“雙碳” 目標愿景下城鄉生態融合治理的發展路徑研究

呂洪樓，顧興樹

（西南民族大學公共管理學院，四川 成都 610041）

2020 年9 月22 日，習近平在第75 屆聯合國大會上提出“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現碳中和。”[1]2021 年10 月21 日，中共中央國務院辦公廳在《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》中指出：“打造綠色生態宜居的美麗鄉村，要按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，以持續改善農村人居環境為目標，探索縣域鄉村發展路徑。”[2]“雙碳”目標的提出是我國生態文明建設戰略布局的重要內容，既是推動美麗宜居鄉村建設的內在需要，也是實現人與自然和諧共生的發展要求。改革開放以來，我國經濟發展水平發生了巨大變化，人民生活水平得到了顯著的提升，但經濟快速發展的同時，城鄉生態環境問題也隨之出現，并且已經嚴重影響到了人們正常的生產與生活。城鄉二元化社會結構所導致的城鄉生態政策非正義化成為了影響城鄉生態要素資源配置、城鄉生態環境治理和城鄉生態體系建設的主要因素，加強城鄉生態融合治理則成為推動生態文明建設和“雙碳”目標實現的過程中迫切需要采取的現實行動。為此，在“雙碳”目標的背景下，深入研究城鄉生態融合治理的問題，對于打造綠色生態宜居的美麗鄉村以及推動城鄉生態治理共同體建設具有重要的現實意義。

城鄉生態融合治理是推動生態文明建設和踐行綠色發展理念的重要議題，當前學術界對于城鄉生態融合治理也展開了內涵、發展機制、實現路徑等多維度的研究。從城鄉生態融合的內涵研究來看，宋言奇[3]基于環境保護視角，認為城鄉生態融合是實現可持續發展的前提條件；楊志恒[4]從城市與鄉村的地域聯系出發，認為城鄉生態融合要在發揮鄉村生產性、景觀性和生態性功能的前提下，促進區域與城市生態系統良性循環；鐘裕民[5]認為，城鄉生態融合發展是擴大城鄉生態治理的正外部性、阻滯城鄉生態治理負外部性擴散的最優選擇。從城鄉生態融合的發展機制研究來看，彭文英等[6]基于城鄉生態利益分配機制創新的研究視角提出城鄉生態補償的問題；陳明星[7]認為，完善城鄉融合發展機制，應在堅持完善政府引導機制、市場引導機制、創新驅動機制和文化引導機制的基礎之上，更側重強調發揮市場機制在資源要素配置中的決定性作用；劉玉邦等[8]認為，要構建城鄉融合共生體制機制，應以生態作為城鄉融合共生點，通過城鄉生態經濟產業鏈的構建與完善，進一步優化城鄉融合共生環境發展。從城鄉生態融合的實現路徑研究來看，武小龍等[9]認為，城鄉生態融合發展應從“策略式治理”轉變為“法治化治理”，以生態型政府為基礎，通過法治化治理的構建路徑，形成城鄉生態善治關系；勞蕾蕾[10]認為，應從多元主體參與治理、科學設計生態系統、制度保障、重點治理和意識引領等視角開展城鄉生態治理的路徑研究；毛渲等[11]認為，要重塑農村環境治理主體、要素、機制與目標，實現城鄉生態融合和諧共生的現代化。

綜合上述觀點，可以看出學者們更多地是從城鄉一體化發展視角探討城鄉生態融合治理的問題，研究重點主要集中在內涵闡釋、機制創新與路徑優化等方面，為繼續開展城鄉生態融合治理的相關研究奠定理論基礎，但對于“雙碳”目標與城鄉生態融合治理的關系研究以及城鄉生態融合治理是如何踐行綠色發展理念，從而實現“雙碳”目標方面的研究甚少。因此，基于生態文明建設下提出的“雙碳”目標背景，探討“雙碳”目標與城鄉生態融合治理之間的內在邏輯關系，尋求城鄉生態融合治理的綠色發展路徑，為美麗鄉村與美麗中國的建設提供新的研究視角。

