政策工具視角下我國2003-2021 年人獸共患病防控政策文本研究

黃美淳，馬金輝，郭 靜，李俞彤，余勇暉

（1.海南醫學院管理學院，海南 海口 570100；2.海南醫學院公共衛生與全健康國際學院，海南 海口 570100）

人獸共患病（zoonotic disease）是當前全球面臨的重大公共衛生問題之一，也是我國防控傳染病的重要領域[1]。自21 世紀以來，人獸共患病在全球公共衛生事件中的比例不斷上升[2]，對人類健康和社會經濟發展產生了廣泛的影響。我國政府高度重視人獸共患病的防控工作，通過制定一系列相關政策和措施，積極開展防治工作，取得了一定的成效。然而，在實踐中，仍然存在著一些問題和挑戰，如政策執行不到位、監管不力、資源分配不均等，這些問題影響了人獸共患病防控的效果和質量。因此，亟需思考如何建立并完善人獸共患病的聯防聯控機制，以有效阻斷疾病從動物傳播到人群[3]。本文通過對我國2003-2021 年人獸共患病防控政策文本的研究，探討政策工具在預防和控制人獸共患病方面的應用情況，分析政策文本中存在的問題和不足，并提出相應的建議和改進措施，為我國未來制定更加科學、有效的人獸共患病防控政策提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源 在資料搜集過程中，本研究以“人獸共患”為關鍵詞，在“北大法寶”政策數據庫中檢索相關文本，并在中央政府及所屬相關部委網站中查找的結果作為資料補充來源，最后篩選并整理出“2003-2021 年”與人獸共患病相關性最強的政策文本共34 份（表1）。篩選標準：①文本為國家層面的、向全國發布的、且現行有效的；②政策內容與人獸共患病緊密相關的；③文本須是法律、條例、辦法、決定等規范性文件[4]。

表1 人獸共患病防控政策

1.2 方法

1.2.1 政策文本分析框架構建 ①X 維度：政策工具類型。政策工具是實現政策目標的措施和方法[5，6]。本文通過對羅斯維爾和沃爾特的政策工具劃分方法的借鑒，最終以供給型、需求型、環境型3 種基本政策工具和12 個政策工具子項作為人獸共患病政策分析框架中的X 維度（表2）[7，8]。②Y 維度：人獸共患病研究熱點。將Y 維度人獸共患病研究熱點分為致病原、臨床診斷、防治策略和疫苗研制[9]。其工具含義分別為致病原指介紹病原體的致病機制、人獸共患病的流行特征和規律等，為人獸共患病的研究和預防提供參考和指導；臨床診斷則是通過傳染源去尋找傳播途徑有利于快速掌握病因，并進一步總結探討臨床癥狀及病理變化；防治策略為應對傳染病所采取的重要方法，是預防人獸共患病的重點；疫苗研制用于傳染病預防和治療。③二維分析框架：將X維度政策工具類型與Y 維度人獸共患病研究熱點的整理分析，構建了人獸共患病防控政策的二維分析框架（圖1）[10]。

圖1 人獸共患病政策文本的二維分析框架

表2 人獸共患病政策工具類型

1.2.2 政策文本編碼 本研究嚴格按照內容分析法的步驟和要求，將選定的34 份與人獸共患病密切相關的文本，通過“政策編號-章節-具體條目序號”的編碼方式[11]，對政策文本進行人工編碼，最終共獲得293 條有效編碼構建我國人獸共患病防控政策分析編碼表（表3）。

表3 人獸共患病防控政策分析編碼表

2 結果

2.1 X 維度：政策工具的統計與分析 將293 條編碼歸入對應的政策工具類型并分別統計出各自的比例分布（表4）。供給型工具占比為36.19%，環境型工具占比為52.55%，而需求型工具占比僅為11.26%。由此可見，現階段政府在人獸共患病防控政策工具的運用上主要以環境型政策工具為主；對供給型政策工具的應用仍需強化，供給型政策工具在人獸共患病預防與控制的推動方面略顯不足；對需求型政策工具的應用偏少，需求型政策工具在預防人獸共患病發展的拉動方面明顯偏弱。通過進一步分析三種政策工具的內部結構分布可知，在供給型政策工具中，人才培養應用最為頻繁；在需求型政策工具中政府購買和合作交流使用頻率較高，分別占比為48.49%和45.45%；而在環境型政策工具中，監督管理占比高達35.71%。

