以分類促進社會救助的機會公平:中國農村的經驗

孫婧芳

(中國社會科學院 經濟研究所, 北京 100836)

一、引言

共同富裕是社會主義的本質要求,也是中國現代化的重要特征。習近平總書記在《扎實推動共同富裕》中進行了深入闡述,民生保障依然是共同富裕的重要組成部分(1)習近平,《扎實推動共同富裕》,《求是》2021年10月15日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/15/content_5642821.htm。。中國依然處于社會主義初級階段,實現共同富裕具有長期性和復雜性的特征,其實現過程也必然是分階段推進的[1]。共同富裕既是富裕的過程,也是共同的過程,“分好蛋糕”體現在成果共享、機會共享,各種公共服務共享等[2],兜底性社會救助是中國后扶貧階段救助和幫扶低收入群體的重要方式,亦是分好蛋糕的環節之一。然而,隨著中國扶貧政策的不斷深入和調整,后扶貧時代,低收入人口的特征更加分散。面對經濟社會環境和覆蓋對象的變化,相關政策亦應該隨之變化[3],黨的二十大報告明確提出要“健全分層分類的社會救助體系”,從而更充分、更平衡地滿足該階段低收入人口的受助需求。

在推動共同富裕過程中,最艱巨的任務在農村。健全分層分類社會救助體系的過程中,農村低收入群體不僅是不容忽視的群體,而且是重點救助群體。在中國農村推行的“兩不愁三保障”扶貧政策已經顯露出了多個維度分類救助的特征。然而,值得關注的是,建檔立卡識別貧困戶的基礎依然是“以農戶收入為基本依據,綜合考慮住房、教育、健康等情況”(2)參見《人類減貧的中國實踐》,http://www.xinhuanet.com/2021-04/06/c_1127295868.htm。。由此可見,收入依然是農村貧困人口識別的核心依據。這并不能充分體現出社會救助中分類的特征。如果需要教育、醫療和住房救助的群體與需要收入救助的群體之間重疊率較高錯配率較低,那么以收入作為受助群體的識別標準則具有較高的瞄準率,獲得社會救助的機會亦更具公平性;相反,如果它們之間的重疊率較低錯配率較高,以收入作為識別依據則僅能覆蓋一小部分需要教育、醫療和住房救助的群體,那么社會救助的錯配程度就比較高,僅在教育、醫療和住房方面需要救助,而不需要收入救助的群體,則難以被社會救助覆蓋,由此將會帶來較為嚴重的機會不公平。在受助群體需要扶助的維度和類別越分散時,該問題帶來的機會不公平則會更加嚴重。社會救助分類不清帶來的機會不公平與共同富裕的思想相背離。共同富裕實現的過程也是改善發展不平衡不充分的過程,也是形成人人享有的合理分配格局的過程。社會救助作為共同富裕過程中重要的民生保障機制,促進機會公平是其不斷完善的應有之義。

分類救助的思想與多維貧困的理念一致,雖然已有學者對收入貧困與多維貧困之間的差異進行了分析[4-6],但在以下幾個方面依然存在不足:一方面使用的數據相對陳舊,未能對2012年以來中國的扶貧政策與多維貧困之間的不同進行討論。另一方面研究使用的中國健康和營養調查(China Health and Nutrition Survey,CHNS)數據,該數據在研究貧困問題方面的代表性相對較差。CHNS抽樣的省份集中在東北到西南的狹長地帶上,這與2010年后中國農村貧困主要集中在老少邊窮地區的區域特征存在一定差異。關于健全分類分層社會救助機制的研究,主要集中于宏觀層面,基于微觀數據的研究則相對鮮見[7]。

基于此,本文以中國農村的“兩不愁三保障”為切入點,探討分類社會救助的緣起以及其理論基礎;利用覆蓋范圍更廣以及代表性更高的中國社會狀況綜合調查(Chinese Social Survey,CSS),分析“兩不愁三保障”救助的分配方式和結構,厘清其與分類社會救助之間的差異;討論各類社會救助群體的規模、各類社會救助之間的分散性,以及獲得社會救助的機會公平性。最后以此為基礎,從分類的視角完善社會救助,提出健全分類社會救助的相關政策建議,以促進社會救助的機會公平。