1 “雙碳”目標與城鄉生態融合治理的內在邏輯關系

生態治理問題一直是社會重點關注的話題，在城鄉融合發展的時代背景下，城鄉生態協同共治是必然趨勢。在“雙碳”目標背景下推動城鄉生態融合治理體系的建設，既是時代發展帶來的歷史機遇，也是符合我國國情的必然選擇。“雙碳”目標的實現，離不開城市與鄉村之間的生態協同與融合共生，兩者之間存在相互耦合的內在邏輯關系。

1.1 “雙碳”目標的提出為城鄉生態融合治理提供時代契機

自提出“雙碳”目標以來，中共中央、國務院先后印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030 年前碳達峰行動方案》等政策文件以及各地區、各部門積極響應黨中央號召推動“雙碳”工作的落實與推進，都體現出我國積極兌現“雙碳”目標承諾的責任擔當。“雙碳”目標的提出，是黨中央貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念和構建國內國際雙循環新發展格局所作出的重大戰略決策，不僅有利于推動我國經濟產業結構的優化升級，實現經濟的可持續發展，同時也有利于構建環境友好型社會，滿足人民對美好生活向往的需求。在“雙碳”目標的背景下，城鄉建設與管理模式將逐步向低碳模式轉型，城鄉之間的產業結構、能源體系和運輸方式等方面將逐步實現低碳化發展。生態環境由于自身具備整體性、關聯性與流動性的特征，使得城鄉生態治理無法分離而治而走向共生融合，城鄉生態融合治理將在“雙碳”目標實現的背景下獲得內生發展動力，推動“城鄉生態對立”逐步向“城鄉生態融合”的治理模式轉型。

1.2 城鄉生態融合治理為“雙碳”目標的實現提供動力保障

鄉村生態治理是推動城鄉生態融合發展的助推器，城市生態治理是推動城鄉生態融合發展的實踐標桿，城市與鄉村兩者的融合共治為“雙碳”目標的實現提供動力保障。傳統的城鄉生態治理模式使得城市與鄉村的生態治理呈現出相互割據、相互對立的局面，導致城市的發展往往以破壞農村自然生態環境為代價，城鄉之間的生態發展關系出現嚴重失衡。城鄉生態融合是統籌城鄉發展的必由之路，城鄉之間生態環境相互關聯、融合共生的關系，決定了城鄉生態治理應堅持城鄉生態空間的整體規劃、城鄉生態資源的合理配置和城鄉生態功能的有機融合。將城市與鄉村共置于同一系統內統籌協調，重新配置城鄉之間的環境、資源、產品、服務等要素，公共服務逐步向農村延展，不僅有利于農村人居環境得到改善，同時也進一步促進城鄉生態經濟的健康、綠色、低碳發展。城鄉生態融合治理將本著充分利用原有的生態環境資源、保持原有的自然環境風貌的理念，促進城鄉生態資源價值的轉換、城鄉生態治理責任的共擔、城鄉生態治理成果的共享以及城鄉生態治理共同體的共建，最終為“雙碳”目標的實現提供動力保障。

2 “雙碳”目標愿景下城鄉生態融合治理的現實困境

2.1 城鄉生態共治理念的認知異化

按照生態治理的綠色發展理念出發，城鄉之間的生態治理本應堅持統籌協調與可持續發展，兼顧環境保護與經濟發展的雙重任務。但在城鄉生態治理的具體實踐中，往往出現了城鄉生態共治理念的轉型艱難以及城市生態治理過程中的“獨善其身”與鄉村生態治理過程中的“孤軍奮戰”的局面。首先，在城鄉生態共治理念的轉型過程中，由于受到傳統的效率經濟思維影響，城市與鄉村在生態保護的過程中對綠色發展理念的認知還存在不足，對生態環境的“保護”與“發展”兩者之間的關系把握不準[12]，還未真正認識到“綠水青山就是金山銀山”的內在價值，使得城鄉生態治理容易陷入“管理過多”與“管理不足”的兩極分化的局面。其次，城鄉在生態治理過程中存在相互對立的現象，一方面，城市工業化進程的快速發展對生態環境造成的破壞轉嫁給了農村，比如城鎮化進程對農村土地資源的占用、城市工業生活垃圾廢水排入到農村，導致農村承擔著城市發展所帶來的巨大的生態環境壓力，與此同時沒能獲得相應的生態補償；另一方面，農村由于整體經濟發展水平落后，迫于生計的壓力，農民勢必會通過開采自然資源和破壞生態環境來提升自己的生活水平，最終生態環境無法承受人為的破壞而導致農村陷入了“破壞環境—貧困—環境惡化—深度貧困”的惡性循環。由此，城鄉生態共治理念的認知滯后以及認知差異最終導致了城鄉生態治理的分化與對立。

