低生育率背景下多元化生育支持公共服務體系的構(gòu)建

◎吳 帆

作為生育支持政策體系的重要組成部分， 公共服務在實現(xiàn)生育支持和提振生育意愿上發(fā)揮著不可替代的重要作用。 應該把建立一個多元化和包容性的生育支持公共服務作為生育支持政策的重要內(nèi)容， 因為一個缺乏多元化的公共服務會造成結(jié)構(gòu)性或系統(tǒng)性的歧視， 導致一部分人被排斥在公共服務之外， 同時也會制約公共服務目標的真正實現(xiàn)。 因此， 如何合理地反映社會利益的多樣性是構(gòu)建生育支持公共服務的核心原則。

一、 生育支持為什么需要多元化的公共服務？

一般意義上， 公共服務的多元化具有兩個基本含義： 一是機會平等。 機會平等并不意味著每個人都必須得到完全相同的待遇， 而是基于個人的特質(zhì)與偏好獲取差異化的公共服務。 二是包容性。 具有不同生活經(jīng)歷、 偏好、 能力和社會經(jīng)濟特征的個人或家庭， 其需求大多能被涵蓋在公共服務范圍內(nèi)。 雖然針對不同類型的公共服務， 受益者獲取的途徑也不盡一致。 如基本公共服務由所有人無償享受， 而非基本公共服務的費用則是由政府和受益者共同承擔的。 無論哪一類公共服務， 多元化本身不應被視為公共服務的目的， 而應被當作實現(xiàn)公共服務目標與效果的重要機制。

在現(xiàn)代化進程中， 受個人主義崛起， 女性受教育程度提高、 職場壓力、 養(yǎng)育和教育成本急劇上升等個人及結(jié)構(gòu)性因素的影響， 普遍的低生育意愿和低生育率已成為我國人口形勢的基本事實。 一方面， 在社會發(fā)展和家庭變遷的進程中， 女性參與勞動力市場的意愿強烈， 而且夫妻雙薪又是我國絕大多數(shù)家庭維持家計的主要模式。 這使得家庭承受著巨大的工作—家庭矛盾和沖突， 在照料未成年子女， 尤其是3 歲以下嬰幼兒時面臨著人力資源和時間資源的雙重短缺， 進而對支持生育的公共服務產(chǎn)生了比較一致的需求。 另一方面，在普遍的低生育率前提下， 具有不同生育偏好、生育文化取向和社會經(jīng)濟地位等特征的個人與家庭， 其生育意愿和生育過程仍具有較大差別，在生育過程中所產(chǎn)生的公共服務需求也呈現(xiàn)出多元化的特點。

首先， 個人與家庭的生育意愿及偏好不同，對公共服務的需求有明顯的差別。 高生育意愿的個人與家庭， 對兒童照料資源和經(jīng)濟支持有更明顯的需求， 而低生育率意愿的個人與家庭， 在進入老年階段后可能對養(yǎng)老服務的需求更大。 其次， 個人與家庭對養(yǎng)育的態(tài)度不同， 對公共服務的需求也有所差別。 更傾向于自己照料子女的女性， 一般在生育孩子之后會回歸家庭一段時間，因此對職業(yè)中斷期間的經(jīng)濟保障和就業(yè)穩(wěn)定性產(chǎn)生了強烈需求， 她們在返回職場時也期待能夠得到公平的薪酬待遇和職業(yè)發(fā)展機會； 而對于那些期望兼顧照料責任與工作的母親， 則對工作—家庭平衡支持政策有更迫切的需要， 有效補充家庭照料不足的社會照料資源對她們而言更有意義。再次， 個人與家庭的支付能力不同， 對公共服務的需求也有明顯的差別。 具有較強經(jīng)濟支付能力的家庭， 用金錢換取服務的意識和能力都更強一些， 因此通過市場購買高質(zhì)量托育服務的意愿會更加強烈； 而經(jīng)濟支付能力不足的家庭， 則更傾向于由家庭成員承擔照料責任， 可能對基于社區(qū)的面向家庭的服務資源存在更大的需求。 最后， 家庭主要照料者不同， 需求也有一定的差異。 由父母， 尤其是母親照料為主的家庭， 一般更注重家庭的經(jīng)濟保障，而對于那些祖輩較多參與兒童照料的家庭而言， 可能對于獲取照料孫輩的技能或喘息服務則有一定的需求。 上述這些差異在很大程度上決定了支持生育公共服務應該采取多元化的策略。