二、分類社會救助的緣起

社會救助是社會穩定的“最后一道安全網”和兜底民生保障的關鍵制度安排。機會不平等是實現共同富裕的主要障礙之一,個體是否陷入低收入陷阱很大程度上取決于個體很難改變的機會因素[8]。陷入低收入之中的群體在獲得社會救助時同樣面臨機會公平問題,社會救助的機會不公平則會給低收入人口提高收入、打破低收入陷阱和能力貧困帶來更大困境。分類社會救助與多維貧困的理論具有一致性,即從多個維度、多個類別來提供救助,避免個人或者是家庭陷入貧困。本文以多維貧困理論為基礎,分析分類社會救助的緣起以及其中機會公平的思想。

Sen[9]明確提出了從多個維度理解貧困的理念,并提出了“能力貧困”的概念。能力是指可行性能力,Sen[10]將其定義為“人們能夠做自己想做的事情、過上自己想過的生活的能力”。然而,可行性能力難以度量,從而通過一組功能性活動來代表可行性能力,即作為可行性能力的代理指標。功能性活動包括免于饑餓、獲得衣著和住房、接受教育、保持健康以及參與社會活動等多個方面,這也將貧困研究的關注點從收入拓展至多個維度。Sen[11]提出,當以這些功能性活動為基礎的基本可行性能力被剝奪時,則處于貧困之中。盡管收入低是導致生活貧困的重要因素,但并不是唯一因素,更好的教育和醫療條件等在提高生活質量的同時,具有提高能力的作用,從而幫助低收入群體獲得更高的收入,而且收入并不能完全彌補被剝奪的其他功能性活動。從救助“能力貧困”的目標來看,其主要在于補足被剝奪的能力,或者是補足能力短板,使被剝奪的能力能夠恢復至貧困標準的水平。更為重要的是,收入和其他維度之間并不具有完全的互補性,這也是多維貧困被提出的基石,多維貧困中各個維度之間具有一定的獨立性。在更多維度為貧困人口、低收入群體提供救助,則為受助者在獲得社會救助時提供了較為公平的機會,避免其因個人因素而不能改變境遇而落入低收入陷阱。

按照多維貧困的理論,“兩不愁三保障”式的分類救助是一種“單維多扶”,并不是完善的分類救助。在多維貧困中,收入只是多維中的一個維度,收入貧困、教育貧困、醫療貧困、住房貧困等維度并非完全重疊的,甚至在一定程度上是相互獨立的。即使個人或者家庭的收入高于收入貧困的識別標準,并不存在收入貧困,但是其他維度卻未達到相應的標準,從而需要一定的救助。與此不同的是,“兩不愁三保障”的核心依然是提高收入,同時綜合考慮了教育、醫療和住房。相比于明確的收入貧困標準,其他維度貧困標準的客觀性較差,與收入貧困捆綁在一起。一般而言,根據收入建檔立卡的貧困戶才能享有教育、醫療和住房方面的救助。這極有可能帶來社會救助覆蓋面不足的情況,在教育、醫療或者住房需要救助,但在收入方面并不需要救助的個人或者家庭難以獲得相關維度的社會救助;同時這也更可能形成各類社會救助集于一戶的局面,減弱了其分類救助的特征,也降低了獲得社會救助的機會公平性。這有悖于共同富裕推動過程中關于人人享有的原則。

三、分類社會救助的測量方法及指標選取

本文從分類救助的角度出發,借鑒多維貧困的測算方法,計算中國農村不同維度上的貧困以及綜合的多維貧困。以此為基礎分析中國農村多維貧困的特征,討論其他維度貧困與收入貧困之間的錯配程度以及現階段社會救助面臨的機會不公平。首先介紹多維貧困的測算方法,此后討論不同維度上的指標選取以及識別標準。

(一)分類社會救助的測量方法:多維貧困測量

本文根據Alkire等[12]提出的可行能力理論建立多維貧困測量方法,即AF貧困指數,對中國農村2013—2019年的多維貧困進行測量。具體計算方式如下:

(1)

(2)

