鄉村治理共同體構建的現實困境與實踐路徑*

◎尹兵 郭開宇

在黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，明確提出了建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體的目標導向，這一重要論述具有鮮明的針對性和指導性，為克服基層治理碎片化、創新社會治理體系指明了努力方向。在我國的基層治理實踐中，自人民公社解體后國家搭建起縣、鄉、村三級組織架構，在“鄉政村治”的制度框架下，鄉村治理共同體涵蓋了基層政府、村級組織、村民自組織和村民等多元主體，強調多元主體的權責對等以及基于共識基礎之上的利益可調適性。鄉村治理是基層治理的神經末梢和微觀縮影，建設高度協同的社會治理共同體的難點也在鄉村。因此，重塑鄉村治理共同體以有效整合鄉村治理資源、釋放鄉村治理活力，成為新時代實施鄉村振興戰略亟須解決的重要課題。

一、鄉村治理共同體構建與鄉村有效治理的內在耦合性

在國家治理轉型和基層社會變遷的時代背景下，國家治理中心下沉以及資源下鄉改變了鄉村治理的制度基礎，村莊的空心化、老齡化以及村民利益聯結的弱化，又重塑了鄉村治理的社會基礎。如此一來，原本基于簡單治理要求和熟人關系網絡的村民自治和村民參與面臨著多重挑戰。同時，治理有效是鄉村振興的基石，而重構鄉村治理共同體是實現鄉村有效治理的必由路徑，在聯合國全球治理委員會發表的《我們的全球伙伴關系》中，也特別強調治理主體多元化和治理手段多樣化的重要性。由此可見，任何單一的治理主體都無法獨立承擔基層治理重任，構建鄉村治理共同體成為提升基層治理水平的必然選擇。當前，由于鄉村公共精神式微、內部凝聚力下降、參與主體虛化等諸多問題的存在，導致了鄉村治理共同體的衰落和鄉村治理困境的出現。因此，應在加強基層黨組織領導的前提下，將徘徊在治理邊緣地帶的村民、社會組織等其他主體納入鄉村治理體系，以發揮各自的獨特優勢和專業特長，釋放各類主體的治理潛能，從而將鄉村社會中的各種矛盾糾紛消解在萌芽狀態，避免其激化升級，為鄉村治理能力現代化提供堅實的主體支撐。

二、鄉村治理共同體構建的現實困境

就目前情況而言，農村治理是我國社會治理的薄弱環節，突出表現為鄉村治理共同體的構建面臨著諸多現實困境。

（一）基層配套制度設計有所欠缺。只有在完善的鄉村治理制度體系規范和保障之下，參與鄉村治理的各類主體方能在治理理念、治理目標和治理手段等方面達成共識。實際上，隨著《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨農村工作條例》《關于加強和改進農村治理的指導意見》等一系列政策法規的相繼出臺，共同構成了鄉村治理的制度指導體系，推進了農村治理體系和治理能力的現代化，并對鄉村治理共同體的建設做出了方向性規定。不過，盡管中央政府不斷強化基層治理的頂層設計，然而基層政府欠缺與頂層設計相配套的制度設計，使得頂層設計的細化和實化有所欠缺，導致各治理主體在權責利劃分、協商程序設定和合作機制構建等方面面臨著困境，各類治理主體的“碎片化”參與導致共同體隨時存在著“解體”的可能，甚至出現了諸多盲目的、被動的甚至欺騙性的治理行為，各類治理主體未能有效融合成為一個有機的、協同的整體。

（二）基層政府治理手段剛性化。進入新時代以來，隨著城鄉統籌發展戰略的持續推進，有些地方政府為了規避潛在的問責風險，不愿放棄對鄉村社會的行政控制，導致鄉村治理的行政化趨勢愈發凸顯。這種行政化并非由鄉村內生式發展驅動而成的，而是基層政府基于理性設計路徑形成的外力驅動型鄉村治理模式。同時，這種線性的行政管控時常隱性化，主要通過村兩委的通道而非直接向村民施加權威，以借此體現和執行基層政府的意志，如此一來雖然有助于提高治理效率，但同時也隱藏著一些治理隱患。較為常見的是，由于采取剛性化的治理手段，欠缺有效的對話、溝通和協商，鄉鎮政府和村兩委時常與村民發生矛盾沖突，甚至存在一定程度的“對立”，村民面對基層政府間接施加的權威，可能會選擇“表演化抗爭”和“媒介化抗爭”等非制度性抗爭方式以尋求社會支持，因而未能形成有機的治理共同體。

