷調整， 使得老年人可以分享經濟增長的好處， 生活更有保障，這也是促進共同富裕的題中要義。 通過養老保險制度的改革使老年人能夠分享到對未來一代的人力資本投資收益， 從而促使他們更加關心年輕一代的教育， 這會使得人力資本的積累速度加快， 并保證每一代人對人力資本投資的持續性， 從而促進未來一代勞動生產力率的提高， 這又有利于經濟增長， 使得經濟處于一個良性循環之中。

在老齡化加速發展的情況下， 中國未來的養老保險制度需要進一步提高統籌層次， 拓寬養老基金收入來源， 提高基金投資收入。 增強中央調劑力度， 完善地區間養老保險支出的轉移支付制度， 加快實現養老保險全國統籌， 既有利于養老保險的地區公平， 又有利于勞動力在地區間的自由流動和配置， 從而可以推動全國統一大市場建設并促進經濟增長； 但由于征繳激勵和委托代理關系等方面的原因， 應警惕提高統籌層次可能會降低基金收入等問題。 在人口老齡化的條件下，中國可以通過進一步完善制度設計， 提高國有資本劃轉養老保險基金的比例和基金的投資效益來充實基金收入， 在一定的條件， 提高國有資本劃轉養老保險基金的比例有利于人力資本積累與經濟增長。 在國有資本劃轉養老保險基金劃轉的同時降低繳費率， 將有助于實現養老保險制度與勞動力市場的良性互動發展。 此外， 在老齡化日益嚴重的情況下， 養老保險基金自身的缺口會加大， 不同的彌補基金缺口的方式也會影響經濟增長績效， 政府應探索包括發行公債在內的多種基金缺口彌補方式以更好地應對人口老齡化， 保持經濟增長。

5.順應人口轉變趨勢， 推動產業升級

人口老齡化可能改變勞動力資源的數量和結構， 對產業結構產生深刻影響。 一方面， 人口老齡化會導致勞動力成本提升， 一些傳統產業被淘汰； 另一方面， 人口老齡化會通過增加消費需求、 加快人力資本積累和 “倒逼” 企業用資本和技術替代勞動來應對勞動力成本上升， 促進產業結構升級。

近年來， 人工智能的廣泛運用起到了替代勞動的作用， 推動了產業結構轉型升級。 人工智能等新興產業的發展是順應人口轉變的趨勢。 從這一角度看， 中國正在進行的產業轉型升級， 提倡經濟增長速度與質量的統一， 既是在幾十年粗放型增長后的自我反思， 也是為了順應未來人口結構轉變帶來的經濟轉變。 因此， 中國應充分利用人口老齡化對產業結構升級的誘導作用， 推動產業結構高級化。

經濟政策應順應這一趨勢， 因勢利導， 幫助企業實現轉型升級。 具體來說， 政府應通過運用宏觀經濟政策工具來充分利用和挖掘人口老齡化帶來的產業結構升級效應， 激發微觀企業活力，助力企業轉型升級、 提升經濟發展質量； 政府還應當根據人口老齡化帶來的比較優勢轉變來有針對性地制定和實施宏觀經濟政策， 從而獲得新的比較優勢。

6.釋放老年人的消費潛力， 發展“銀發經濟”

人口老齡化會引導最終消費的規模和產品構成發生變化， 使之反映老年人的消費習慣、 偏好和消費能力， 人口老齡化也將直接導致國內市場需求的轉型。 未來二三十年， 中國將進入老齡化的深度發展期， 老齡人口數量將急劇上升， 未來龐大的老年群體將形成日益增長的潛在消費市場， 會為老齡產業的發展與創新提供廣闊的市場空間和發展機遇。 據 《中國健康養老產業發展報告（2019）》 顯示， 中國養老產業達6.57 萬億元，2022 年預計超過10 萬億元， 到2050 年有望增加到106 萬億元， 占GDP 的比例有望從2018 年的9.78%上升到2050 年的33%。

準確把握人口老齡化帶來的市場需求變化，既是政府和企業面臨的現實問題， 又是中國內需拉動、 經濟轉型中不可回避的課題。 老年產業的發展與 “銀發經濟” 的興起有助于擴大消費需求， 中國應當在宏觀經濟政策上做好這方面的準備， 充分釋放老年人的消費潛力， 將發展 “銀發經濟” 作為新的經濟增長點。

然而， 也應注意到 “銀發經濟” 興起面臨的一些現實障礙， 比如中國老年群體的儲蓄偏好普遍較高、 勞動參與率較低、 養老保險體系欠完善等主客觀因素在一定程度上抑制了老年消費的提高。 為此， 在把發展 “銀發經濟” 作為新的經濟增長點的同時， 也應通過政策組合提高老年人的消費能力， 通過更好的制度設計來解除這些現實障礙對消費需求的束縛， 從而保障 “銀發經濟”的蓬勃發展。

7.加快人力資本積累， 為經濟增長注入內生動力

人口老齡化并非一定對人力資本積累產生負面影響， 教育資源的制約會在一定時期隨著人口結構的變化有較明顯的緩解， 有利于擴大和深化教育， 從而在人力資本方面創造經濟增長新源泉的第二次人口紅利。 預期壽命的延長是人口老齡化的一個重要特征， 這也為勞動者接受更長年限的教育和培訓提供了現實的可能。 2022 年中國的平均預期壽命已經接近78.2 歲， 預計在 “十四五” 末將超過79 歲。 “十四五” 期間， 建議政府將9 年制義務教育延長到12 年。

通過提高受教育水平來加快人力資本積累，提高勞動生產率， 可以保持和延伸中國產業的競爭優勢。 實現人力資本紅利對人口數量與結構紅利的替代， 完成從人口數量與結構優勢向人口質量優勢的轉變。 為此， 中國需要深化教育改革，發展高等教育和職業教育， 擴大接受教育的時間并建立終身學習型社會， 通過市場化改革消除人力資本投資回報的扭曲并形成有效的人力資本投資激勵機制， 為人力資本紅利的釋放掃除制度性障礙。 中國還需要通過戶籍制度、 就業、 醫療和社會保障等宏觀政策的改革與教育領域改革的相互配合與協調， 將經濟引入人力資本積累的動態調整路徑上去， 并收獲改革帶來的制度紅利。 此外， 在老齡化加速發展的未來， 當人力資本投資的社會資源受到約束時， 充分利用老年人的經驗和技能也不失擴大人力資本存量的有效途徑。 有研究表明， 在老齡化比較嚴重的情況下， 公共教育融資模式比市場教育模式可能有更高的經濟增長速度。 因此， 政府應對當前的市場教育融資模式進行改革， 并選擇適當的時機轉向以公共教育為主的教育融資模式， 以有效地促進人力資本積累， 保持經濟增長。