其中,式(1)表示多維貧困率H,q(y;z)是處于多維貧困中的人數,n是總人口數。在識別個體i是否處于多維貧困時,首先需要判斷個體i是否在某一個維度j上是否存在貧困,如果個體i在維度j上的指標低于維度j的貧困標準zj,則個體i在維度j上存在貧困,即pij=1,否則pij=0。其次需要進行綜合判斷,個體i是否存在多維貧困。這時需要進行加總計算,目前比較常用的加總方法有交集加總和并集加總兩種。交集加總是指所有維度都存在貧困時,在總體上個體i才是貧困的,強調了各個維度之間存在互補性。但值得注意的是,當維度個數不斷增加時,交集加總將會使貧困人口規模大幅縮減,同時也會將那些比較貧困的人口排除在貧困人口之外。或者說,基于交集加總識別出來的貧困人口往往是貧困人口中最貧困的個體。并集加總是指只要在一個維度上存在貧困,在總體上個體i就是貧困的,這強調各個維度之間完全互斥,幾乎不具有互補性,其存在的問題是,難以識別出最困難的群體。在分析研究中,因為每個加總方法都具有各自的缺陷,為了更加全面地識別多維貧困的程度一般會采用多個加總的方式。AF貧困指數采用的辦法是,選擇一個維度個數的判斷值k,且0

由此,調整后的貧困率為M0=HA,其對貧困率具有較高的敏感性,同時對貧困寬度也具有較高的敏感性。根據M0的特征可知,M0既適用于連續型指標,也適用于離散型指標,而且變量類型對測算結果并不具有影響。

(二)分類社會救助指標的選取

雖然Robeyns以可行性能力為核心對福利進行了界定,然而由于可行性能力并不能被直接觀測到,目前使用可行性能力方法進行分析的經驗研究主要使用的是功能性活動[13],但在指標選取方面存在比較大的爭議[14]。Nussbaum認為,應該確定一個權威的指標清單[15],但Sen并不支持以權威清單的方式來選取指標[16]。根據Sen的觀點,Alkire[17]提出了選擇清單的5個方法:基于數據、理論假設、公共共識、協商參與機制以及個人價值觀。

2011年以來,中國農村兜底性救助的目標從單一目標調整為“兩不愁三保障”,本文根據Alkire選擇清單的5個方法、“兩不愁三保障”的目標、已有關于微觀層面指標的研究[18-21]以及本文所使用的數據中國社會狀況綜合調查(3)本文使用的數據是中國社會科學院社會學研究所開展的中國社會狀況綜合調查,因為“兩不愁三保障”于2012年全面推行,本文主要使用2013年、2015年、2017年、2019年四輪入戶調查數據進行分析。該調查采用分層隨機抽樣方式,這4年農村居民的樣本量分別是5 611、4 662、4 654、4 481,對中國農村人均收入水平、貧困發生率等具有很好的代表性。,從以下4個方面來選取分類社會救助的類別以及標準(見表1)。

表1 多維貧困的維度

一是收入。收入是衡量一個家庭是否陷入貧困的重要維度,同時收入對應著救助目標中的“兩不愁”。剔除社會救助收入之后,家庭人均收入低于當年貧困標準時,該家庭被定義為收入貧困家庭。

二是教育。中華人民共和國成立以來,中國義務教育發展迅速,年輕人的受教育水平與中老年人之間差異巨大。據此,本文分別對勞動年齡人口和學齡兒童設定教育貧困標準。對于勞動年齡人口而言,受教育是重要的人力資本積累渠道,直接影響其收入水平。結合農民工群體以初中畢業為主的特征,當16～50歲家庭成員的受教育水平為“未上學”時,則被訪者面臨家庭教育貧困。而且,如果 16～50歲家庭成員的受教育程度為“未上學”,其本身是存在教育貧困的,更有可能需要相關的職業培訓,從而彌補其在教育上的不足。對于學齡兒童而言,教育具有打破代際貧困傳遞的功能。另外,當家庭收入受限或者受到外來不利沖擊時,教育支出更可能減少[22]。對于學齡兒童,當家庭中有6～15歲家庭成員且被訪者認為“子女教育費用高,難以承受”時被視為貧困。6～15歲學齡兒童正處于義務教育階段,該階段的家庭教育支出較少,如果被訪者認為教育支出負擔難以承受,則認為其家庭存在教育貧困。