（三）村干部動員能力不足。村干部作為村級集體組織的管理者，在鄉村治理中處于領導地位，個人權威的高低會直接影響到資源配置、經濟發展和基層穩定，因為個人權威在某種程度上等同于其在鄉村治理中的影響力和號召力，進而直接關系到鄉村治理的有效性。不過，隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉統籌發展的推進，鄉村治理的艱巨性隨之大幅提升，近些年來國家以項目的形式持續向農村輸入了大量資源，在實踐過程中項目制逐漸超越了財政制度和管理制度的范疇，導致村干部在保護村莊集體利益的掩護下出現了“精致的利己主義”，鄉村選舉亂象叢生、村干部貪污腐敗和失職瀆職等問題逐漸顯現，削弱了村干部的合法性權威和魅力型權威。與此同時，由于一些村干部年齡較大、文化水平偏低，引發了工作創新性不足，在鄉村治理共同體建設中缺乏動員能力和整合能力。如此一來，在處理一些鄉村社會問題時，雖然村干部忙得不可開交而村民卻漠然視之。由此可見，村干部權威的弱化會極大地消解鄉村治理的向心力。

（四）村民主體性缺失。村民在鄉村治理中缺乏主體性的成因主要在于以下兩個方面：一是資源配置嵌入基層政府的行政系統。目前，國家向農村地區輸入的資源往往依托縣鄉兩級政府以項目制的形式進行，且通過政策優惠、經濟傾斜等手段優先發力于農村交通條件和居住條件的改善，由于這些項目的運作嵌入縣鄉政府的行政系統之中，而與其息息相關的村民基本上被排除在外，導致他們對其漠不關心、視而不見；二是村民對公共權力的過度依賴和過度排斥。村民時而認為基層政府存在越界行為，承擔了本應屬于村民自治范疇的工作，時而要求基層政府在處理鄉村公共事務時應大包大攬，不過當基層政府真正實行文牘化治理方式時，因為這種治理方式懸浮于村民的非程式化日常生活之上，村民們又覺得效率太低、程序過于復雜，同時這種文牘主義往往在鄉村治理問題上流于形式，直接或間接地造成了村民參與鄉村治理的主體性缺失，也壓縮了抱有回饋鄉村初心和鄉土情結的鄉賢的施展空間。

（五）農村社會組織發育遲滯。吸納社會組織加入鄉村治理共同體，是近些年來國家明確樹立的政策導向，本質上而言社會性是鄉村治理共同體的基本屬性，農村社會組織是鄉村治理中不可或缺的建設性力量，既拓展了以血緣互助為基礎的傳統鄉村社會聯結模式，同時又為鄉村治理賦予了新的內涵、增添了新的內容，扮演著鄉村社會資本的連接者、農村社會政策的傳播者、鄉村治理活動的載體和鄉村治理評估參與者等多重角色。在“鄉村治理共同體”語境下，鄉村社會組織的參與有助于整合各類社會資源，實現與縣鄉政府之間的功能互補，推進鄉村治理走向系統化、法治化和源頭化。與此同時，農村社會組織又普遍面臨著資源之困、成長之困和角色信任之困等多元化困境，自我發展能力和社會服務能力均顯得不足，組織結構和職能結構也不甚合理，無法承擔起農村社會發展所要求的治理職能。

三、鄉村治理共同體構建的實踐路徑

需要運用系統性思維來構建鄉村治理共同體，各項舉措要兼具科學性、可行性和配套性，以實現鄉村治理共同體的共同利益增量發展。

（一）完善基層治理制度。“主體重構、智治支撐”的鄉村治理共同體，為鄉村有效治理注入了新的活力，但主體的多元化同時也帶來了“搭便車”“踢皮球”和“公地悲劇”等諸多問題。由此可見，鄉村治理共同體的建設是一項長期的、復雜的系統性工程，應立足于我國不同的農村地區在經濟、文化、社會等方面存在顯著差異的現實，實現頂層制度設計與基層治理制度的有效銜接，進而在橫向維度上提高不同制度之間的契合度。具體而言，在當前鄉村治理頂層制度設計相對健全的大背景下，應將制度創新的重點放在基層治理層面，科學界定鄉村治理共同體中各主體的權、責和利，在此基礎上構建協商共治機制。各地可以根據實際情況完善村規民約的內容，通過村規民約來立良俗、破陋習，以培育村民的主體意識、制度意識和規則意識。同時，基層政府可根據當地實際，配套制訂《鄉村治理共同體協商共治章程》《鄉村治理共同體問責條例》等基層治理制度，且將權力清單制度、負面清單制度和責任清單制度等融入其中，從而為構建依法依規的、高度協同的鄉村治理體系提供制度保障。

