實現農民土地產權：新中國成立以來農地制度改革的中心問題*

◎張佑 周俊強 李停

習近平總書記強調，要把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。對于農民來說，土地就是他們最為重要的財產。新中國成立以來，中國農村的一切變革都圍繞土地進行，十八屆三中全會以來，中國農村掀起的新一輪改革亦從土地制度開始。當前，農村承包地“三權分置”改革已經取得初步成效，宅基地領域的改革試點正在進行當中。有必要結合歷史，分析新中國成立以來農地制度改革的中心問題，彰明農民與農村土地制度改革間的關系，對明確未來農村土地制度的改革方向具有重要意義。

一、中國農民對土地產權的千古追求

洛克認為產權是一種天賦的自然權利，自然物的產權歸屬由人們勞動的確定。中國古代農民躬耕不輟、跬步不休，崇尚這種自然權利，突出表現為對“耕者有其田”的不倦追求。

（一）中國古代人民對平等的向往

《圣經》勾勒了西方視野下的平等：基督將親自為王治理世界，撒旦將被捆鎖，福音傳遍世界，建立一個公正、平等和幸福的千年王國。在中國，人們對平等的追求先是出現在《詩經》中，款款詩句中飽含的是勞動人民對剝削的憤慨和對“樂土”“樂國”“樂郊”的熱情向往。再后來，則集中蘊涵在先哲們的“大同”和“均平”思想之中，成為歷代的賢人的政治主張。如在以孔孟為代表的儒家“大同”思想中，“仁者愛人”在相當程度上體現的是對人與人之間平等的主張和追求。三國時期阮籍構想一個無君無臣的“太初社會”。陶潛則在《桃花源記》中，描繪出一個“桃花源”式的理想社會。總而觀之，一代又一代先哲們試圖建立一個“大同”社會，以實現人與人之間的“均等”的設想，折射的正是中國古代人民的追求平等的夙愿。

（二）中國古代人民對“耕者有其田”的渴求

在農業社會里，土地是人們至關重要的財產，這些追求平等的思想元素和政治抱負必然會注入這一領域，形成關于“耕者有其田”的原始雛形。管仲強調土地對于朝政穩定的重要性，所謂“地者，政之本也，是故地可以正政也”。并主張“均地分力”以發展農業生產，增強國力。孟子認為君王的“仁政”“必自經界始。”也即通過劃整田界，實施井田制，讓百姓獲得安家樂業的“恒產”才是治國之道。孟子所設計的這種“井田制”的土地所有制里，已經存在著“耕者有其田”的思想萌芽。東漢的何休研究了春秋魯國的興衰史，闡明了社會的治亂同農業經濟問題息息相關。實行土地均分的“井田制”，能使社會進入“太平世界”。明末清初的著名思想家黃宗羲也提出恢復“井田”的政治主張，在相當程度上反映了廣大農民群眾“耕者有其田”的正當要求。中國古代土地制度幾經變革，但恢復“井田”的主張不絕于史，體現的正是中國古代人民對土地產權的千古追求。

（三）農民起義是土地產權訴求的激烈表達

歷史總是和先哲們的夙愿及人民的追求步步發生矛盾，現實往往是背離平等，甚至走向“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的兩極化。隋唐以降，中國封建社會發展日漸式微，社會的各種矛盾，特別是土地產權上的矛盾日趨尖銳，從而爆發了許多次農民起義。如唐代黃巢起義，宋代王小波等起義，明末李自成起義，清末太平天國運動。批判的武器總是打著“均貧富，等貴賤”“均田免糧”等口號，每一次運動會使得土地財產在一定程度上的重新分配，并維持一段時間的社會繁榮，但隨之又產生新一輪的分化，再次積累出新的農民運動。中國歷代農民起義，就是土地所有制矛盾以及以此引致的社會問題最為激烈的表達，集中體現了農民對土地財產權的追求。