三是醫療。疾病是中國農村較為重要的致貧原因。疾病一方面提高了家庭的醫療支出需求,另一方面也降低了患者的勞動能力,從而對其就業帶來負面影響。本文選取兩個指標來體現醫療貧困,一個指標是被訪者未參與醫療保險。沒有參與醫保可能來自兩個主要原因:一方面,被訪者認為自己身體健康并不需要醫療保險;另一方面,被訪者存在支付困難、無力負擔醫療保險,或者是即使參與了醫療保險也難以負擔自付的部分從而放棄參與醫療保險的情況。農村居民參與的醫療保險主要是新型農村合作醫療(以下簡稱“新農合”),2011年已經達到97.5%(4)參見《中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報》http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/201202/t20120222_30026.html。。新農合的繳費標準比較低,一般來講其對家庭的經濟負擔比較輕,從風險規避的角度來看,參與新農合保險是最優的選擇。沒有參與醫療保險更可能來自無力擔負醫療保險。另一個指標是被訪者對醫療負擔的評價。

四是住房。很多學者在研究低收入群體的社會救助供需現狀時就將家庭居住房屋情況作為重要因素進行分析[23]。建造住房是較大的投入,需要長期的積累,所以住房狀況在一定程度上能夠反映長期貧困的特征。

本文也從以下兩個方面設定住房貧困標準。其一是沒有自住房。中國農村居民家庭有自己的宅基地,沒有自建住房的可能性比較低。其二是房屋購建年限。問卷中明確了家庭住房購買或自建的時間,但沒有涉及最近一次修葺的時間。鑒于此,采用房屋購建年限作為住房的另一個指標。當房屋購建年限超過40年時,該家庭被視為存在住房貧困。

四、各類社會救助群體之間的分散性及機會不公平

公平的分配格局是共同富裕和社會主義現代化強國的顯著標志之一[24]。當在收入、教育、醫療和住房方面需要獲得救助的群體越分散時,“兩不愁三保障”式社會救助則越難覆蓋收入不貧困但其他維度存在貧困的群體,進而帶來更大的機會不公平。本部分以多維貧困的測算方法為基礎,分析各類受助群體之間分散性,以及“兩不愁三保障”式社會救助存在的覆蓋不足與機會不公平。

(一)各類社會救助受助群體的規模

首先,從收入維度來看,2013—2019年,中國農村的收入貧困率呈現波動上升的趨勢。這與《中國農村扶貧監測報告》中的貧困率存在較大差異。主要是因為:為了體現農村居民家庭的貧困程度,本文在計算收入水平時,剔除了社會救助收入,只保留了家庭在獲得社會救助之前的可支配收入。與此不同的是,《中國農村扶貧監測報告》中的貧困率對收入的衡量是考慮了救助資金等社會救助收入之后的可支配收入。另外,剔除社會救助收入之后,農村居民收入貧困率呈現波動上升也與2012年實施精準扶貧以來貧困標準的上升有一定的聯系。2013—2019年,收入貧困標準從每人每年2 736元上升至3 218元,平均每年增長2.7%,但是各年份增長的幅度存在一定差異。結合表2中國農村居民收入貧困率的變動來看,當貧困標準提高幅度較大時,收入貧困率的上升幅度也較大。2015—2017年貧困標準提高幅度較小,僅提高了1.7%,在獲得社會救助收入之前,2017年中國農村居民的收入貧困率為8.3%,比2015年的9.6%有所下降;但2017—2019年貧困標準提高幅度達到4.4%,對應著2019年的收入貧困率比2017年有較大幅度的上升。

其次,從教育維度來看,勞動年齡人口與學齡兒童之間存在不同的變化趨勢。對16～50歲的勞動年齡人口而言,其受教育水平在一定程度上會對其勞動能力和勞動收入產生影響,進而可能會給其家庭收入帶來影響。被訪者中其家庭有16～50歲家庭成員受教育水平為“未上學”的占比有較大幅度降低,從2013年的12.1%降至2019年的8.3%。對于6～15歲學齡兒童而言,其主要處于義務教育階段,該階段家庭承擔的教育成本較低。如果被訪者認為其教育費用高則反映出家庭更可能面臨教育貧困。2013—2019年,被訪者中其家庭有6～15歲家庭成員且被訪者認為“子女教育費用高,難以承受”的占比不斷提高,從2013年的13.6%上升至2019年的17.3%,教育貧困有所上升。