2.2 城鄉生態政策制度的非平等化

城鄉生態融合治理應堅持城鄉生態平等、城鄉生態共治，從而實現城鄉生態治理成果的共享。然而，當前城鄉生態治理還存在事實上的城市高于農村的等級差別[13]。究其根源，在于城鄉二元化發展結構使得城市與鄉村形成了2 個相對獨立的社會單元，城鄉生產與組織之間存在嚴重的不對稱性，城鄉之間的生態要素交換存在不平等。首先，國家生態政策制度的城市化傾向，使得城市在政策導向和資源配置方面都具有絕對優勢，城市經濟快速發展造成生態環境破壞的后果最終由農村來承擔。加之國家行政權力的直接干預，城市相對于農村來說掌握著生態治理的絕對話語權，農村在獲得包括生態優先權、農村居民發展權在內的環境利益分配等權益時則處于邊緣地位。其次，雖然當前的生態法律制度強調了加強農村地區的生態環境治理，但是現有的生態法律體系仍舊過于宏觀、空洞，缺乏具體可操作的農村生態治理的標準與準則，如《環境保護法》[14]中就提出“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。”但對于如何具體執行與落實，缺乏相關可細化的標準。城市偏向的政策傾斜加劇了城鄉之間的發展差距，助長了城鄉生態環境治理的非平等化實踐。

2.3 城鄉生態環境資源的分配失衡

隨著我國城鎮化進程不斷加快，環境、產品、服務等資源要素不斷向城市聚集，城市發展聚集的向心力與農村分散脆弱的離心力，使得城市與農村之間的資源要素配置的差距越發明顯。在城鄉生態基礎設施配置方面，2020 年我國城市生活垃圾處理率、污水處理率分別為99.92%、97.53%，農村生活垃圾處理率為78%，生活污水處理率僅為21.67%[15]，城市社區綜合服務設施覆蓋率為100%，農村社區綜合服務設施覆蓋率僅為65.7%[16]，雖然現行的環保設施的設置下沉到了縣區與鄉鎮一級，但城市垃圾處理、污水處理等環保設施的配置更為全面，處理標準要求更高，制度設計、執行與監管等更加完善，城鄉之間的生態基礎設施的配置差距仍舊比較大。在城鄉生態資金分配方面，城市生態環境治理投資總額占比高達64%，而鄉村生態治理投資總額占比僅為36%[17]，雖然當前鄉村振興背景下國家逐步加大對農村生態資金的投入力度，但高負擔的生態環境問題壓力與農村現有的基礎設施與能力水平之間仍舊存在巨大差距。城鄉之間生態環境資金的投入與生態環保基礎設施配置的嚴重失衡，成為了影響城鄉生態融合共生共治的重要阻礙因素。

