行政化和自治性：村級治理中的兩股力量的沖突與耦合*

◎劉香玲 馬愛萍

一、引言

村級治理指的是多個主體基于一定的治理規則和治理邏輯對村莊場域政治、經濟、社會、生態和文明等方面事務進行的協同行動過程。它是一個綜合性、系統性的治理概念，是基層治理的重要組成部分，是反映現代化治理水平和治理能力的一個重要維度。由于村級治理賴以存在的實踐場域是村莊土地這一公共資源，其上刻有社會主義集體公有制的印記，因此，村級治理離不開集體土地所有權制度這一核心命題。村級治理從某一層面來看，就是圍繞集體土地所有權運行規律和內在特征的多元主體行動過程。正是集體土地所有權天然的公私二重的屬性，決定了在農村集體土地上存在行政化和自治性兩股權力的力量，且通常來講，這兩股力量處于一種分庭抗禮的狀態之下，或是行政公權力“綁架”自治私權，成為主導鄉村治理的主要力量，或是自治私權的呼聲蓋過行政公權力，聲稱要在鄉村依靠自治行動實現自我管理。也就是說，在大多數時候行政化和自治性的這兩股村級治理力量是沖突或是對立的，難以形成耦合協同的合力，為鄉村治理提供規范化、秩序化的力量供給。為此，本文試圖在對鄉村治理中的這兩股力量的特質進行解析的基礎上，提出一種具有耦合協同的“行政化-自治性”的村級治理協同路徑，為提升鄉村治理能力和現代化水平助力。

二、行政化的組織為村級治理提供穩定的公法秩序

農村集體土地所有權是為了實現社會主體農村土地公有制的政治目的而設立的一種產權制度安排。它體現了國家層面的公權力意志，是國家公權力介入、深入甚至滲透到鄉村社會對其進行控制的一種產權制度安排。盡管現在中央政府已經完成了向地方政府的分權，尤其是對于農村基層社會還給予了一定的自治空間，但是只要集體土地上存在公有的性質，就必然少不了公權力的適度干預。因此，行政化的組織在農村社會得以存在并維持穩定的公法秩序也就有了正當性。具體來講，行政化的組織從黨的意識形態和指導方針、公共產品和公共服務供給以及處理公共事務的糾紛等三個方面來維持鄉村社會治理的公法秩序。

（一）黨的組織在村上領導鄉村治理

在鄉村社會中，黨的組織一直存在。無論是政社合一的人民公社時期，發揮對鄉村社會全面控制、高度集中的人民公社本就是一個具有強烈而濃厚政治色彩、體現黨的意志的組織，還是在實行家庭承包的土地集體化時期，村民委員會和村級黨支部都是實在的發揮黨的宣傳領導和工作部署的基層黨組織。可以說，黨的組織一直在鄉村社會中發揮經濟、文化、教育、衛生等各個方面的統籌領導作用。也正是因為它的存在，上級黨組織有關鄉村發展的指導方針都能夠逐級傳達到鄉村社會，成為鄉村治理的核心指導思想和行動指南。新時期，國家更加重視鄉村社會的黨的組織建設和制度完善，明確了村級黨組織在鄉村治理中的重要地位，要求不斷加強組織建設，特別是能夠從返鄉大學生、鄉賢能人以及外出經商人士中選拔優秀的黨組織隊伍人員，完善黨組織內部的領導力量的素質，發揮其集中力量做好鄉村治理工作的人力資源隊伍建設。可以說，黨的組織建立在村上是一項要求長期堅持并不斷完善制度建設的政治任務，是鄉村治理全面系統工作的重要保障。沒有黨的組織領導，也就無謂具有中國特色和社會主義公有制性質的鄉村治理。

（二）村民委員會或村級經濟合作社為鄉村治理提供基本服務

對于一些鄉村來講，由于集體經濟相對不發達，在政社分離之后，只建立了村民委員會而并沒有建立村級經濟合作社。這一點也可以從法律關于集體土地所有權的行使規定上得到證明。對于全部的鄉村來講，村民委員會是一個具有政治意義和發揮公法價值的基層自治組織，以全部具有農村戶籍的村民作為其成員，發揮村民自治的民主功效。但它首先被定位為一個維護鄉村社會穩定和提供公共服務的村級行政組織。從集體土地所有權制度形成的那天起，農民不再是土地的私人所有者，他們被組織起來在一個特定的地域進行生產生活，交出去的私人土地所有權換回的是各自的村集體成員身份，能夠憑借其成員身份資格享有在這個“小社會”中的基本服務。因此，集體土地所有權制度設計的初衷被理解為是為全體村民提供了一個以集體土地為基本資源，為其生產生活提供衣食住行等基本服務的“差序格局”的產權制度安排。