再次,從醫療維度來看,相較于2013—2015年,被訪者沒有醫療保險的比例在2017—2019年發生較大變化。2013—2015年被訪者沒有醫療保險的比例低于8%,而2017—2019年該比例卻超過了16%。這可能是因為2016年城鎮居民醫保和新農合兩保合一時國務院發文對于覆蓋范圍提出,“農民工和靈活就業人員依法參加職工基本醫療保險”,一部分農村居民退出了新農合(5)2016年,國務院出臺了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》(國發〔2016〕3號),對于覆蓋范圍提出,“城鄉居民醫保制度覆蓋范圍包括現有城鎮居民醫保和新農合所有應參保(合)人員,即覆蓋除職工基本醫療保險應參保人員以外的其他所有城鄉居民。農民工和靈活就業人員依法參加職工基本醫療保險,有困難的可按照當地規定參加城鄉居民醫保。各地要完善參保方式,促進應保盡保,避免重復參保”。。然而,農民工參與職工類醫保的比例一直都比較低,所以有一部分農村居民處于既未參與新農合,也未參與職工醫保。另外,從醫療支出負擔來看,超過30%的被訪者認為醫療支出難以承受。雖然這個指標是一個主觀判斷,但也能夠反映出中國農村家庭面臨的醫療壓力。

最后,從住房維度來看,住房維度兩個指標對于貧困程度的衡量存在較大差異。一方面基于中國農村家庭擁有宅基地的特征,沒有自住房的被訪者占比非常低,僅有3%的被訪者沒有自住房。然而,另一方面,房屋購建年限超過30年的占比相對較高,在10%左右,而房屋購建年限超過40年的占比則非常低,低于3%,兩者之間差距巨大。一個家庭可能有多套住房,本文選取了最新的自住房的購買或購建時間作為衡量住房維度貧困的標準。在中國農村,購建住房需要長期積累,住房變化幅度也比較小,住房維度兩個指標在2013—2019年相對穩定。

(二)各類社會救助受助群體之間的分散性:多維貧困的綜合評價

本文在分析分類救助時,選取了4個維度7個指標,本部分賦予指標相同的權重對多維貧困進行綜合評價,從而反映各類社會救助受助群體之間的分散性。

在各指標等權重的情況下(見表3),如果有一個指標為貧困即被視為貧困(k=1),2013年中國農村居民中有54.0%處于貧困中,需要救助。隨著k值的提高,即要求同時處于貧困的指標越多時,多維貧困率不斷下降。如果至少有3個指標(k=3)處于貧困才被視為貧困人口,那么2013年中國農村的多維貧困率為4%。進一步,2013年至少有5個指標(k=5)同時處于貧困的人口為0%,即沒有人同時5項指標都處于貧困中。2013—2019年,隨著k值的升高,綜合多維貧困率的變動趨勢基本一致,即k值越高,綜合多維貧困率越低。這反映出中國農村家庭的貧困維度相對分散,不同貧困維度之間的重合程度較低。由于沒有自住房和房屋購建年限超過40年是互斥的,兩種情況只能居其一,從計算結果來看,中國農村幾乎沒有6個指標同時處于貧困的群體。這與調查中的現實情況基本一致,收入、教育、醫療和住房同時處于貧困的家庭較少。這意味著,以收入為基礎的“兩不愁三保障”式社會救助的覆蓋范圍非常有限,一些僅在教育、醫療、住房方面需要救助的群體難以被覆蓋,在非收入社會救助獲得方面存在較大的機會不公平。從時間趨勢來看,2013—2019年,綜合多維貧困率呈現上升趨勢。只要有一個指標處于貧困就被視為貧困人口時(k=1),綜合多維貧困率從2013年的54.0%上升至2019年的61.2%;至少有3個指標存在貧困才被視為貧困人口時(k=3),綜合多維貧困率從2013年4.0%上升至2019年5.5%;至少有5個指標存在貧困才被視為貧困人口時(k=5),綜合多維貧困率從2013年0.0%上升至2019年0.2%。這反映出,中國農村多維貧困的程度呈現上升態勢,且各類社會救助受助群體之間的分散性依然較高。