二、 我國目前生育支持政策中公共服務的主要內(nèi)容

生育政策放開以后， 中共二十大報告明確提出優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略， 建立生育支持政策體系，降低生育、 養(yǎng)育與教育成本。 而 《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》 《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》 等一系列文本的頒布規(guī)劃了生育支持政策體系的圖景， 進一步明晰了在優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的背景下， 如何構(gòu)建完善生育、 養(yǎng)育、 教育全過程的生育支持政策體系， 與此同時， 國家要采取財政、 稅收、 保險、 教育、 住房、 就業(yè)等支持措施， 減輕家庭生育、 養(yǎng)育、 教育負擔。 這些政策涉及領域廣泛、 政策對象多層次， 不僅力圖營造一個生育友好的文化氛圍， 也在經(jīng)濟友好、 時間友好、 服務友好、 社會環(huán)境友好等方面采取了切實可行的政策， 提升了生育支持政策的全程性和包容性， 以期為個人和家庭提供更好的生育支持。 在經(jīng)濟友好上， 政策規(guī)定取消社會撫養(yǎng)費， 視不同情況發(fā)放生育津貼， 實現(xiàn)優(yōu)生健康檢查免費全覆蓋等。 在時間友好上， 不僅延長產(chǎn)假、 明確陪產(chǎn)假， 而且規(guī)定在有條件的地方設立父母育兒假， 更多地惠及有嬰幼兒照料的家庭；在服務友好上， 各級政府都多措并舉以期加快建立0～3 歲的托育服務， 并拓展早教服務等； 在社會環(huán)境友好上， 具體包括住房向多子女傾斜、 稅收專項附加扣除、 鼓勵企業(yè)實施彈性工作制等。

在上述這些舉措中， 面向0～3 歲的托育服務尤其引起社會的關注。 數(shù)據(jù)顯示， 我國育兒家庭中有托育需求的近40%， 而得到滿足的僅占4%左右， 我國3 歲以下嬰幼兒5000 萬左右， 因此存在著巨大體量且未得到滿足的需求。 “十四五” 規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要提出支持150個城市利用社會力量發(fā)展綜合托育服務機構(gòu)和社區(qū)托育服務設施， 新增示范性普惠托位50 萬個以上， 每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)也已經(jīng)納入 “十四五” 時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標。修正后的 《人口與計劃生育法》 明確提出國家鼓勵和引導社會力量興辦托育機構(gòu)， 支持幼兒園和機關、 企業(yè)事業(yè)單位、 社區(qū)提供托育服務， 同時要求托育機構(gòu)的設置和服務應當符合托育服務相關標準和規(guī)范。 這些舉措在很大程度上實現(xiàn)了托育服務供給主體的多元化。 如河北省規(guī)定， 職工適齡子女達到20 人以上的用人單位， 可以采取自建自營或者委托運營的方式舉辦托育機構(gòu)， 為職工子女提供福利性托育服務， 有條件的可以向附近居民開放， 鼓勵和引導社會力量興辦家庭托育點， 并加強家庭托育點管理。 支持隔代照料、家庭互助等照護模式； 天津支持用人單位單獨或者聯(lián)合在工作場所為職工提供福利性托育服務；湖南省積極引導社會力量通過自建自營、 合作或委托經(jīng)營、 公辦民營、 民辦公助等形式舉辦普惠性嬰幼兒照護服務機構(gòu)。 鼓勵機關、 企事業(yè)單位、 社會組織采取單獨或聯(lián)合方式為職工提供福利性的嬰幼兒照護服務。 寧夏回族自治區(qū)要求縣級以上人民政府應當綜合利用社區(qū)服務中心（站）、 日間照料中心等公共服務資源， 為嬰幼兒家庭提供托育服務。 多個省、 自治區(qū)、 直轄市，明確提出鼓勵支持有條件的幼兒園利用現(xiàn)有資源， 開設2～3 歲嬰幼兒托管班， 支持家政企業(yè)擴大育兒服務。

這些舉措在托育服務供給主體多元化上的探索初步取得了一些成效。 但是， 如何在操作化層面更好地制定與落實實現(xiàn)生育支持的多元化公共服務仍有待于進一步的研究。 盡管托育服務是生育支持公共服務的重點內(nèi)容， 但是公共服務的多元化絕不僅限于托育服務的多元化。 而且， 生育支持公共服務除了供給主體的多元化， 還應該包括內(nèi)容的多元化和獲取方式的多元化。

三、 生育支持的多元化公共服務體系的具體內(nèi)容

為具有不同需求的家庭與個人提供差異化以及選擇空間更大的公共服務是應有之義。 一言以蔽之， 生育支持公共服務多元化的本質(zhì)是不同的個人與家庭并非必須遵循統(tǒng)一的決策模式和行為路徑， 而是能夠基于自己的需求從公共服務供給中獲取自己需要的服務。 從這個角度， 基于生育支持的多元化公共服務應該包括以下三個方面的內(nèi)容。

