鄉村振興進程中基層治理困境與對策探析

姚 振

（棗莊學院馬克思主義學院）

鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略決策，黨的二十大進一步要求全面推進鄉村振興，這是解決我國鄉村發展不平衡不充分問題的根本遵循。基層治理是政府和社會關注的重點領域，廣大鄉村地區實現振興離不開基層治理的有序高效。基層治理的現代化是實現鄉村振興的核心要義和重要抓手，同時也是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。實現鄉村振興與基層治理的融合發展是化解我國鄉村地區社會矛盾的重要路徑，是增強廣大鄉村民眾獲得感和幸福感的關鍵環節。

黨的二十大深刻剖析當前我國發展面臨的現實困境，提出“把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，增強國內大循環內生動力和可靠性”。聚焦國內民眾消費需求，特別是滿足廣大鄉村地區人民群眾日益增長的美好生活的需要，從供給側深化改革，可推動我國經濟長期平穩持續向好的高質量發展。廣大鄉村地區蘊含著巨大消費潛力，激活農村大市場，助推鄉村地區的消費升級，實現農業農村的現代化，既是當前經濟發展的重要議題，又是鄉村振興的題中應有之義。

一、契合探微：基層治理現代化與鄉村振興的耦合

（一）鄉村振興的必要性與緊迫性

中國共產黨成立之初，就堅持“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”的初心和使命，并矢志不渝為此奮斗。隨著改革開放的不斷深入，國民經濟發展水平不斷提高，人民生活質量顯著改善，但是由于不同地區發展稟賦、資源環境的諸多差異，出現了城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分的問題。城鄉發展差距已影響到中國式現代化進程的順利推進。為彌補這一差距，中央連續多年將“三農”問題作為中央一號文件關注的重點領域。可見“三農”問題一直是中央高度關注的事關民生福祉的重大問題，涉及廣大農民的切身利益。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化。我們堅持把實現人民對美好生活的向往作為現代化建設的出發點和落腳點，著力維護和促進社會公平正義，著力促進全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化。”在中國共產黨領導下，我們取得了脫貧攻堅戰的全面勝利。現階段實施鄉村振興戰略的主要任務是鞏固脫貧攻堅成果，做好由脫貧攻堅向鄉村振興的接續發展。二者之間過渡順利與否，銜接效能如何，考驗著黨的執政水平和國家的治理能力，同時事關中國特色社會主義現代化建設事業成敗。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾相應發生了變化。實施鄉村振興戰略彰顯出中國共產黨人在社會主要矛盾變化后對社會主義本質理論認識的深化，也是解決新的社會主要矛盾的現實路徑。廣大鄉村地區是中國特色社會主義現代化建設的基本盤，穩產高產的現代農業是中國特色社會主義事業行穩致遠的壓艙石。把公共基礎設施建設重點放在鄉村，補足鄉村地區發展的短板，縮小城鄉之間發展差距，努力實現城鄉基本公共服務均等化，能夠讓廣大農民享受到與城市市民一樣便捷的公共服務。

（二）基層治理與鄉村振興的內在耦合性

基層是組織中最低的層級，也是與群眾聯系最為密切、最為直接的部分。本文所討論的基層是鄉村振興戰略實施中涉及的農村鄉鎮、村居以及合村并居形成的農村社區。這些地方的基層治理相較城市地區有很大不同且差距明顯。隨著中國特色社會主義市場經濟的快速發展，我國傳統農村社會中以親緣、血緣聯系為紐帶形成的宗族關系、“熟人社會”趨向瓦解。2006年全面取消農業稅后，鄉鎮基層治理能力有所弱化，需要加以完善和改進。

鄉村振興戰略是國家為解決城鄉之間不平衡不充分發展矛盾，推動廣大鄉村地區發展而作出的頂層設計。在推進鄉村振興過程中，需要與之相適應的治理能力切實承擔起基層治理的責任。鄉村振興，治理有效是基礎。鄉村振興過程中遇到的各種問題是改進基層治理的現實依據，鄉村振興中的治理需求是推動基層治理能力提升的直接動力。鄉村地區發展的現實需求與既有的治理能力相匹配時，會促進鄉村社會發展。否則就需要不斷完善舊的治理體系，提升基層治理能力。基層治理現代化的實現是鄉村振興的題中應有之義。鄉村振興的實施不僅是解決城鄉發展不平衡不充分問題的可行路徑，還能為提升基層治理能力提供目標要求和方向指引。

