以農村集體產權制度改革成果促進遼寧農村集體經濟發展壯大

◎金迪

一、遼寧省農村集體產權制度改革的基本情況

農村集體產權制度改革，是農村改革的一項重要內容。按照黨中央、國務院統一部署，遼寧省自2017 年開始，按照試點先行、全面推進的方式，歷時5 年完成了清產核資、成員確認、股權量化、成立股份經濟合作社等工作，農村集體產權制度改革階段性改革任務基本完成。

（一）改革主要工作

1.抓好改革試點。2017 年以來，我省先后共有22 個縣、6 個市承擔了四批國家農村集體產權制度改革試點任務。2020 年，我省被確定為第五批整省試點，于2020 年底提前一年完成了試點工作，通過農業農村部督查驗收。在試點過程中，各地堅持邊干邊學，省農業農村廳總結梳理各地主要做法和經驗，相繼編印了《農村集體產權制度改革輔導材料》《遼寧省農村集體經濟組織成員身份界定指導意見匯編》《遼寧省農村集體產權制度改革典型經驗匯編》等材料，為后期試點地區和整省試點工作提供積極有益的參考，改革穩步推進。

2.堅持高位推動。省委、省政府印發了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》，明確地方黨委、政府主體責任，省市縣鄉四級均成立了農村集體產權制度改革領導小組。省政府連續4 年召開全省農村改革工作部署推進會議，針對成員身份認定、股權量化等敏感環節，縣級出臺指導意見，村級結合實際制定具體工作方案。

3.強化督導檢查。在改革攻堅期，省農業農村廳組織開展了改革工作年度自查、各市交叉互檢及改革回頭看等工作，結合日常發現問題，幫助村集體查缺補漏，及時整改，推動改革工作質量提升。

（二）改革主要成果

1.摸清了集體家底。截至2021 年底，全省共核實農村集體資產1117.35 億元，其中：經營性資產366.98 億元、非經營性資產750.37 億元，核實集體土地總面積1.72 億畝，為后續集體資產開發與利用奠定了基礎。

2.集體成員權益得到了有效維護。按照廣吸納、寬覆蓋的原則和有法依法、無法依規、無規依民的思路，各地統籌考慮戶籍、土地、歷史貢獻等因素，嚴格履行民主程序基礎上開展了集體經濟組織成員身份確認工作，實現成員身份應確盡確。截至2022 年上半年，全省成立集體經濟組織12479個，確認集體成員身份1905.8 萬人。

3.股份合作經營機制初步建立。各集體經濟組織堅持宜簡不宜繁的原則，充分考慮本村人員結構和資產資源情況，精準施策，嚴格程序，開展了集體經濟組織股權量化。全省共確認集體股東9576 個，成員股東1905.8 萬個，量化集體資產244.3 億元。

二、遼寧省農村集體產權制度改革成果的應用情況

農村集體產權制度改革階段性任務即將完成，通過調研發現我省多數地方只是利用清家底、權屬明的改革成果，采取資產資源對外發包租賃的做法發展壯大集體經濟，渠道相對單一，收益水平不高，帶動能力不明顯，集體經濟組織成員集體資產股份權益獲得感不強。針對問題，省農業農村廳聯合多部門從集體資產的監督管理、盤活利用、成員權益的維護和保障及集體經濟組織相關配套制度建設等角度發力，推動改革成果應用。

（一）采取的主要措施

1.推進農村三變改革。2020 年6 月，省委農村工作領導小組在錦州義縣召開了全省三變改革現場會，印發了《關于推進農村三變改革的指導意見》，各市制定了落實三變改革工作意見或辦法，推動集體產權制度改革向縱深發展。省農業農村廳通過調研走訪和各市推薦，對全省集體經濟項目進行總結梳理，擇優選擇了42 個項目，編印了《遼寧省農村三變改革典型經驗匯編》。

2.做好成員身份問題化解及證書發放工作。為了落實成員集體資產權益，給成員吃上定心丸，省農業農村廳印發了《遼寧省農業農村廳辦公室關于印發集體經濟組織股權證書樣式的通知》，指導各地發放集體經濟組織成員證書。同時，根據農業農村部農村集體資產監督管理平臺產權管理系統反饋成員身份兩頭占問題，印發《關于做好農村集體經濟組織成員身份確認有關工作的通知》，要求各地按照講清政策權益、尊重本人意愿、保障和諧穩定原則，在雙方集體經濟組織及當事人對接溝通的基礎上，由當事人自主選擇保留一方成員身份，并簽署《身份重復成員承諾書》。因放棄成員身份而退出的股權（份額），經成員代表大會討論通過可收為集體股權（份額）或量化給集體經濟組織成員，并將最終結果向全體成員公示。目前，已化解成員身份兩頭占問題51348 件。

3.實施開展扶持壯大村集體經濟項目。按照中央組織部、財政部、農業農村部《關于堅持和加強農村基層黨組織領導扶持壯大村級集體經濟的通知》要求，省委組織部、省財政廳、省農業農村廳把發展村級集體經濟作為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的重要舉措，精心部署、狠抓落實，推動全省村級集體經濟不斷發展壯大。2019-2022 年，共下達補助資金24.3 億元，扶持壯大村集體經濟項目3620 個。通過各項政策疊加，全省村集體經濟組織實力明顯提升，有收益的村占比由2017 年的32%提高到2021 年末的67%。