二、新中國成立以來農民土地產權的實現進程

在封建社會里，實現“耕者有其田”的產權平等只是原始的意向、神秘的趨勢、天命的目的，無數先哲、政治家乃至農民在經濟矛盾的圈子里旋轉時從來沒能真正改變過它。“物質力量只能用物質力量來摧毀”，不徹底掀開封建統治的經濟基礎，農民千百年來對土地的產權訴求就永遠只能是無稽之談。這一千年夢想終于在一百多年前得見曙光，并在中國共產黨的建國偉業中走向現實，在全面深化改革中走向未來。

（一）土地私有：農民個體土地所有權的實現

孫中山先生汲取了俄國十月革命成功的經驗，將實現農民土地產權寫入新三民主義，認為只有在中國實現“耕者有其田，才算是徹底的革命”［1］。后來國民黨內反動集團掌權，完全背棄了孫中山的正確主張。但孫中山關于農民土地產權的思想，對共產黨人正確認識時局具有積極意義。

中國共產黨踐行了孫中山的主張，并在土地改革中步步實現了農民“耕者有其田”的產權目標。早在國共第一次合作時期，毛澤東就清晰地認識到土地的歸屬和農民的土地權利始終是民主革命中不可模糊的核心問題。但中國共產黨早期領導人，大都秉持馬克思主義土地國有化的思想理論，并受共產國際影響，采取了土地所有權歸國家（政府）的土地政策。隨著土地革命實踐的日益深入，中國共產黨對中國現實國情認識不斷深化，土地國有的弊病不斷涌現，關于土地所有權的政策逐漸轉向農民。1931 年，蘇區中央局在通告中明確“必須使廣大農民在革命中取得了他們唯一熱望的土地所有權”［2］。1947 年《中國土地法大綱》，更是明確要剝奪地主土地歸農民，“實行耕者有其田的土地制度”［3］。

1949 年10 月，中華人民共和國成立，但前一階段革命的任務還沒有完成，其中主要的就是土地改革任務。1950 年6 月頒布《中華人民共和國土地改革法》，以基本法的形式明確新中國土地改革的基本路線是均等實現農民土地產權，通過繼續沒收地主土地并無償分給無地或少地農民，建立農民個體土地私有制。作為土地改革的成果，這一農民土地私有權很快在新中國第一部《憲法》中得以確認。至1953 年春，除去臺灣和大陸少數地方外，全國范圍內的土改運動基本完成，農民的土地所有權在政治上和法律上以及現實中均得以實現。

（二）土地公有：農民集體土地所有權的實現

“耕者有其田”的土地私有是在平均地權邏輯下確立的土地所有制，在土地之上建立的是一種初始的產權平等，這種完全自由的土地私有，如果任由其發展，必然要在現實中發生產權異化，走向平等的對立面。中國幾千年來，農民多次以“平均地權”為革命口號，勝利地實現了土地產權的重新分配，但某種意義上，這些革命都失敗了，他們最終建立起來的是另一個剝削階級集團，沒能擺脫“耕者失其田”的厄運。在封建私有制，或者資本主義私有制社會里，“耕者有其田”的產權平等只能是一種烏邦托式的理想，私有制本身的制度局限決定了它不能實現最終的產權平等。

農民土地私有終究是新民主主義革命的目標，共產黨人最終是要在中國建立一個消滅貧困、消滅剝削的社會主義社會。農民土地產權的最終實現不可能在私有制中完成，跳出歷史周期律，轉向社會主義土地公有越來越成為一種必然。

馬克思主義者認為平等既是一種權利上的平等，更是作為社會目標的平等，關心的是人們最終平等地獲得了什么。新中國成立初期的農村土地產權的均等化分配能暫時地解決農民的一些貧困問題，但只有在發展中，“并在最后走上社會主義的發展，農民的窮困問題才能最后解決”［4］。要真正實現農民的土地產權，就必須對農村土地個體私有制度進行社會主義改造。農村土地社會主義公有制是通過合作化謹慎地、逐步地完成的。土地改革中確立的農民個體土地所有權，極大地鼓舞了農民投入生產的積極性，為了不忽視和粗暴地挫傷這種積極性，中央重視引導農民在自愿的基礎上走向公有制。從一開始以互助組為模式的合作化嘗試，到轉向以合作社為主體的合作化鋪開，最終建立了公有制的農民土地權屬和使用制度。

