農村公共事務治理中農民的“渙散”及凝聚力提升*

◎侯愛萍 魏郡 徐嘉晨

一、引言

農村公共事務治理指的是在農村社會中對公共資源、收益分配、公共服務的提供以及調和矛盾沖突以維護公共秩序的穩定等一系列問題的統稱。在鄉村治理能力提升中，實現好農村公共事務的治理具有重要的基礎性地位，可以說，農村公共事務治理得越好，就越有利于促進鄉村治理效率的提高。農村公共事務治理是鄉村治理體系中重要的一個環節，應當得到足夠的重視。當前，在農村公共事務治理中，村民自治制度作為鄉村基層社會中的一項長期制度發揮著民主管理、決策和監督的作用，理論上是一項集中全體村民智慧、動員全體村民力量開展集體行動的自主治理制度，然而，從現實情況下，農村村民并沒有表現出強烈的參與公共事務治理的積極性和主動性，在需要表達意愿、發揮民主決策和管理的時候，往往缺席村民大會的到場，或即便是參與也不過是隨意投個票或者跟風從眾地講一些內容，村民自治真正的作用并沒有發揮出來。這即是農民在公共事務治理中的“渙散”現象，由此造成了農村公共事務的治理處于低效無序運行的狀態之中，長此以往必然會阻滯鄉村治理能力的提升，造成鄉村現代化水平的滯后。因此，本文擬對這一現象的成因剖析一二，并在此基礎上給出提升農民在公共事務治理中凝聚力的一些建議，以期為推動鄉村治理能力和效率的提升作出一點理論貢獻。

二、公共事務治理中農民“渙散”的表現

（一）缺席公共事務治理中的民主管理

由于村莊是一個公共利益的共同體，村莊為在這個利益共同體中的全部成員也即是村民提供基本的生產生活服務設施、分配公共資源、經營收益以及各項福利費用等，作為成員的村民則有義務參與對這些公共事務的治理中，以民主管理的方式保證這一過程的公平和效率。沒有村民的主動和積極參與，沒有村民的義務履行，公共事務的治理就難以為繼，村民自然也就難以保證合法利益的實現。因此，村民以民主管理的集體行動參與對公共事務的治理，是村莊這一公共利益共同體內實現內部村民自治的必要環節。當前，村民在這一環節中經常缺席，或是在村民委員會的通知下不到場、不按時參加村民大會，或以各種理由讓其他村民象征性地代其在村民大會上投票，更為常見的是，有的家庭戶人口眾多都不派出一個代表來參與村民大會。

作為長期在村莊社會存在的一項基本的基層群眾自治制度，村民自治的作用不言而喻。近年來，一些村莊面臨城市化、市場化的沖擊，逐漸打破了原來的相對封閉性，外來人口流入或者農民進城務工，造成村莊內部的村民身份構造變得十分復雜，原有的公共利益邊界也變得不那么明晰。特別是一部分村民基于比較利益的考量，選擇進城從事非農職業，已經較長時間離開他們曾經生于斯長于斯的村莊，基本很少時間能夠回到村莊里來，這樣他們也就有更大的可能性缺席公共事務的治理，不參與民主管理中的決策和監督活動，也就遑論對村莊公共事務的治理履行義務。

（二）對公共事務的價值認同程度偏低

對村莊公共事務的治理是維護鄉村社會秩序穩定的基礎。村莊公共事務的治理需要每一位村民都積極主動的參與民主管理。因為，村莊公共事務關系每一位村民的基本生產生活，它是村民在此基礎之上尋求更大的經濟利益和更高的精神文明追求的前提，同時也是一個村莊得以穩定存續的基礎條件。對于村莊公共事務在實現鄉村治理能力提升上的價值認同，村民普遍存在沒有深刻的理解。長期以來，村民基于血緣、地緣以及親緣關系世代居住在這樣的一個地理空間內，以他們習慣的方式進行生活，鮮少考慮在村莊公共事務治理中他們同樣發揮重要的作用。在他們的觀念中，特別是一些年長的村民的觀念中，認為對村莊公共事務的治理一定是“公”的行為，是“村干部”的事，由村干部說了算。甚至有一些地區的村民認為，從來沒有召開過什么村民大會，即便開過幾次，也是村干部選幾個代表找個地方座談一下就結束了。由此一來，很多村民對于村莊公共事務的治理缺乏價值認同，甚至認為只要有地種糧食、有房子能住，就有保障了，至于其他的什么事情則認為已與自身沒有太大的利益關聯。

村民對公共事務價值認同程度偏低是內生性的農民對公共事務治理渙散的表現。歸根到底是村民對于公共事務的漠視，不清楚村莊公共事務的基本構成、主要功能、運行方式和實現手段等，這無疑是當前鄉村治理中的一個巨大障礙，務必加緊予以消除并在村民的意識中得以糾正。