2.4 城鄉生態治理主體的功能缺失

城鄉生態融合治理應發揮多元主體的作用，構建多元利益主體共同參與城鄉生態治理的格局。但在具體實踐過程中，由于受到城鄉二元化社會體制的制度羈絆和傳統的單一化政府治理模式的影響，城鄉之間的生態環境治理存在著相互分離的現象，政府承擔了幾乎所有的生態治理責任，導致在生態治理過程中出現政府“管理過多”或“管理不到位”的現象，同時，地方企業、農民、非政府組織等利益相關主體的責任沒有得到充分發揮。首先，政府“主導者”角色發揮不當。政府在城鄉生態環境治理的過程中扮演著“元治理”角色，對城鄉生態環境的保護具有不可推卸的責任。但從現實情況來看，地方政府為了當地經濟發展水平的提升，一方面，對存在污染的企業“睜只眼，閉只眼”，存在執法不嚴的現象；另一方面，地方政府部門之間缺乏有效的溝通協調機制，使得在推動城鄉生態環境治理的過程中，出現了各自為政、相互推諉的局面，嚴重影響了城鄉生態治理效能的發揮。其次，企業追求利潤，忽視污染。企業在帶動當地經濟發展的同時，對城鄉生態環境造成了嚴重的破壞，雖然一些地方政府開始逐步打造市場準入負面清單，定期開展企業污染的監管與調查，但是目前企業偷排、漏排的現象仍然大量存在。再者，農民主體環保意識薄弱。農民群體生態環境的保護意識比較薄弱，在農業生產過程中大量使用化肥農藥或過度開采自然資源，大量燃燒煤炭等污染嚴重的化石燃料，嚴重破壞了當地的生態環境。最后，非政府組織發揮作用有限。當前我國的非政府組織由于自身發展較弱，存在依附性強、欠缺社會支持、缺乏相對獨立性等問題，對生態環境保護的作用發揮也非常有限。

3 “雙碳”目標實現中城鄉生態融合治理的發展路徑

3.1 強化城鄉生態共治理念的培育宣傳

城鄉生態融合治理需要建立在城鄉之間對生態共治理念的集體認同、對生態治理共同體的共建、對生態治理價值轉換共享的基礎之上，通過對健康、綠色、低碳生態環境保護理念的宣傳和對城鄉經濟可持續發展原則的堅持，共同為城鄉生態融合共治提供價值引導。首先，樹立人與自然和諧共生的綠色發展理念。綠色發展理念的認知轉型給城鄉生態共治提供了方向引導，城鄉生態融合治理必須樹立與堅持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，改變傳統的“政績至上”“GDP 至上”的發展思維，將生態環境治理成效、綠色人居環境、民眾生態滿意度等指標納入考核體系，推動生態治理行為向可持續轉化[18]；同時也要健全生態考核監督機制，將指標的考核落到實處，防止出現面子工程的“偽生態治理”局面。其次，完善城鄉生態環境共治的普法宣傳。城市要發揮生態治理的模范帶頭作用，在生態保護、人居環境整治等方面加強法律規制，為鄉村生態治理提供實踐標桿；鄉村地區也要加強生態治理的普法宣傳工作，地方政府可以根據實際情況開展生態環境保護的實踐活動，帶動民眾參與到生態治理的過程中來，同時也可以借助公眾號推文、環保視頻宣傳等互聯網方式來推送生態環境保護的法律知識，讓綠色、低碳、環保的理念進入到民眾生活。

3.2 推動城鄉生態政策制度的正義安排

推動城鄉生態融合治理必須要在生態政策制度的安排上堅持公平、正義的原則，為城鄉生態的共治、共享提供制度保障。首先，加強城鄉生態政策的一體化設計。在城鄉生態治理的整體規劃上，打破城鄉之間的行政限制與層級壁壘，促進城鄉之間環境、產品、服務等資源要素的流動暢通，加強城鄉之間橫向聯系、整體規劃與系統布局；要結合生態系統的發展規律，以生態環境的承載力為基點，對城鄉之間生態規劃做到整體布局的基礎之上堅持“城中有鄉，鄉中有城”，這樣不僅適當調節了城市發展的環境氣候、緩解了城市污染的壓力，同時也能為城鄉經濟的發展帶來生態效益。其次，明確鄉村生態環境權的立法規制。城鄉生態融合治理需要明確鄉村生態環境權的法律地位，將鄉村的生態發展權納入到國家法律制度的范疇，從立法層面保護鄉村的生態權益，構建鄉村生態環境保護的法律體系。在制度程序設計上公開、民主，廣泛吸納不同群體的意見，暢通民眾、企業、社會組織等不同群體對生態環境權益訴求的表達渠道，使得政策制度在制定時真正考慮到鄉村生態發展的特性、多主體生態發展的訴求。