具體來講，所有的農民被安排在這樣一個特定的地域范圍內，由村民委員會或者村級經濟組織為其提供承包地、宅基地以滿足耕有其田、住有所居的生活，此外，還包括在集體內部的公共用地上建立科教文衛的生產生活設施，甚至包括來自政府補貼并有村民委員會或者村級經濟合作社管理的各項用于生產生活的福利金等。這些資源的分配無不以村民的成員身份資格為前提。村民委員會或者村級經濟合作社不過是一個將這些數量龐大的村民有機、有序地組織起來，便于生產生活管理和提供公共服務的政治組織，對于這些資源的分配其并沒有自主的決定權，相反是一種必須完成的政治任務和基本職責。

（三）鄉政府為處理鄉村自治行動中的公共事務糾紛提供糾正機制

村民自治是一項村民委員會組織法中規范確立并長期發揮民主決策和民主監督價值的基層實踐制度。可以說，鄉村治理行動中關于村民共同利益的事項都是通過村民自治制度來實現全體村民在利益分配上的公平與效率。這是鄉村治理實踐中常見的一種民主決策和監督方式。然而，即便如此，依靠這種村民自治來對村民共同利益的事項進行決策和監督的私法手段，仍可能對部分村民的利益造成侵害。原因在于，每一位村民都是經濟理性的自然人，都有趨利的天然內在追求，尤其是自治中采用的少數服從多數的機制很可能以大多數人的贊成比例通過了一項對少數特定群體利益侵害的事項。在村民自治程序正當但決策內容違法的情況下，顯然無法完全依靠少數利益受到侵害的群體的自力救濟來解決這一問題。這時候就不得不傾向于從外部的行政力量中獲得公力救濟。具體來講，這種糾正機制的發揮要求受到侵害的村民以正當合法的程序向鄉政府提出為啟動，原則上采取的是“不告不理”的模式。因為，鄉政府作為外部公權力主體，原則上來講沒有義務也沒有可能主動發現鄉村治理實踐中基層自治活動的展開情況。

三、自治性的村民集體民主決策和監督實現良性的集體行動

村民以民主決策和監督的方式，基于一定的自治規則對鄉村內部公共事務進行治理的集體行動，是鄉村治理活動中的主要力量。這種集體行動能夠充分發揮村民的凝聚力和向心力，關心鄉村治理中的各項活動，形成主動性和自覺性。集體行動要求適格的村民能夠以一定的自治規則即符合參與人數比例和表決通過比例對公共事務展開充分的意見表達，做到最大限度地統籌協調每一位村民的意見，以滿足村民之間利益的均衡實現。

（一）確定進行村民自治的民主決策基本方案

所謂村民自治的民主決策基本方案指的是每一位村民參與決策的公共事務擁有一個基礎框架，這個框架是法律為其設定的一種剛性邊界。例如，關于農村承包地、宅基地的分配，無論是土地承包法還是土地管理法，都已經對此有了一些基本的規則的規定。所有的自治活動都應當按照法定的框架來形成民主決策，而法律已經給定的基礎框架就是民主決策的基本方案，是不能為自治所突破的。通常來講，這種民主決策的基本方案是由村民委員會或者是村級經濟合作社的組成人員或者主要負責人按照法定框架形成的。這是交由村民自治的基本方案。全體村民能夠最大限度地發表各自的意見，充分表達自己的利益訴求，都在這一法定的基本方案之內。

（二）一人一票的平等決策方式保證每一個村民參與

村級治理建立在農村集體土地之上，而集體土地所有權制度最根本的價值就在于平等性。但凡是集體的成員，每一位成員都基于平等的身份資格平等行使權利。這與資本自由結合形成的其他股份合作社有著明顯的區別，后者完全是以資本的多寡來決定成員在合作社內部的決策的權重。每一位村民都是一票，平等地參與村民自治活動，這樣就保證了集體行動中的每一位村民充分的參與權，最為典型的就是在實踐中集體土地征收程序前置的村民同意制度，只要有一位村民不同意政府的征收行為，后續程序就要按下暫停鍵。土地征收中的釘子戶現象就是每一位村民平等參與自治的最好詮釋。

（三）差異化的決策通過比例凸顯決策事項的權重差別

對于關系到全體村民共同利益的公共事務，客觀上也存在重要性程度的差異。例如，對于土地收益分配來講，由于涉及的資金數額較為可觀，自然受到村民的足夠關注和重視，分配尤其需要謹慎。此時，對于土地收益分配方案來講，原則上需要最大限度、最大可能地兼顧全部村民之間的利益，做到村民之間的利益的協調，自然也就需要占有村民人數更大比例的決策通過，才能形成最終的土地收益分配方案。相反，對于重要性程度不那么高的公共事務的決策，原則上表決通過的比例可以設定得低一點。但是，由于村民自治遵循的基本原則是少數人服從多數的一種多數決定原則，因此，按照一般化的要求，只有超過半數的比例才能視為多數人同意。