（二）強化情感認同。為了應對鄉村社會結構所發生的變化，應拉近基層政府與村民之間的距離，鼓勵多元主體共同“在場”。因此，基層政府可更多地運用“情感”元素來消解治理剛性，以疏導村民的負面情緒。具體而言，基層政府可以定期舉辦“議事會”等親民活動，為村民提供暢所欲言的機會，并根據村民的集體訴求適時調整政策執行方案，并安排專人對每次活動的文字或視頻等進行正式化的記錄，從而形成一套正式的議事制度。當然，這種情緒勞動不應是刻意為之而應發自內心，在不經意間通過自己的情緒來帶動對方進而形成一種融洽的治理氛圍。同時，提高基層工作人員的情感治理素養，當前基層工作人員欠缺情感治理能力，工作安排主要集中在行政監督和行政指導等方面，因而有必要優化基層工作指導體系，開展與情緒調控與壓力管理等相關的培訓，以推動鄉村治理由行政化向精細化、專業化轉變，當然基層工作人員在具體實踐中要把握好情感的度，反思心理上或行為上是否存在過于感性的問題，以避免真情實感異化為“作秀表演”。

（三）樹立村干部權威。在鄉村治理共同體的建設和運行中，需要充分發揮村干部的組織領導、資源整合和利益協調等作用，而村干部的作用發揮需要以個人權威予以支撐。因此，應規范村干部選舉程序、擴大差額選舉比例，以村干部合法性權威的樹立為突破口，對拉票、賄選以及黑惡勢力干預等行為予以堅決打擊，并建立健全權利救濟機制，真正保障村民的投票權和監督權，并賦予村民相應的申訴權和質詢權。同時，積極動員致富能手、退伍軍人、返鄉大學生和返鄉創業人員等新鄉賢參加村干部選舉，并對新上任的村干部加強黨性教育和業務知識培訓。在此基礎上，將年度績效考核轉變為季度績效考核，使考核和監督貫穿鄉村治理的始終，并賦予村民合理比例的罷免提案權，建立常態化澄清機制，以提升村干部踏實做事、勇于擔當的內在動力和履職能力，以真正的領導績效來樹立魅力型權威。

（四）充分發揮村民的主體作用。鄉村治理共同體的建設離不開村民的積極協作和廣泛參與，不過如果僅停留在淺層次的投票環節則遠遠不夠，應提高到決策、管理、監督和評價等更高層次，“走過場”式的被動參與很難得到村民的支持和配合。一是恪守村民“在場”原則。在鄉村治理共同體中，鄉鎮政府和村兩委是鄉村治理的制度性主體，承擔著鄉村治理的應然責任，而分散化的、異質性的普通村民不具備參與村級治理的制度性壓力，因而難以自發形成影響鄉村治理的集體性行動。因此，鄉鎮政府和村兩委應充分發揮帶動作用，改變“以我為主”“為民做主”的慣性思維，動員村民踴躍參與農村公共事務；二是以村民小組為訴求單元。由于村民小組是基于地緣關系和親緣關系而形成的村民集合，因而有助于將分散化的農民進行有效整合。同時鑒于村民對村民小組這一集合體具有較強的認同感和歸屬感，進而為小組成員之間的信息交流提供了公共空間，在良好的社會關系網絡的激勵下，很容易激勵小組成員通過溝通交流達成治理共識，并形成以集體利益為共同目標的一致性行動。

（五）發展和培育農村社會組織。農村社會組織具有民間性、自治性、自愿性和公益性等多重特征，兼有強機動性和組織化優勢，有助于打通村民與基層政府之間的阻隔。同鄉鎮政府擁有有形資源和外在權威不同的是，農村社會組織在鄉村治理中擁有一定的內生權威，即在農村社會特定情境下擁有暫時性權力。基于此，應注重農村社會組織在鄉村治理共同體中地位的樹立和作用的發揮。一是扶助農村社會組織發展壯大。可通過財政補貼、政策傾斜、服務購買和項目委托等形式，向農村社會組織注入扶助資金和發展活力，使其能夠處理更多的社會事務、提供更多的社會服務；二是建立健全相關的法律法規。為了提高農村社會組織在農村政治生活中的法律地位，應修訂和完善與農村社會組織有關的法律法規，在促進農村社會組織規范化發展和法治化運行的同時，也能夠依法對農村社會組織進行有效的監督；三是降低準入門檻。應簡化農村社會組織的審批登記流程，并建立農村社會工作人才隊伍建設體系，不斷吸納工作能力強、社會聲望高的鄉賢加入農村社會組織，確保農村社會組織成為提升鄉村治理效能的重要載體。