表3 中國農村居民多維貧困的綜合評價(各指標等權重)

H與M0計算結果的差異也反映出中國農村居民在不同維度上存在的貧困具有較強的分散性。由H與M0的關系M0=HA可知,H值僅體現了貧困指標的個數大于等于指標個數標準值k的貧困人口占比,但不能反映這些貧困人口所遭受的貧困程度。M0值則綜合考慮貧困率H和貧困人口遭受的平均貧困程度A。根據表3可知,2013—2019年對于k的不同取值,M0值均遠低于H值,就2019年而言,當k=1時,H值達到了61.2%,但是在考慮平均貧困程度A之后,M0則降至了13.1%。這說明雖然至少有一個指標處于貧困的人口規模較大,但是遭遇的貧困程度較低,平均而言處于貧困的指標為1.5個。當k=3時,2019年的M0值為2.5%,平均而言貧困人口處于貧困的指標有3.2個。從H值到M0值的變化同樣反映出,各維度同時處于貧困的情況較少,存在貧困的維度是分散的,而且分散性較強。這意味著,以收入為基礎的“兩不愁三保障”式社會救助已經難以覆蓋收入不貧困而其他維度貧困的群體,那么該群體在獲得社會救助方面則存在較強的機會不公平,其難以獲得非收入以外其他維度上的社會救助,有悖于推動共同富裕中“人人享有”的原則。

(三)各類社會救助群體之間面臨的機會不公平

鑒于中國農村貧困人口的貧困維度在不同的指標上具有較強的分散性,本文進一步對收入貧困與其他維度貧困之間的重疊率進行分析,從而更加清晰地反映出隨著貧困人口貧困維度的變化,以收入為基礎的“兩不愁三保障”式社會救助中存在的機會不公平。

本文以教育貧困、醫療貧困、住房貧困與收入貧困之間的錯位程度來衡量以收入為基礎的“兩不愁三保障”式社會救助的機會不公平程度(見圖1)。如果收入貧困的家庭在教育、醫療、住房方面同時存在貧困,則認為完全無錯位,不存在機會不公平。如果收入貧困的家庭在教育、醫療和住房上不存在貧困,教育貧困的家庭在收入、醫療和住房上也不存在貧困,以此類推,則認為存在完全錯位,存在非常嚴重的機會不公平。一般而言,“兩不愁三保障”的錯位程度應該介于完全無錯位和完全錯位之間。基于“兩不愁三保障”主要以收入貧困標準來衡量的特征,本文主要分析討論收入貧困與教育貧困、收入貧困與醫療貧困以及收入貧困與住房貧困之間的錯位程度。如果兩兩之間的重疊程度介于40%～50%,則認為錯位非常輕微,機會不公平程度非常低;如果兩兩之間的重疊程度介于30%～40%,則認為錯位比較輕微,機會不公平程度比較低;如果兩兩之間的重疊程度介于20%～30%,則認為錯位一般嚴重,機會不公平程度一般;如果兩兩之間的重疊程度介于10%～20%,則認為錯位比較嚴重,機會不公平程度比較高;如果兩兩之間的重疊程度介于0%～10%,則認為錯位非常嚴重,機會不公平程度非常高(6)錯位程度的衡量標準具有比較強的主觀性,重疊率可以選擇多個范圍。根據已有關于最低生活保障瞄準率的研究來看,普遍存在一定的錯保和漏保[25],難以實現100%的瞄準率。本文結合上述文獻和專家打分的方式,選擇以50%作為分界點,重疊率高于50%,則認為錯位微小,即兩者之間是基本一致的;如果重疊率低于50%,則認為錯位不能忽視。同時,在[0%,50%]之間,又以10個百分點作為一個間距,將錯位程度分為5類:錯位非常輕微,錯位比較輕微,錯位一般嚴重,錯位比較嚴重,錯位非常嚴重。[25]。

