健全黨組織領導的鄉村治理體系

李振志

（河南農業大學文法學院）

鄉村振興重在治理有效。健全黨組織領導的鄉村治理體系，提升鄉村治理效能，是全面推進鄉村振興的重大時代命題。《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》明確提出“健全黨組織領導的鄉村治理體系”，特別強調要“強化農村基層黨組織政治功能和組織功能”“提升鄉村治理效能”“加強農村精神文明建設”。健全黨組織領導的鄉村治理體系，如何破題，至關重要，在新發展階段需要重點把握好3個主要問題。

一、正確理解黨組織領導的鄉村治理體系

治理體系一般由治理的基本機制和組織的治理兩個主要組成部分構成。治理體系基本具備3個核心功能：治理體系在維護其成員的安全方面發揮著至關重要的功能；治理體系發揮著重要的經濟功能；治理體系發揮著一種至關重要的公民—政治功能。準確理解黨組織領導的鄉村治理體系，要把握好3個主要方面。

（一）鄉村治理體系的構成和核心功能

黨組織領導的鄉村治理體系，其治理的基本機制是協調鄉村治理中各行為體的主要“運行規則”，即鄉村各行為體之間的經濟、政治和社會活動框架的規則、規范和原則。其組織的治理，即管理鄉村治理體系而創建的物質單位，包括農村基層黨組織、村民委員會、村民監督委員會等。黨組織領導的鄉村治理體系，在農村的經濟、政治、社會、文化、生態文明“五位一體”建設中發揮著治理體系的核心功能。健全黨組織領導的鄉村治理體系，就是要在新時代新征程中繼續“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。

（二）鄉村治理的雙元格局和黨組織定位

我國農村的社會治理是靠政權建制（正式的制度）和民風民俗（非正式的約束）進行管理。正式的制度和非正式的約束之間的張力，構成了鄉村治理實踐中的“雙元格局”。從我國的政治運行系統和國家權力組織機構上分析，政府治理機構最基層的是鄉（鎮）一級。村民委員會屬于自治組織，與鄉（鎮）政府和上級的權責互動，從數量和質量上都明顯弱于農村黨支部。新時代的鄉村治理，當國家權力與鄉村秩序難以在現有機制內有序互動時，黨組織的非正式溝通就能起到超越制度的重要作用。黨組織領導的鄉村治理體系，要順應鄉村治理的“雙元格局”，強化黨組織的領導核心地位。

（三）黨組織領導的制度優勢和治理效能

辦好農村的事情，實現鄉村振興，關鍵在黨。習近平總書記在2022年12月中央農村工作會議上強調，要健全村黨組織領導的村級組織體系，把農村基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘。健全村黨組織領導的村級組織體系，要把夯實農村基層基礎工作作為固本之策，確保黨的基層組織是黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。農村基層黨的建設，著力點就是要使自身成為堅強戰斗堡壘，充分發揮自身的政治功能和制度優勢。黨的建設歷來是為黨的中心工作服務的。新時代黨在農村的中心工作就是全面推進鄉村振興，實現鄉村高質量發展。農村基層黨組織建設也要納入黨在農村的中心工作，充分發揮黨組織領導的制度優勢，在全面推進鄉村振興的進程中，把制度優勢轉化為鄉村治理效能。

二、健全黨組織領導的鄉村治理體系的必要性

黨的十八大以來，伴隨著工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的同步發展，農村改革不斷向縱深推進。隨著城鄉利益格局的深刻調整，農村社會結構的深刻變動，農民思想觀念的深刻變化，城鄉融合發展、城鄉一體化進程開始加速推進。這些前所未有的機遇和變化，為鄉村發展帶來巨大活力，同時也出現了一些突出矛盾和嚴重問題，對農村黨建和鄉村自治、法治、德治都提出一些亟須解決的難題。

（一）農村黨組織的組織力方面

“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵。”只有加強農村基層黨的建設，提升其組織力，強化其政治功能，黨在農村的全部工作才會有堅實的基礎，鄉村治理才能見實效。現階段，一些農村基層黨組織也存在一些問題：個別基層黨組織軟弱渙散、邊緣化，難以發揮領導核心和政治核心作用；少數基層黨員干部自律意識不強，廉政風險防范意識淡薄，農村基層“微腐敗”滋生蔓延的土壤沒有徹底鏟除；個別農村黨支部戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用弱化，少數基層黨員干部“假作為、不作為”；個別基層黨組織形式主義嚴重，習慣于“上傳下達”，滿足于“照抄照搬”，開展黨建工作方法單一，出工不出力，不能有效解決群眾實際困難。這些問題一定程度上制約著黨組織領導的鄉村治理體系建設。

（二）鄉村基層自治方面

經過40多年的探索與實踐，鄉村自治取得了很大進步，但也存在一些需要解決的現實難題。一是鄉村利益格局的深刻變化與社會結構的局部失衡。二是鄉村經濟發展的相對滯后與限權問責的呼聲漸高。三是鄉村群體事件的增量頻發與基層治理的制度不足、制度錯位。村民自治是基于個人權利的自治，是群眾自治，不是個人自治，強調的是社會自治、集體行動。鄉村社會實現鄉村自治的阻力與障礙，主要集中在3個方面。一是歷史上缺乏民主自治的傳統，實現真正意義上的鄉村自治還有一定的期望落差。二是農村既得利益者的利益障礙與鄉村自治組織指導方面還缺乏經驗。三是實現鄉村自治在思想理論創新方面跟不上，實踐立法工作滯后。這些問題的存在，有其深層次的原因，在很大程度上制約著鄉村自治的發展。