表4 政策工具使用頻數分布表

2.2 Y 維度 研究熱點的統計與分析 根據選定的34份政策文本，通過人工編碼方式將293 條編碼內容整合到相應的研究熱點中，形成了人獸共患病研究熱點的維度分布圖（圖2）。在Y 維度上，即人獸共患病的研究熱點中，當前人獸共患病的政策文本分布不均，結構略顯失衡，其中防治策略研究所占比重較大，達到59.73%；疫苗研制所占比重次之，達到23.21%；而致病原研究、臨床診斷研究兩項所占比重較低，分別為5.12%和11.94%。

圖2 研究熱點維度政策文本分析

2.3 X、Y 維度 人獸共患病政策文本二維耦合分析通過X、Y 維度結合構建的人獸共患病政策文本[12]二維耦合分析圖得知（圖3），在供給型政策工具中，防治策略占比最高，達到14.33%，其次是疫苗研制和臨床診斷，分別占比為11.96%和7.17%，而致病原研究最低，僅占2.73%。需求型政策工具整體使用較少，致病原研究、臨床診斷、防治策略和疫苗研制分別占比為1.02%、0.68%、7.17%和2.39%。環境型政策工具在防治策略中應用最多，占比高達38.22%，而在致病原研究、臨床診斷研究、疫苗研制中占比分別為1.36%、4.10%和8.87%，使用結構不均衡，表明對于人獸共患病的防控，政府較側重于防治策略的研究，始終堅持“預防為主，防重于治”。

圖3 人獸共患病政策文本二維耦合分析圖

3 討論

3.1 優化政策工具的整體結構 目前我國人獸共患病的防控主要依賴環境型政策工具來間接影響政策的實施效果[13]，其子工具類型呈現多樣化的特點[14]，但在推動人獸共患病的防控進程中，需要3 種政策工具的均衡使用，缺一不可。由上述的分析結果中可知，需求型政策工具與供給型政策工具使用頻率較低，表明了兩者在“拉動”及“推動”人獸共患病防控工作發揮的作用較小。因此當前的人獸共患病政策應適當增加供給型政策的運用，加大對人獸共患病防控關鍵領域的資金投入，調動各部門防控積極性，合理配置各個研究熱點資源，全面加強設施建設，形成推動人獸共患病防控合力。其次提高需求型政策工具的使用比例，在保持政府購買以及與國際交流合作的基礎上，增加動物疫病凈化示范場及人獸共患病的免疫防控技術規范示點等，發揮人獸共患病防控示范，突破帶動作用。最后適度弱化環境型政策的運用強度，優化內部結構，精準把握問題所在，完善制度設計，增加目標規劃、體制機制建設等子工具的使用，通過強有力的手段構建有利于人獸共患病防控工作推進的外部環境[15]。

3.2 注重政策工具的合理運用 從3 個政策工具類型使用來看，環境型政策工具占比最高，達到52.55%，表明政府為創建人獸共患病防控的良好環境，出臺了大量與人獸共患病相關的引導性政策與法規。但是人獸共患病防控防治時間長，耗費高，如果過分依賴環境型政策工具容易形成強制性的行政命令，容易使出臺的各項政策浮于表面[16]。再從人獸共患病的4 個研究熱點來看，政策工具在預防策略中的使用頻率較高，而在致病原、臨床診斷研究中，政策支撐力度相對較弱，不利于推進人獸共患病防控工作。致病原研究和臨床診斷研究是有效防控人獸共患病的重要環節，建議政府加大對兩者的資金投入、人才培養、科技信息支持以及資源配置等，并通過政府購買，試點示范，目標規劃等措施積極推進科研成果轉化[17，18]。而疫苗方面雖得到了重視，占比也高于其他三者，但疫苗投資吸引力較低，在生物制藥研發中只能占據次要位置[19]，因此政府部門可適當增加科技信息支持、設施建設、監督管理等子工具的使用頻率，有利于加強新型疫苗的研發力度以及推廣安全且高效的疫苗，從而對人獸共患病進行一個更高效的防治。

3.3 提高政策工具的二維耦合程度 總體來看，政策工具的使用和人獸共患病研究熱點匹配不均衡主要體現在需求型政策工具的應用中。因此應提高政策工具與人獸共患病研究熱點的匹配程度，避免政策傾斜。一是觀察人獸共患病研究熱點各政策子工具的運用，彌補部分政策工具的空缺。二是結合政策工具，分析各個階段人獸共患病防控政策，結合當前人獸共患病發生的背景、所處的外部環境等選取最符合的政策工具。而政策工具的實施不應僅著眼于人獸共患病的某一研究成果、研究熱點，應致力于人獸共患病的整體防控，加強部門之間的相互合作與協調，提高資源配置效率[20]，在能夠規范和指導人獸共患病防控有序推進的同時，實現樹立“同一世界,同一醫學,同一健康”的理念,建設人和動物健康的公共衛生體系，保障動物、人與自然的和諧發展[21]。