圖1 錯位程度以及機會不公平程度示意圖

表4列出了收入貧困與其他維度貧困之間的錯位程度。從教育貧困與收入貧困的錯位來看,2013年,有16～50歲家庭成員受教育水平為“未上學”的處于教育貧困的被訪者中,有91.90%并不處于收入貧困,存在收入貧困的僅有8.10%。同年,有6～15歲家庭成員且被訪者認為“子女教育費用高,難以承受”的教育貧困中有93.34%不處于收入貧困,存在收入貧困的僅有6.66%。從收入貧困和教育貧困的比較來看,兩者之間的重疊率不足10%,這意味著這兩者之間存在非常嚴重的錯位。特別是對于“兩不愁三保障”中的教育主要針對正處于學齡的教育而言,收入貧困和教育貧困之間的錯位更加嚴重。同時值得注意的是,6～15歲人口主要集中于義務教育階段,相比高中教育而言,義務教育階段的費用比較低。然而,教育支出已經讓一些非收入貧困的家庭感到負擔較重。這也說明,教育貧困是非常值得關注的。2019年,教育貧困和收入貧困的重疊率有一定程度的提高,但依然處于錯位比較嚴重的區間。有6～15歲家庭成員且被訪者認為“子女教育費用高,難以承受”的教育貧困中同時存在收入貧困的僅有10.33%。

表4 收入貧困與其他維度貧困的錯位程度:中國農村 %

從醫療貧困與收入貧困的錯位來看(見表4),2013年沒參與醫保的被訪者中僅有5.93%處于收入貧困,也就是說,醫療貧困和收入貧困之間的重疊率僅為5.93%,存在非常嚴重的錯位。2013年認為醫療支出難以承受的被訪者中有7.95%的被訪者處于收入貧困,兩者之間的重疊率也低于10%,兩者之間同樣存在非常嚴重的錯位。2013—2019年醫療貧困和收入貧困之間的重疊率出現了較大幅度的上升。2019年沒有參與醫保的被訪者中有11.33%處于收入貧困之中,兩者之間的重疊率比2013年提高了47.66%,其錯位程度也有所改善,從非常嚴重的錯位改善至比較嚴重的錯位。就醫療支付負擔而言,2015年、2017年和2019年認為醫療支出難以承受的被訪者中分別有10.81%、13.71%和12.29%的被訪者處于收入貧困中,兩者之間的重疊率相比于2013年有巨大幅度的提高,錯位程度從2015年開始出現了一定改善,從非常嚴重下降至比較嚴重。

同教育貧困、醫療貧困與收入貧困的關系類似,2013—2019年住房貧困和收入貧困的錯位程度有所下降。2013年,中國農村沒有自住房的比例非常低,僅占2.2%(見表2),但是2013年這些住房貧困的被訪者中也僅有5.66%處于收入貧困中,2019年該比例上升至9.69%。這意味著九成沒有自住房的住房貧困家庭并不存在收入貧困。雖然兩者之間的重疊率在2013—2019年有了較大幅度提高,但依然低于10%,仍處于錯位非常嚴重的區間。從住房貧困的另一個指標來看,2013年房屋購建年限超過40年的住房貧困被訪者中,有13.83%處于收入貧困中,兩者之間的重疊率位于10%～20%,住房貧困和收入貧困存在比較嚴重的錯位。2015年房屋購建年限超過40年的住房貧困被訪者同時處于收入貧困的有22.94%,兩者之間的錯位程度出現了下降,從比較嚴重的錯位降至一般嚴重的錯位;然而,兩者之間的重疊率在2019年出現了較大幅度的下降,錯位程度進一步加劇。

通過收入貧困與教育貧困、醫療貧困和住房貧困之間的錯位程度可以看出,當以收入作為“兩不愁三保障”社會救助的核心識別指標時,有八成至九成的教育貧困、醫療貧困和住房貧困沒有被覆蓋在內。2013—2019年收入貧困與其他維度貧困之間的錯位程度有了較大幅度改善,但是從錯位程度本身來看,依然處于比較嚴重的錯位中。這意味著,雖然以收入為主要衡量標準的“兩不愁三保障”式的社會救助同時對收入貧困家庭的教育、醫療和住房提供了一定的保障,但是隨著貧困維度分散性的提高,其與多維貧困視角下的收入扶助、教育扶助、醫療扶助和住房扶助存在非常大的差異。從分類社會救助的角度來看,收入貧困與其他維度貧困之間的嚴重錯配降低了社會救助的機會公平性,與共同富裕所倡導的人人享有的合理分配格局相違背。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