（二）集體經濟發展典型案例

通過不斷的實踐和探索，各地圍繞發展壯大集體經濟，總結出了土地股份合作型、生產服務型、產業發展型等多種模式，集體經濟發展水平顯著提升。

1.資源開發型。朝陽市的凌源市四官營子鎮小窩鋪村通過盤活集體閑置土地、荒廢果園、四荒地、廠房、學校等資源，吸納農戶自留地入股，整合財政投入資金、集體持有資金、扶貧互助資金、產業項目資金和社會閑散資金等各類政策性資金，確定三變＋鄉村旅游模式，打造了國家AAA 級景區窩鋪人家生態旅游度假區。兩年來累計實現經營收入50萬元，農民分紅18 萬元，帶動全村501 戶1634 人增收，有效帶動了就業務工及周邊商貿服務業。

2.土地股份合作型。大連市普蘭店區楊樹房街道戰家村以村級土地股份合作社為經營實體，全村承包地入股，村土地股份合作社對土地經營權實行控制經營，農戶承包地入股后年終可享受保底＋分紅，經營主體憑著勞動經營取得經營收入，除上交保底+二次分紅收入外，多勞多得。2019 年，農民股東每畝（股）平均收入達500 多元（保底收入+二次分紅+種植補貼），合作社實現集體收入30 多萬元。

3.產業帶動型。葫蘆島市的興城市堿廠村依托資源優勢，抓住興城花生這個地理標志品牌，借助興城市花生產區優勢與第三方合作投資成立了村辦集體企業心連心花生加工廠，按照投資比例進行年分紅。瞄準興城泳裝產業發展迅猛，但用工難、用地貴等難題，發揮鄉下辦廠的成本優勢，投入扶貧資金及壯大集體經濟資金通過招商形式，與第三方合作辦廠，村集體每年獲得固定分紅15 萬元。利用水庫資源與第三方合作，成立了興城市紅岸水利文化拓展基地，將休閑農業與農家賓館、民俗體驗、休閑旅游、農家樂等產業相結合。

4.飛地經濟型。丹東市的東港市小甸子鎮小甸子村立足設施農業發展和電商銷售優勢，整合小甸子村、西上坡村、汪家隈村等3 個村集體經濟扶持資金，在小甸子村建立了全市第一個村級集體經濟產業示范園區。后期又有3 個村將爭取到的集體經濟扶持資金通過飛地模式投入到園區中，壯大園區規模，吸納村民以土地和資金入股，參與到生產和管理中來。園區采取三權分立模式管理資產，即資產所有權歸村集體、生產經營權歸合作社、資產處置和資金使用審批權歸鎮黨委、政府。鎮、村、合作社與社員之間相互監督、相互作用，最大程度避免了集體資產和資金流失。

三、問題與建議

遼寧省以農村集體產權制度改革成果促進農村集體經濟發展壯大取得了一定效果，但還存在以下問題：

一是集體經濟不平衡問題。受地域條件、經濟條件影響，城中村、近郊村、資源資產多的村對改革的關注度高，方案相對完備，成果應用相對廣泛；而經濟薄弱村考慮問題不長遠，農民對改革本身關注和參與意識不強，成果未得到充分應用，導致集體經濟發展不平衡。以2021 年收益情況為例，表現為兩多一少：沒有收益的村多，共4026 個，占比32.8%；萬元以下收益的村多，共5705 個，占比46.5%；收益超50 萬元的村少，共501 個，占比4.1%。

二是集體資產股份權能等方面探索不夠。各地改革的重心偏重于完成程序性工作，在農民持有集體資產股份權能方面探索不夠。改革后新成立的農村集體經濟組織與村委會的關系尚未完全厘清，各司其職、各盡所能的機制還未完全建立。

三是發展壯大集體經濟的途徑不多。集體經濟發展好的村，收入來源主要是資源開發、資產租賃，路徑相對單一。經濟基礎薄弱村的造血功能不足，集體經濟組織負責人缺乏市場思維，經營頭腦和管理能力欠缺，發展壯大集體經濟的思路不清，帶領集體成員致富能力不強。

四是集體資產管理不規范，保值增值能力不足。部分村存在清產核資不徹底，資產登記、入賬不及時；履行民主程序不規范，超期、低價發包集體資源；財務管理制度不健全；村集體對歷史遺留的問題合同疏于清理，對非法侵占的集體資產不敢維權，對長期拖欠的集體資金怠于追討等問題，損害集體及成員權益。

為促進遼寧農村集體經濟發展壯大，應在以下方面做好調整：

一是合理界定集體經濟組織經營范圍。鄉村振興產業興旺是關鍵。目前，集體經濟組織受經營范圍限制，對村集體經濟組織經營的產業如光伏發電、餐飲、鄉村旅游等，稅務機關認為超出登記證書的經營范圍，不予開具稅務發票，影響產業發展。

二是加大稅收支持力度。建議農業農村部積極與國家稅務總局溝通，研究制定集體經濟組織經營收入稅收減免政策。

三是出臺抵押融資辦法?！锻恋爻邪ā芬幎ǔ邪娇梢杂贸邪氐耐恋亟洜I權向金融機構融資擔保土地經營權融資擔保辦法由國務院有關部門規定。目前，與此配套的辦法沒有出臺，由于缺乏土地經營權抵押條件、抵押登記要件和程序等具體規定，農村土地經營權抵押貸款工作沒能全面開展。

四是加快集體經濟組織立法及相關配套政策的制定進程。目前，集體經濟組織作為特殊法人在生產經營活動中，由于缺乏相關法律法規支持，經營運轉不順暢?，F行的農村集體經濟組織會計核算辦法也不能滿足改革后財務分離需要。

五是強化農村人才隊伍建設。各級政府應該研究出臺獎勵、激勵政策，鼓勵涉農院校畢業生、鄉賢能人返鄉創業。