（三）缺乏規范有效的村民自治的組織形式

村民對于村莊公共事務治理的渙散還表現在，絕大多數的村民并沒有被有序地組織起來，或者說，對于村民自治尚且缺乏完善和規范的組織形式，立法中的程序性要求并沒有在現實中得到有效的回應和扎實的貫徹。農村中的絕大多數村民并沒有或者鮮少參與規范性的、具有程序性的和有組織的村民自治活動。絕大多數時候，村民都是相對獨立的原子化個體，沒有什么組織真正把他們聯系起來。即便是村莊這一利益共同體一直是以傳統的組織資源的形式存在，但在村民對公共事務治理的缺席、對公共事務的價值認同感缺失的條件下，已經不可能發揮什么集中動員的功能了。

缺乏規范有效的村民自治的組織形式，不光是作為村民自治的基層組織載體的村民委員會，已經淪為一個完全由委員會主任、副主任以及幾位主要工作人員組成的“村干部群體組織”，更是村民委員會在公共事務的治理中鮮少發揮程序性的組織功能，缺少有效的思想宣傳教育和開展實質性的決策與監督活動。村民委員會沒有發揮鄉村公共事務治理中的組織價值，對于一些僅依靠村民委員會來解決鄉村社會的公共秩序的沖突的地區，則可能使得整個村莊的社會環境處于一種相對無序的狀態下，村民往往只重視與自己切身利益有關的事情，對于提升整個村莊公共環境的事情則表現出一種心理上的排斥。

三、公共事務治理中農民“渙散”的成因

（一）村民與集體之間的利益聯系較弱

在城鄉要素自由流動的現代社會，村民完全可以在城鄉之間自由流動、進退自如，不再像過去的計劃經濟時期一樣必須依附于農村集體土地上靠農業生產維生，大多數具有一技之長、有視野和想法的村民都會選擇進城從事非農職業，以尋求更高的收益提高自己及家庭的生活質量。也正因為如此，村民與他們之前的那個村集體之間的利益聯系也變得越來越弱，長此以往就表現為，越來越少的村民會同那個村集體有真正實在的利益聯系，也不再關注村集體的發展。沒有利益的內在驅動，村民自然也就不再會關心村莊公共事務的治理，演變成獨立的個體和“局外人”。村民與村集體之間的利益聯系的薄弱隨著城鎮化和市場化的持續作用也變得越來越明顯。由此也產生了在村莊公共事務治理中村民的“渙散”，在真正需要進行民主決策和管理的集體行動時，不再有更多的村民能夠真正積極主動地參與。那么，村莊公共事務的治理異化為少數的村民委員會的干部來支配和控制，則成為理所當然的事情。私法自治的缺位顯然就表現為對公共行政權力的讓步和妥協。

（二）村集體經濟沒有“份額化”到個人

實際上，并不是所有的村莊都是集體經濟處于欠發達的狀態，有不少沿海的發達村莊以及內陸地區的城郊村莊，基于得天獨厚的資源優勢和地理位置以及開放的市場政策和投資環境，已經躍升為一個個獨具特色的名副其實的“富村”。但是，即便在這些村莊，村集體的賬目仍然缺乏規范有效的管理，沒有公開透明的收支使用制度，專業化的會計核算制度沒有很好地得以應用。在這其中，尤其需要得到關注的是，如此龐大的資產沒有建立與每一位村民的“份額化”聯系，或者說，與村集體發展密切相關的成員無法憑借其身份資格與集體經濟的發展形成對應的收益聯系。沒有明確的收益份額化的確認方式造成的問題就是大量的集體資產無法及時公平而有效率地為其成員所享有。這樣，無論是在村莊內長期生活的村民，還是已經進城務工的村民，都缺乏與村集體經濟收益的完善的利益分配機制，沒有集體收益分配穩定的心理預期。由于對村集體經濟收益分配缺乏可靠的保障，村民自然對于村莊公共事務的治理難以形成內在的驅動力。

（三）個人關系網絡多元化和復雜化

村莊內的每一位村民盡管都是村集體的成員，在身份地位上具有平等性，都有權利基于其身份地位享有在村莊內的公共服務和獲得經濟收益分配，都有權利參與村莊內部公共事務的決策和管理，但是囿于每一位村民的文化程度、社會閱歷、經濟條件、親緣關系、價值認同等方面的個體差異，每個人在村莊共同體內又會自然地結成不同的“小群體”。這些不同的“小群體”可以看成是村莊這一傳統社會組織內形成的關系網絡群，每個關系網絡群中的村民又有不為外人道的“內部規則”，這種規則或可能超越了村莊的組織力量，而成為促使他們采取一致行動的唯一法則。不同群體之間各自的行動法則體現的是他們各自的價值判斷，既多元化又復雜化。即便是在主導村莊公共事務治理的村民自治規則面前，這種內部規則也具有其難以撼動的地位。這就造成了本來試圖以一套集體行動規則來組織村民參與公共事務治理被人為地分散為不同的利益團體“各自為政”、各執一詞，自然在公共事務治理中難以形成統一的行動，達成較為一致的集體意見。

