用“宅改”點燃鄉村振興新引擎

劉 冬/江蘇省農業農村廳

2020年8月，中辦、國辦印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》，穩慎推進新一輪農村宅基地制度改革試點，將宅基地制度改革試點縣從33個增加到104個，江蘇省常州市武進區、溧陽市、昆山市、盱眙縣、泗陽縣、沛縣入選，通過強“專”、創“新”、放“活”“宅改”路徑，探索宅基地“三權分置”實現形式，盤活農村閑置宅基地及閑置住宅。

江蘇“宅改”成效

呈現出制度改革新氣象。江蘇高度重視農村宅基地制度改革試點工作，2021年批復6個縣（市、區）農村“宅改”試點實施方案，將“宅改”試點列入省委省政府年度重點工作，實行半年督導和年終考核。6個試點地區成立黨政主要負責同志任組長的“宅改”試點領導小組，組建工作專班和專家團隊，召開動員部署會，全面啟動實施“宅改”試點。

邁上了規范管理新臺階。以“資格權”認定，創新戶有所居實現形式。常州市武進區制定農村宅基地保障資格權認定管理暫行辦法，提出“一次認定、相對固定、長期穩定、動態管理”的宅基地資格權管理制度，完成各鎮街196個農村集體經濟組織成員17萬戶、52萬人的宅基地資格權認定和基礎數據入庫，創新“戶有所居”實現形式。以“聯審聯辦”規范審批，保障農民合法權益。盱眙縣提出農村村民住宅建設新增建設用地指標不低于全縣新增建設用地指標5%，建立農戶申請、村級初審、鎮級審批、縣級監管的審批模式，形成“一個窗口、一支隊伍、一套規程、一本檔案”審批規范，實現宅基地審批“規范化、智能化、實用化”，宅基地管理“信息一張圖、管理一條鏈、監管一張網”，保障農民戶有所居。2021年，全縣鄉鎮、涉農街道開展農村宅基地審批920余戶。

摸出了盤活利用新思路。開展農村宅基地線上審批和閑置宅基地及閑置住宅流轉線上交易省級“兩項”試點，在6個國家試點縣（市、區）的基礎上，增加南京市高淳區等11個縣（市、區），試點范圍覆蓋全省所有設區市。沛縣制定農村閑置宅基地和閑置住宅流轉交易辦法，建立“三審五書”產權交易機制，形成“三優三保”交易模式，利用農村產權交易平臺線上交易閑置宅基地940宗985萬元。泗陽縣制定農村宅基地地票管理暫行辦法，引導農民自愿有償退出閑置宅基地，制發“地票”32張，有償退出宅基地2313宗、1345畝、補償金額9252萬元；制發“房票”15張，年租金股金31.05萬元。昆山市運用區塊鏈技術推進閑置宅基地流轉線上交易，形成淀山湖鎮紅星村“以房解困”、淀山湖鎮永新村“以房入股”、張浦鎮金華村“村集體主導”、周莊鎮祁浜村“村企合作”4種閑置宅基地盤活利用模式。

“宅改”實現路徑

將“宅改”與強“專”融合，協同鄉村治理。一是黨建引領，協同“自治”。試點地區黨政主要領導任雙組長，分管領導任副組長，組建工作專班，試點鎮村實行村民理事會制度，將農村宅基地制度改革納入鄉村空間權屬治理，建立“市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的“宅改”管理協調機制。二是專家評估，“智治”保障。組建省、縣兩級專家評估組，邀請科研院所及國家農村宅基地制度改革試點地區的專家學者參與“深化農村宅基地制度改革暨案例研究”，圍繞“五探索、兩完善、兩健全”改革內容，對農村宅基地資格權、行政處罰權調整、農村宅基地（住宅）抵押、泗陽“兩票制”、閑置宅基地盤活利用進行專題研討，打造“黨建引領、‘智治’保障、群策群治”農村宅基地制度改革創新模式。