在具體的決策通過比例上，一般存在過半數、三分之二以上、四分之三以上以及五分之四以上這幾個通常的比例。對于重要性程度較高的公共事務的決策，顯然應當選擇四分之三以上甚至五分之四以上這樣的表決通過比例，以體現絕大多數村民的利益訴求，反映絕大多數村民的共同意志。讓絕大多數村民的共同意志代表全體村民的共同意志，至于少數村民的意見則自然被絕大多數村民的意見所吸收，最終也應當接受以絕大多數村民的意志而形成的決策方案。這就是多數決原則的體現。唯有如此，才能高效地形成最終的決策方案，否則，強行要求全部村民都作出完全一致的決策，期望達成全票通過的比例，既不現實又耗費成本，最終也必然使得自治活動難以持續下去。

需要說明的是，這種差異化的決策通過比例的設計應當要考慮鄉村社會的具體現實，例如，對于一些人口外流的城郊村或者城中村，由于在本村長期固定生活，以土地為基本保障的村民已經不多，對此則不應當設置過高的表決通過比例，否則很可能因為實際參與決策的村民基數較小而造成難以通過決策。

四、行政化和自治性的沖突表現及耦合路徑

在鄉村治理的實踐過程中，行政化組織提供穩定的公法秩序，而自治性的村民決策則以有效的集體行動參與公共事務方案的形成，兩者本來是相互融合和促進的。然而，在鄉村治理中，時常發生村民委員會借著其作為鄉鎮一級政府代理人的身份對于鄉村事務進行過度干涉，從而使得村民自治沒有發揮的空間，村干部說了算就直接決定鄉村公共資源和收益的分配，嚴重侵害了村民的合法權益。對此，在承認兩者各自的重要價值的基礎上，有必要尋求耦合的破解之道。

（一）合理劃定行政介入鄉村治理的邊界

行政介入鄉村治理提供穩定的公法秩序是必然的，但不得主動干預村民自治的合法空間。只有當村民自治中產生侵害村民利益的法律后果時，經過相關利益人的主動救濟，行政力量才能夠被動介入。因此，為了防止行政公權力對于私法自治的過度干預，應當為行政介入鄉村治理劃定合理的邊界。這是一條剛性的邊界，一經劃定就具有法定的效力，不得任意變動。例如，在土地承包的事務中，行政公權力僅僅具有對村級經濟合作社管理和維護農村土地承包的監督權力，要求村級經濟合作社在職能范圍內盡到相應的義務，對于內部的承包地分配辦法則沒有權力進行干預。這是村民自治自己的事情，理應交由自治進行民主決策。但同時，在村民自治中出現侵害部分村民合法權益的情形時，如在確定承包地面積時不將外村嫁入的婦女作為有效人口計算時，則顯然使得這部分群體的合法承包權利排除在外，行政公權力又必須加以介入對此進行糾正。

總的來講，行政介入鄉村治理的邊界是法定的、剛性的，需要由相關的立法加以明確，以規范行政權的適用和行使，保證行政權不會以其強勢的地位超越鄉村自治，成為獨斷專橫的鄉村治理手段。

（二）明確行政手段和私法自治的作用順位

既然行政手段和私法自治作為鄉村治理的兩股力量，均對鄉村秩序的規范有序運行是不可或缺的，那么兩者在鄉村社會場域發揮作用必然有其出場先后順序。也即是說，兩者有先后適用的嚴格規定。例如，對于農村土地征收問題，按照法定程序需要先經過村民的全體同意，爾后才能動用征收權這一行政公權力的工具，但凡是有一位村民不同意征收事項，都不得啟動征收程序。因此，在土地征收事項上，以全體村民自治形成對征收事項的一致同意后，行政公權力才能介入鄉村社會對具體的土地進行征收。行政手段和私法自治順位的明確有利于保證鄉村治理的良好秩序，程序法定才能保證每位村民的合法權益不受侵害。對于兩者作用順位的規定應當在法律法規中予以明確，以體現鄉村治理的程序正當性和嚴肅性。

（三）規范村民自治的法定程序和實質標準

村民自治作為最早在鄉村社會自發形成并逐漸獲得立法承認的一項基層實踐制度，在解決鄉村社會公共事務的矛盾和沖突中發揮了至關重要的作用。在提升鄉村治理能力和治理效率的背景下，村民自治的法程序和實質標準需要進一步規范，以防止私法領域內個別人憑借其先賦性的資源優勢操控整個自治環節或被強勢性的公權力侵害村民合法權益。在法定程序設計上，應當進一步明確村民自治適用的場景、時間、階段等，確立村民自治形成的決策方案對于全部村民都具有法定的約束力，村民實現自身的合法權益均得依據村民自治形成的方案，任何村民不得尋求異于其他人的額外利益。而實質標準上，村民自治則應當聚焦對于具體決策的公共事務中資源和收益分配的具體規則設計，在不同范圍、不同程度上設定相應的參考值，嚴格按照這一實質性標準為村民分配資源和收益，特別是當部分村民的合法權益受到侵害時，這一標準對于村民行使救濟具有重要的意義。