第一， 公共服務供給主體的多元化。 從公共服務的提供者出發(fā)， 政府既可以是公共服務的直接提供者， 也可以通過購買服務或委托等形式讓事業(yè)單位、 社會組織或企業(yè)成為公共服務的提供者。 而當前創(chuàng)新公共服務運用模式， 主要通過政府購買服務、 委托等方式， 讓事業(yè)單位、 社會組織或企業(yè)積極參與進來。 在社會組織和市場提供公共服務的過程中， 政府的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變， 由服務的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉瘴姓呋蚍毡O(jiān)管者， 為社會組織或企業(yè)提供政策支持或資金支持， 確保公共服務的基本方向和傳輸質(zhì)量。 社會力量通過購買轉(zhuǎn)變?yōu)榉盏闹苯犹峁┱撸?負責提供專業(yè)化且高質(zhì)量的公共服務。 由此， 政府、 服務提供者和服務對象構(gòu)成了一個 “準市場”， 通過引入市場競爭機制， 不僅提升了服務的專業(yè)化程度， 也避免了公共資源的浪費。 此外， 基于市場的公共服務更多屬于非基本公共服務， 主要根據(jù)個體或家庭的購買能力獲取。 但是， 作為公共服務的重要組成部分， 政府仍然承擔著統(tǒng)一規(guī)劃和監(jiān)督者的角色， 在監(jiān)管市場準入、 服務過程和服務效果監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用。

第二， 公共服務內(nèi)容的多樣化。 生育支持公共服務應該圍繞生與育的全周期， 根據(jù)需求的不同， 為個人和家庭提供差異化的公共服務， 主要包括： （1） 圍繞圍產(chǎn)期的各項拓展服務。 擴大婦幼保健服務， 在母嬰安全， 兒童健康、 母乳喂養(yǎng)促進、 新生兒疾病篩查等方面提供全方位的服務。 （2） 托育服務。 根據(jù)各省修訂的計劃生育生育條例， 目前大多數(shù)省份的產(chǎn)假已經(jīng)延長至158 天， 個別省份對二孩、 三孩的產(chǎn)假更為寬松。 但是， 競爭激烈的職場壓力， 尤其是企業(yè)雇員與非正規(guī)就業(yè)部門的女性員工， 由于生育造成職業(yè)中斷的劣勢積累， 不少女性不僅無法休滿產(chǎn)假， 還要承擔生育造成的母職懲罰， 不得不盡快返回職場。 因此， 加大托育服務供給， 探索和建立多種形式的托育服務， 降低托育機構(gòu)的運營成本， 同時采取多種補貼和支持方式鼓勵社會力量參與托育服務的供給， 切實提高托育質(zhì)量是托育服務的重要內(nèi)容。 （3） 大力發(fā)展基于社區(qū)的喘息服務及其他面向家庭的服務。 在我國， 祖輩照料孫輩的參與率很高， 照料孫輩能增強祖輩的主觀幸福感， 增加代際團結(jié)， 但同時也給祖輩的身心健康帶來了一些負面影響。 而以嬰幼兒父母為主要照料者的家庭， 投入了大量的時間與精力，大多也面臨著平衡工作與家庭的壓力。 而基于社區(qū)的喘息服務， 能夠在一定程度上緩解家庭主要照料者的壓力， 并在照料技能的提升上發(fā)揮一定的作用。 （4） 早教類公共服務。 雖然學齡前兒童的教育并非義務教育， 但是中國家庭整體對早教類服務的需求很高。 政府要規(guī)范市場， 加大專業(yè)隊伍的培育， 積極推動高質(zhì)量且多數(shù)家庭能支付的早教服務， 以滿足家庭的不同需求。

第三， 公共服務實現(xiàn)方式的多元化。 公共服務的實現(xiàn)方式應該是多樣的， 在形式上既有購買服務、 委托服務、 “一站式” 服務等多種類型，也有基于社區(qū)或市場等不同的服務提供方式。 無論以哪種服務形式實現(xiàn)， 政府都應該統(tǒng)一籌劃和布局， 避免不同供給方提供服務的碎片化和條線化， 同時依托互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)高效的數(shù)據(jù)共享， 創(chuàng)新線上線下相結(jié)合的高效服務機制。 而“一站式” +“網(wǎng)絡化” 的基本公共服務提供方式， 既能提高服務方式的效能， 實現(xiàn)綜合管理， 一網(wǎng)協(xié)同的服務體系， 同時也能更好地支撐個人和家庭獲取服務的可及性和便捷性。