二、現狀分析：基層治理面臨的現實困境

隨著經濟社會的發展以及鄉村各種體制機制的不斷變革，基層治理面臨嶄新的格局。一方面，原有的治理主體鄉村兩級組織的領導力和影響力需要進一步強化。另一方面，鄉村振興戰略的實施對鄉村治理提出新的要求和任務。傳統治理模式與當下鄉村發展需求不相匹配，當前基層治理的困境主要呈現以下特點。

（一）部分基層黨組織存在領導弱化、虛化現象

社會發展日新月異的同時，社會分化的現象也日趨明顯。鄉村社會的過度分化帶來的社會利益主體多元化、利益差別顯性化，成為社會轉型期的突出特點。當下鄉村發展迫切需要一個具有強大組織力和凝聚力的整合主體，協調各方利益矛盾，達成共識，促進發展。基層黨組織是維系和發展黨和群眾關系的紐帶，是黨在基層開展各項工作的戰斗堡壘，因此鄉村地區基層黨組織理應成為強有力的整合主體。黨的十八大以來，鄉村基層黨組織建設取得長足進步和明顯加強，但仍存在一定問題。一些基層黨組織存在為民服務意識不強、聯系群眾不夠的情況；一些基層黨組織在宣傳教育群眾過程中存在宣傳意識不夠強、宣傳手段較為落后、貫徹落實上級決策部署能力較弱的現象；一些基層黨組織在落實惠民政策、實施惠民工程中未能處理好落實上級要求與保障農民權益的關系，工作開展中重痕不重績的形式主義在一定程度上削弱了基層黨組織的組織力和凝聚力。

（二）部分地方基層治理主體缺位

21世紀初農村進行稅費改革后，鄉鎮政府原有架構發生了較大改變，由管理型政權向服務型政權轉變。自此，鄉鎮政府治理權力式微，汲取鄉村資源的制度性途徑被迫中斷，鄉鎮政府與鄉村社會之間呈現疏離的狀態。此時的基層治理結構使權力、政策、資源和人等治理要素懸浮于鄉村社會之上。在治理任務相對簡單的階段，這種治理方式有利于專業化管理，從而提高管理水平，使有限資源發揮最大作用。在工業化和城鎮化雙重疊加作用推進下，我國已進入“城鄉中國”發展階段，城鄉基層生態環境業已發生重大變化，基層治理的重要性開始凸顯。懸浮型政權治理模式已不能滿足鄉村社會現實治理需求，無法解決鄉村社會出現的治理難題。基層懸浮型政權結構也已成為阻礙基層治理現代化實現的重要體制障礙，弱化了基層治理的效能。推進基層治理現代化不僅關系鄉村地區的和諧穩定，而且基層治理本身也是國家治理體系的重要組成部分，事關國家的長治久安。

（三）分利秩序與內卷化影響基層資源配置效用

農村稅費改革后，“國家強制性權力逐步從鄉村社會退出，基層組織的治理權力大大弱化，國家與基層組織、農民三者之間的聯結與制衡紐帶發生斷裂”。基層組織呈現的“懸浮化”特點又迫使國家不斷向鄉村輸入資源以保證基本的公共服務供給。資源在下鄉過程中存在著集中項目與分散農民不相匹配的問題，如何高效進行資源配置是基層治理面臨的一大難題。當前基層組織能力不足以有效對接如此海量的資源，也就意味著對于各個利益主體使用資源的方式不能很好進行監督。鑒于此，在獲取利益動機驅使下，基層社會形成了一個相對穩定的分利秩序。這既違背了資源下鄉的本意，侵害了普通農民的利益，又進一步加劇了基層貧富分化，甚至有可能激化矛盾。資源在下鄉過程中并未能如設想那樣推動鄉村的實質性發展，鄉村治理實踐陷入一定內卷化的現實困境。普通的農民本應是國家資源輸入的最大受益者，卻只能被動接受層層遞減后的資源，在一定程度上造成鄉村振興內生動力不足。