《2020年人類發展報告》提出,發展是動態的,優先級和價值觀會轉變,所以度量標準也應轉變。發展的視角同樣適用于社會救助。中國已經進入扎實推動共同富裕的階段,形成人人享有的合理分配格局是共同富裕的核心原則之一。人人享有并不是整齊劃一的平均主義,其側重于機會公平。社會救助作為共同富裕推動過程中的重要內容,必然遵循人人享有、機會公平的原則。基于此,本文從分類救助出發以機會公平的視角,借助多維貧困理論,分析討論了中國農村分類社會救助的受助規模、受助群體之間的分散性;并依據教育貧困、醫療貧困和住房貧困與收入貧困之間的錯配率,討論了社會救助面臨的機會不公平,為完善分類兜底性社會救助提供依據。研究發現:(1)各類社會救助受助群體的規模存在較大差異,收入貧困率、教育貧困率、醫療貧困率和住房貧困率之間存在較大差距;從時間趨勢來看,中國農村的多維貧困程度呈現上升態勢。(2)中國農村貧困的維度較為分散,收入貧困和其他維度貧困之間的重疊率非常低,存在較為嚴重的錯位及覆蓋不足,在“兩不愁三保障”式的社會救助中,有超過八成的教育貧困、醫療貧困和住房貧困家庭沒有被覆蓋在內。這加劇了“兩不愁三保障”社會救助的機會不公平;同時也反映出其并不能滿足分類進行社會救助的需求。

(二)政策建議

鑒于此,完善社會救助的過程中既要在分類的基礎上促進機會公平,也要在提高獲得感的同時避免社會撕裂和對兜底性社會救助的詬病,推動形成人人享有的合理分配格局。本文從以下4個方面提出相關的政策建議:

第一,打破其他維度救助與收入救助之間的高度捆綁,擴大兜底性社會救助的覆蓋率,以分類救助促進機會公平。兜底性社會救助的來源必然是轉移性支付,而轉移支付的再分配性質要求其具有合理性、公平性。打破其他維度與收入維度之間的高度捆綁和疊加,其作用在于,一方面,可以保障收入貧困以外的中低收入家庭在其他維度上的需求,避免其被排斥在亟須的社會救助之外;另一方面,可以降低高捆綁帶來的救助疊加,避免一個人或者一個家庭獲得了多方面的救助,其可支配收入反而高于非貧困中的低收入家庭,從而帶來再分配的扭曲,降低了其合理性和公平性。

第二,整合城鎮和農村的社會救助,同時加強各類社會救助制度之間的聯系和區別,推進各類兜底性社會救助標準的建立,使各類兜底性社會救助能夠根據不同家庭或個人的需求有的放矢,避免家庭或個人陷入某一項困境之中。

第三,發展壯大社會工作者隊伍,持續對亟須幫助的家庭和個人提供有效的社會救助及社會服務。社會救助的瞄準率一直以來都是社會救助面臨的一個重要問題。發展社會工作者隊伍,加強社會工作者和服務對象的了解,可以在社會救助審核的過程中增加一個可以參考的維度,有助于提高社會救助瞄準率;同時也有助于為家庭和個人提供更加及時有效的社會救助。

第四,降低兜底性社會救助的戶籍隔離,提高兜底性社會救助的可獲得性。由于各行政區之間社會救助的標準存在較大差異,兜底性社會救助的對象一般以戶籍為準,形成了戶籍性隔離。然而,一些家庭和個人的社會救助需求主要發生在居住地,而非是戶籍地,但囿于戶籍制度的限制,這些家庭和個人并不能在居住地獲得相應的救助。逐步將兜底性社會救助的對象從戶籍人口轉變為常住人口,進而提高社會救助的可獲得性。