將“宅改”與創“新”融合，提升農民生活水平。一是以“美居之夢”創建鄉村田園詩居。溧陽市上興鎮將花村自建區打造成“五優農居”示范新農村社區，規劃面積580畝463戶，設計4種面積7種戶型，充分考慮差異性需求，創新擇位競價方式配置宅基地資源，打破“鎮域”限制，面向全市具有宅基地資格權的農戶開放，來自不同行政村的27戶村民通過競價擇位實現戶有所居。二是以“資格權”創新保障形式，維護農民合法權益。常州市武進區聚力做實宅基地集體所有權，明確宅基地分配使用遵循“以成員認定、按戶分配、一戶一宅、限定面積”原則，資格權認定具體到個人，以“分戶建房”的“戶”為單位，保障“戶有所居”，對非宅基地資格權農戶的住宅，探索遷建補助、有償使用和有償退出、異地住房保障等辦法。全區規劃37個農民自建區，建成27個，受益農戶3500余戶。

將“宅改”與放“活”融合，提升農業產業發展。一是“以退為進”促進規模生產。泗陽縣實施“雙票制”農村產權制度改革，引導農民自愿有償退出閑置宅基地，通過規范“房票”“地票”流轉抵押，賦予農民住房及所占宅基地使用權的抵押融資功能，有效滿足農民從事產業發展的資金需求；鼓勵農戶宅基地退出復墾促規模生產。泗陽縣盧集鎮成子湖社區通過宅基地退出復墾、土地規模流轉、土地資產管理公司自營，發展桃果規模種植，建成國家級桃果公園產業振興示范基地2060畝，年增加集體經濟收入50多萬元。二是以“市場之手”配置資源，促進產業融合。沛縣推廣農民閑置宅基地作價入股、自建自營盤活利用，發展農文旅、農產品加工等項目，胡寨鎮韓樓村采取有償退出和長期租賃的方式整合建設用地52畝，發展農文旅項目，村集體年增收200多萬元，帶動農戶年增收5000元。

穩慎推進“宅改”

兼顧增值收益分配。宅基地“三權分置”為閑置宅基地經營性利用和流轉中增值收益帶來了政策紅利，在農戶、集體和政府之間以何種方式進行收益分配成為亟待解決的問題。應當建立宅基地使用權增值收益分配統一規則，切實保障各方權益。農戶應當享有完整的用益物權，基于收益權能和直接的利用、流轉法律關系獲得收益；集體基于所有權下的收益權能和管理權能，以集體宅基地收益金和調節金方式分享增值收益；政府基于地租理論應以土地增值稅形式參與收益分配。

穩妥處置歷史遺留問題。對一戶多宅、超標占用等農村宅基地歷史遺留問題，需從保護農民切身利益、維護農村社會穩定為前提，穩慎解決。一是進一步夯實改革基礎工作。積極穩妥推進農村房地一體的權籍調查和確權登記頒證，加快鄉村規劃編制，建立合理的宅基地用地保障機制。二是慎處置、凝共識，多措并舉、分類處置。充分發揮村民自治，廣泛征求村集體成員意見，針對不同性質和類別，采取有償使用、補辦手續等手段分類處置，需要拆除的堅決拆除。

完善流轉市場化機制建設。受傳統觀念和制度慣性影響，農村宅基地施行有償使用存在一定困難，宅基地自愿有償退出普遍缺乏資金支持，流轉交易缺少抵押物價值評估和處置方式，農民住房財產權（宅基地使用權）抵押融資風險緩釋和補償機制不健全，導致宅基地價值不能得到完全釋放。解決這些問題，應加強農村閑置宅基地流轉市場化機制建設，建立農村宅基地基準地價體系，依托農村產權交易市場，充分運用“互聯網+”的技術優勢，按照市場準則，逐步完善閑置宅基地流轉線上交易機制，有條件的地區還可以建立農民住房財產權（宅基地使用權）抵押貸款風險補償機制。□