（四）鄉村文化之變加劇鄉村社會的割裂與躁動

村落是農民傳統聚族而居之地，它承載著農民一切生產生活方式，又延續著鄉村文化的發展。鄉村文化所蘊含的道德規范和價值理念成為維系鄉村社會運轉的重要議事規則和決策依據。隨著經濟全球化和現代信息技術的飛速發展，多元價值選擇的出現沖擊著鄉村社會賴以生存維系的倫理價值體系，并在一定程度上消解了鄉村社會中農民結成的天然共同體的意識基礎，傳統與現代在鄉村交織，生活在其中的農民原有的生活狀態發生變化，新的生活又存在諸多問題，二者的割裂和對未來的不確定性加劇了農民的焦慮。利益至上的市場觀念侵蝕著鄉村社會延續千年的“熟人社會”運行規律，部分成員拋棄原有的鄉村社會道德價值的指引，鄉村社會出現一些價值無序現象。相較于鄉村，城市吸引力更大，大量鄉村人口開始向城市集聚，鄉村出現空心化現象。失去了作為鄉村存在主體力量的人，鄉村文化傳承也出現一些不容忽視的問題。

三、路徑選擇：新時代實現基層治理現代化的實踐路徑

治理有效是實現鄉村振興的重要保障和題中之義。國家的現代化離不開農業農村的現代化，鄉村治理在國家治理體系中有著舉足輕重的重要作用。廣大鄉村地區的繁榮穩定在國家現代化發展全局中處于基礎性的地位，農村安則國家安，農業興則國家興。

（一）強化黨委統領，推進鄉村治理內涵式發展

習近平總書記反復告誡全黨同志：“對我們這樣一個長期執政的黨而言，沒有比忘記初心使命、脫離群眾更大的危險。”全面從嚴治黨以來，黨建引領在推動基層治理現代化和提高基層治理效能過程中發揮著重要作用。一方面為基層治理指明了方向，凝聚了共識，動員了力量；另一方面，整合了資源，協調了關系，服務了群眾，實現了組織的振興。加強黨的建設、重塑鄉村治理結構，實現了黨在鄉村治理過程中統領全局、協調各方的價值回歸。首先，厘清橫向縱向兩個維度不同主體的權力和職責界限，明確權力和責任清單，進行內部制度化建設。其次，提升基層黨組織統籌鄉村發展的能力，增強基層黨組織的權威和公信力，重建普通民眾對基層黨組織的社會認同。最后，推動區域黨建的聯動，突破單位建制黨建的界限，形成不同黨建群體的聯動效應，編織起強有力的聚合網絡，促進各單位的合作共治，破解基層治理難題。

（二）培育新型治理主體，構建協商共治新機制

針對基層治理的現實困境以及解決基層治理主體的錯位、缺位問題，需要培育新型治理主體，改變以政府為中心的單一治理模式。黨的二十大要求“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。在社會基層堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”。多元的新型治理主體是構建基層治理新格局的重要組成部分，在基層治理過程中不同治理主體間的協同共治是實現基層治理現代化的題中應有之義，也是當前農村治理改革的重點途徑。新型治理主體包括但不限于農村自治組織、社會組織、經濟合作組織、新型職業農民、鄉村精英等組織和群體。鄉村振興戰略的順利推進需要激發各治理主體的內生動力，實現多元主體間的良性互動。協同多元的治理主體在基層黨委的統一領導下，整合農村有生力量，重建農民之間，農民與基層黨組織、村集體之間的新聯結，在凝聚共識、守望相助中形成情感和價值共同認同的生活共同體，克服“一盤散沙”的原子化、離散化的現實治理困境。新型治理主體的培育應堅持普惠性原則，即保證每一個社會成員的基本權利不受侵犯，不同群體均需要有表達自身訴求的渠道或途徑。基層黨組織在培育新型治理主體過程中，要在切實擔負起主體責任和領導責任，賦予多元主體不同權利，提升其自我發展能力的同時，制定好相應的規范約束的制度機制。