3.3 優化城鄉生態資源要素的配置方式

2019 年中共中央國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中明確指出“要建立健全有利于城鄉要素合理配置、有利于城鄉基本公共服務普惠共享、有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制。”[19]為此，加強城鄉生態融合治理需要打破傳統的城市偏向的思維定式，引導產品、服務、環境等資源要素的配置逐步向農村轉移。首先，加強鄉村生態環保的投入力度。政府應加強對鄉村生態治理的資金投入力度，鼓勵各地結合地方實際引導社會資金參與其中，這樣在緩解政府財政壓力的同時也促進了鄉村生態治理的有序進行；加強鄉村生態治理基礎設施建設，鄉村生態環境治理必須依托完善的生態治理機構及基礎設施，在垃圾回收、污水處理等設施建設方面要加大投入力度，同時也要設立專門的環保小組進行規范化管理，逐步改善鄉村生態環境。其次，健全城鄉生態補償制度[20]。生態補償機制有利于推動環境保護從行政手段為主的治理方式向經濟、法律、技術等多手段融合的治理方式轉變，提升治理效能與水平，促進生態資源的可持續利用和生態系統的良性運轉，要堅持“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰利用誰補償”的原則，通過法律制度的細化規定，明確相關部門具體責任的落實；要培育綠色發展動能，充分發揮市場機制的作用，通過引入生態保護的市場準入機制，逐步引導企業、消費者等社會力量參與到生態產業發展與生態保護的過程中來。

3.4 構建城鄉生態多元主體的治理框架

隨著城鄉融合發展的進程日益加快，跨地域的環境問題不斷凸顯，政府主導式的生態管理模式已然不符合時代發展潮流。城市與鄉村作為生態地域環境系統中的2 個主體要素，推動多元主體協同參與的城鄉生態共同體建設，成為政府管理職能轉換、社會生態效益提升的必然要求。首先，提升政府環境治理能力，加強城鄉各部門的協同配合。城鄉生態環境的治理必須要靠各部門的相互配合、多方發力，政府要完善生態治理主體的任務分工與責任落實，在政策執行方面做到制度化、規范化，防止出現懶政怠政庸政的行為；同時要加強各部門的溝通與配合，生態環保部門牽頭構建各部門分工合作模式，加強各部門信息共享與協商共議，打破部門條塊分割、各自為政的局面，推動城鄉生態共同體的構建。其次，構建以政府為主導，非政府組織、企業和公民等多元主體參與的生態合作共治治理模式[21]。政府在生態政策制度的設計、環境資源的整合、多元主體的參與等方面要發揮管理者作用，防止生態治理出現混亂的局面；充分發揮非政府組織、企業、公民等主體參與生態環境治理作用，在政策制定過程中充分征求和聽取不同主體的意見與建議，提升決策的民主性與科學性；在政策落實過程中開放生態治理空間，提升生態合作的整體成效；在政策監督過程中強化監督約束機制，提升生態合作的有效性[22]。通過構建城鄉生態多元主體的治理框架，實現在生態治理決策環節的公開民主、在生態執行環節的多元主體參與和在生態監督環節的評價有效，為城鄉生態融合發展提供更加民主化、規范化、科學化的程序制度安排。

4 結語

在當前城鄉融合發展的時代背景下，推動城鄉生態融合治理是實現“雙碳”目標和推動生態文明建設的必由之路，既有利于打破城鄉發展不均衡的二元化結構模式，推動城鄉生態服務逐步走向均等化，同時也有利于推動城鄉生態環境的共建共治共享。在這個過程中不僅要堅持“人與自然和諧共生”的綠色發展理念，兼顧好生態環境保護與經濟發展的雙重任務，同時也要注意城鄉生態政策制度的正義安排、城鄉生態資源要素的流動暢通以及城鄉多元治理主體的協同共治，從而保障鄉村生態環境的發展權益。誠然，由于城鄉二元化社會體制所帶來的思維影響導致當下城鄉發展不均衡的現狀仍舊存在，城鄉生態融合的治理過程呈現出長期性、復雜性和階段性的特征。為實現城鄉生態融合發展的目標，還需在城鄉融合發展的時代背景下，不斷結合地方實踐創新與各國的實踐經驗來逐步消除城鄉融合發展的體制機制障礙，為城鄉生態治理的共建共治共享增添動力。