（三）法治鄉村方面

在黨的領導下，經過70多年的鄉村治理，自覺守法已逐漸成為新常態。但長期以來的城鄉二元結構，導致廣大村民法律意識淡薄，比較常見的表現：一是不知法，不懂得通過法律途徑維護自己的合法權益；二是不懂法，侵犯了他人權益，自己還不知道是違法行為；三是對法律一知半解，過度維權，擾亂公共秩序。城鄉二元結構引起的主體結構失衡，還進一步導致鄉村治理中農村政治生態的失序，個別地區出現了“宗族勢力把持村務、村官變村霸的不良現象”。甚至在暴利的驅使下，一些地方出現了“整村參與實施詐騙、造假、涉毒等違法犯罪的病態現象”。這也反映出鄉村治理進程中的法治淡薄與法治缺失：一是法治權威的信仰缺失；二是現有法治規范在鄉村社會的不適應。

（四）鄉村道德規范方面

經過45年的改革開放，廣大鄉村發生了深刻變化，呈現了農業生產方式日益變革、農村社會結構日益分化、農民思想觀念日益多元等特點。急劇的社會變遷也讓延續數千年的傳統鄉土文明走向衰落。過度的物質追求讓“傳統的社會價值體系受到嚴重沖擊，攀比、賭博、迷信以及低俗娛樂等不良風氣開始充斥于一些鄉村社會”。一些居民職業道德、家庭美德、社會公德、網絡道德、感恩意識淡化，甚至漠視他人利益、集體利益、國家利益，迫切需要加強鄉村德治建設，完善鄉村的道德規范約束機制。今年中央一號文件提出“加強農村精神文明建設”，強調“注重家庭家教家風建設”，旨在提升廣大鄉村居民的科學文化素養、精神風貌，培育良好的鄉風、家風、民風，綜合提高鄉村治理的德治水平。

三、全面加強黨組織領導的鄉村治理體系

習近平總書記在2022年中央農村工作會議上強調，“要完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，讓農村既充滿活力又穩定有序。要加強農村精神文明建設，加強法治教育，推進移風易俗，引導農民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，自覺遵守村規民約”，為新時代新征程健全黨組織領導的鄉村治理體系建設提供了根本遵循。健全黨組織領導的鄉村治理體系，必須堅持黨建引領鄉村治理，以黨的領導統攬全局，以自治為基“消化矛盾”，以法治為本“定分止爭”，以德治為先“春風化雨”。

（一）加強新時代農村基層黨組織建設

在全面推進鄉村振興的進程中，科學加強農村基層黨組織建設，要重點把握3個方面。一是壯大農村基層黨組織、優化農村基層黨組織的服務功能。要強化農村基層黨組織領導核心地位，創新組織設置和活動方式，持續整頓軟弱渙散村黨組織，選優配強村黨組織書記。二是提升農村基層黨組織的社會治理能力，鞏固農村基層黨組織的合法性資源。要把今年中央一號文件提出的“開展鄉村振興領域腐敗和作風問題整治，持續開展市縣巡察，推動基層紀檢監察組織和村務監督委員會有效銜接”這一要求落實到位，強化對村干部全方位管理和經常性監督。三是強化農村基層黨組織政治功能和組織功能。落實黨建責任制，強化縣級黨委抓鄉促村責任，深入推進抓黨建促鄉村振興工作。穩妥有序開展不合格黨員處置工作，著力引導農村黨員發揮先鋒模范作用。

（二）依法深化新時代村民自治實踐

從“村民自治”到“五個民主”，再到黨的十九大提出“鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”，我國村民自治經歷了40多年的實踐探索，在依法實現村民自治方面成績斐然。2018年2月頒布的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出，要依法深化新時代村民自治實踐的基本措施。習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出，健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制，加強基層組織建設，完善基層直接民主制度體系和工作體系，增強城鄉社區群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的實效。黨組織要通過加強宣傳和研究工作、建章立制工作、鄉村自治示范工作、農村干部培訓工作，強化“民主協商”，夯實鄉村自治的社會基礎與工作基礎。

（三）全面推進法治鄉村、平安鄉村建設

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》對全面推進法治鄉村、平安鄉村建設作出以下部署：堅持法治為本，樹立依法治理理念，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護、生態環境治理、化解農村社會矛盾等方面的權威地位。要結合今年中央一號文件精神，深入開展“民主法治示范村（社區）”創建，深化黨組織領導的鄉村治理體系建設試點，推進全國鄉村治理示范村鎮創建。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，加強鄉村法治教育和法律服務。完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制。推進鄉村數字賦能，完善鄉村治理數據平臺，探索以網格化管理為抓手、以現代信息技術為支撐的農村“雪亮工程”建設。堅持農村掃黑除惡常態化，依法嚴厲打擊各種違法犯罪行為。完善推廣“三清兩建”“接訴即辦”等務實管用的鄉村治理方式。

（四）綜合提升新時代鄉村德治水平

推進鄉村治理創新，要堅持德治為先，要以德治為引領，實現鄉村由表及里、形神兼備的全面提升。德治以倫理道德規范為準則，是社會輿論與自覺修養相結合的“軟治理”。無論是法治還是自治，通過德治來體現和引導，能有效破解鄉村治理中法律手段太硬、說服教育太軟、行政措施太難等長期存在的難題。在加強鄉村自治、法治的同時，要加強精神文明建設，實施鄉村德治工程，充分發揮道德引領、規范、約束的內在作用，把以規立德作為凈化鄉村社會風氣的治本之策，突出村規民約的觀念引導和行為約束作用，發動群眾積極參與“文明村”“文明戶”的創建與評議活動，不斷豐富鄉村文化生活，使風清氣正、向善向上的輿論導向推動自我教化，推動各地因地制宜制定移風易俗規范，形成良好的村風民俗，使社會主義核心價值觀的大主題在鄉村文明創建與評議的小活動中落地生根。