（三）科技賦能突破內卷，重塑利益格局

分利秩序的出現，一方面是因為絕大多數農民在資源的分配體系中處于被動的接受狀態，自上而下的項目供給方式一定程度上造成農民承接的資源與自身需求匹配度不高。另一方面，當前項目資源的運作方式，使得鄉村基層組織大多扮演配合者的角色，也在一定程度上挫傷了鄉村治理主體的積極性。鄉村治理內卷化傾向的根源在于鄉村治理權力結構的失衡。“內卷化主要表現在治理權力過密和行政管控過嚴”，因此，鄉村振興進程中的內生動力出現增長乏力。“新制度經濟學認為，制度變遷和技術變遷是引導社會變遷的兩大動力，每一次生產關系的巨大飛躍，都和生產力的發展或重大技術創新有關。”當前，第三次科技革命方興未艾，萬物互聯呼之欲出，利用信息化發展的東風可賦能改造傳統治理模式，重塑基層治理格局。可搭建統一規范的基層管理服務平臺，向各單位各部門開放接口，整合資源和服務，實現互聯互通與數據共享。資源和服務的整合有利于基層根據本地實際向上爭取項目，解決資源供給與基層需求不匹配的矛盾，實現資源配置效用的最大化。數據的共享與互聯互通一方面避免了基層大量重復性工作，減輕了負擔；另一方面也實現了精細化管理，對資源下鄉過程中各項目進行全過程可追溯，加大了監管力度。科技賦能可提高鄉村地區的基層治理能力，實現公共服務城鄉均等化，增強農民的獲得感、幸福感。

（四）傳承提升鄉村文化，鑄牢鄉村振興之魂

文化是人類實踐活動的產物。鄉村文化源自鄉村地域環境下鄉村群眾長期的農業生產生活實踐，以血緣、親緣和地緣關系為紐帶，以特定的行為方式、風俗習慣、道德情感、價值追求和是非標準等方式反映生產生活實踐，潛移默化地對生活于其中的人產生深刻影響，并通過代際傳承下去。鄉村文化具有培育鄉風、凝聚人心的重要作用。在經濟全球化和價值多元化的雙重沖擊下，以鄉村文化為核心凝聚起的鄉村共同體意識也面臨被削弱甚至解構的境地。保護和傳承鄉村文化，重塑鄉村共同體意識，增強鄉村群眾的文化認同，提升鄉村文化自信，重建鄉村社會價值秩序刻不容緩。鄉村文化振興首先應堅持鄉村本位，尊重農民的主體地位，圍繞農民的精神需求組織文化活動。鄉村文化是農民創造的，是為農民所用的，只有讓農民成為鄉村文化的主體，鄉村文化建設才能持久健康開展下去，鄉村文化才能在更大范圍滋養、反哺社會。其次，要保護好優秀農耕文明遺產，傳承優秀傳統文化基因。農耕文明遺產是鄉村文化的物質載體，古村落、古建筑和農業遺跡是有形的文化遺產，民間曲藝、傳統工藝和民俗活動是無形的鄉愁記憶。要深入挖掘農耕文明中蘊含的思想觀念、道德規范和人文精神，切實發揮其教化百姓、淳樸民風的作用，用鄉情重塑鄉村價值共識。最后，要加強鄉村教育，優化鄉村教育資源配置，努力實現城鄉教育均等化。鄉村教育是傳承和維系鄉村文化的重要途徑，可采取“小手牽大手”的方式提升村民科學文化素養和思想道德素質，夯實鄉村振興的人才資源基礎。

四、結語

在城鎮化進程中，一些村莊的消失不可避免，但鄉村依然會存在。中華文明根植于農耕文明。城鄉融合發展不是要把鄉村變為城市，而是把我們的根留住。鄉村振興進程中，基層治理的現代化必須植根于廣大鄉村地區的具體實際，遵循鄉村發展的客觀規律，滿足廣大農民的根本訴求，充分體現鄉土特點，保留鄉情味道，真正實現看得見山、望得見水、記得住鄉愁。