四、公共事務治理中農民凝聚力的提升對策

（一）政治力量的組織行動保障

村莊是村民利益的共同體，但同時更是國家政權理應介入的公共空間。因為公共事務治理的公平正義的核心要義不能完全依靠私法自治，公法的政治保障需要為此筑起一道堅固的防線。長期以來，村莊又稱之為“行政村”，正是因為有村級黨組織扎根于此，為村莊公共資源的供給提供了可靠的政治保障。對于村莊公共事務中村民自治的集體行動力量，同樣也不可缺少政治力量提供組織行動保障。

村級黨組織作為黨的領導核心在農村基層的延伸，應當發揮其集中資源和群眾動員的組織優勢作用，在村民公共事務治理中明確其絕對的核心領導和行動指揮地位。一方面，應當充分發揮村級黨組織在日常工作中的宣傳教育、意識培養、工作考核以及監督檢查的多維度的作用，通過各方面的滲透全面落實村級公共事務治理的重要意義、主要內容、具體方案、操作規范、制度保障，成立專門的工作領導小組，定期或者不定期開展村級公共事務治理的學習交流、經驗分享、信息披露、動態評估等；另一方面，應當明確村級黨組織內部的成員在領導公共事務治理中村民集體行動的責任分工，將核心成員的工作內容、業績考核、交流考察與村級公共事務治理中的具體事項進行掛鉤、做到不同成員負責不同具體事項的跟進、監督，確保全部的公共事務治理處于村級黨組織的全面領導之下，為公共事務治理提供正確的政治方向和行動指南。

（二）集體行動的規則和程序優化

對于全體村民參與公共事務的治理，應當有一套完善的集體行動規則和程序，以此來保證實質和形式上的正當性。盡管每一位村民都有各自不同的利益訴求和價值判斷，并可能結成不同的群體，超越傳統的自治規則，但是對于參與公共事務治理仍需要有一套優化的集體行動方案，來從制度上規范整個私法自治的過程，以指導每一位村民能夠自覺主動參與民主決策和監督。因為，只有一套完善的集體行動方案得以建立，才能為村民參與公共事務治理劃定一個真正規范的行動組織框架。具體來講，集體行動的規則指的是以清單的形式列明公共事務治理的具體事項種類、內容、方式、形式，針對不同特點的村莊，可以有更適合其發展需要的規則設計，但都需要予以清晰具體的明確，而集體行動的程序則是規定村民參與治理的人數要求、時間要求、決策方式、表決比例以及結果披露和評估檢查等。從集體行動的規則和程序上予以規范村民在公共事務治理中的基本制度，特別是對于違反集體行動方案的行為需要有完善的懲處和救濟機制，以補正可能造成的損失。對于公共事務治理的私法自治效力也應當進一步予以明確，在不違反法律法規的強制性規定的前提下，符合集體行動規則和程度的結果應當具有私法上的效力，構成村民的集體行動指南，必須加以嚴格落實貫徹。而對于集體行動方案的救濟機制，主要存在行政性和司法性救濟兩種渠道，即利益受到損失的村民可以憑私法自治的結果向行政機關和司法機關進行申訴，獲得公法上的維權幫助，從而及時糾正自身受到的利益損失，維護自治環境的公正和效率。

（三）內部利益的類型化和份額化

無論是何種類型的村莊，對于村集體經濟都需要有明確的分類化賬目，根據集體資產分立標準，完善經營性資產、資源性資產和公益性資產的清晰界定和詳細登記。特別是對于經營性資產，需要依靠科學的評估機制和核算方式，建立賬目清晰、公開透明的動態信息披露機制。對于能夠份額化的經營性資產，應當根據村集體成員的身份資格，進行份額化的管理，明確每一位成員的經濟份額，作為集體經濟收益分配的基本依據，以此建立成員與村集體之間的利益聯系。通常來講，對于每一位村集體成員，應當做到基本的經營性資產的份額化大體一致，允許部分對集體經濟積累和增長有貢獻的成員，獲得一定合理比例的額外份額，以鼓勵村集體經濟的創新發展。但內部利益的份額化不得任意擴大到村集體以外的個人，不得允許成員在不經過村集體的同意而向集體以外的個人轉讓其利益份額，以避免將村集體收益的分享權擴大到村集體以外的個人，造成村莊利益共同體的徹底瓦解。村集體的成員憑借份額化的利益可有權在集體經濟收益分配時向村集體主張其合法的收益，保證村集體收益分配的正當性和合理性。

（四）規范村莊的社會關系網絡

村莊利益共同體的村民在規范的集體行動規則和程序之下實現對公共事務的治理，不得形成各自為政的多個利益團體，以對抗規范化的公共事務治理。這就要求充分發揮自治和法治的協同作用，逐漸打破基于血緣、親緣和情感價值認同形成的“抱團”。社會關系網絡可以成為調解村莊鄰里糾紛、生活瑣事的道德工具，但不得成為掣肘規范的公共事務私法自治的障礙。在村莊利益共同體下，社會關系網絡是德治發揮作用的有效路徑，應當在法治和自治的協同作用下，成為助推村級公共事務治理的潤滑劑，成為促進全體村民采取一致的集體行動的內在動力。