（三）兩權分離：農民土地使用權的實現

農村土地社會主義公有制的產權制度是什么？其具體實現形態應當如何？是中國共產黨和中國人民一直在求解的問題。農村土地公有制在人民公社的實踐中走向絕對化，拘泥于公有公用的目標邏輯，盲目堅持公社一統的土地所有和使用政策，是對農民土地產權的一種低效利用，也不能達致社會主義。

農村土地產權制度的松動是從“包干到戶”開始的。缺乏自主權的土地產權制度安排造成的生存危機，讓農民擁有決然冒險的勇氣。1978 年冬，安徽鳳陽小崗村18 戶農民不顧政治風險，在一份“秘密協議”上摁下紅手印，拉開了中國農村分田單干、包干到戶的改革序幕［5］，是新時期農民實現土地權利的標志性事件。幾乎同一時期召開的中共十一屆三中全會，深入討論了農業領域的問題，雖仍申明堅持人民公社體制，但卻著力強調了要保障農民的經濟權利和政治權利，發揮農民個人在生產中的積極性，已是顯著的進步。在解放思想的主旋律和小崗村分地包干實效的共同作用下，中央步步放開對農民自由使用土地的限制［6］。1983年中央“一號文件”申明，無論是土地集體利用還是交由農戶家庭分散經營，都只是土地使用權的具體使用方式，土地等生產資料的公有制性質沒變。至1983 年底，全國99.5%的生產隊已經實行農地包干或包產到戶［5］。

在以家庭承包經營為標志的農村改革中，土地承包經營權得以從集體土地所有權中分置。家庭承包經營的實質是在農村建立起所有與使用分離的土地產權，完成從重所有向重土地使用的轉向，耕地使用權以承包為媒介回歸農民個體。標志著在土地公有制基礎上，農民土地產權實現方式的突破，農民個體獲得了土地使用權。

（四）三權分置：農民土地財產權的實現

農民土地產權的實現是個時代命題。以土地上的“兩權分離”為基本特征的家庭承包制，在農業生產力落后的時代激活了農業生產，解決了農民的基本生存問題。但隨著城市化的發展以及農業生產力的提升，農村出現了兩類新情況。一類是進城務工農民將承包地流轉他人耕種的趨勢，農民希望獲取土地的流轉收益，又不失去土地。一類是新型農業經營主體規模化經營的趨勢，如家庭農場、農業合作社、農業公司等，它們需要連片集中的土地從事現代規模化農業。社會經濟的發展以及人地關系的深刻變遷，農民對土地財產功能的期許，都使得單純的“兩權分離”已難以契合新的時代命題。

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，提出要賦予農民更多財產權利。以“三權分置”為特征的新一輪農村土地制度改革大幕拉開。2013 年，習近平總書記在武漢考察時提出，土地所有權、承包權與經營權三者的關系值得好好研討［7］。2014 年中央“一號文件”采用了“三權分置”的思想，明確了穩定農民土地承包權、放活農村土地經營權是農村土地制度改革的核心內容［8］。在當年9 月份召開的中央深改小組第五次會議上，習近平正式提出“三權分置”的概念（土地所有權、承包權、經營權）［9］，統一了關于農村土地制度深化改革的基本思想，形成了關于“三權分置”的權威表達。“三權分置”是發揮農民土地承包經營權財產功能的制度設計，后來延伸到宅基地使用權制度領域。2018年中央首次提出要探索宅基地領域的“三權分置”，開啟了農民市場化利用宅基地的財富之門。

農民土地產權的政策體系在法治中國建設的進程中步步轉化為土地財產權的法律體系，2019 年實施的《中華人民共和國農村土地承包法》以及2020 年實施的《中華人民共和國民法典》，以基本法特別是法典的形式將農民承包地的“三權分置”升格為一項法定內容，是對農民土地財產權的極大保障。

三、實現農民土地權利是中國農地制度改革的中心問題

（一）農民土地產權的實現程度決定著中國命運

悠悠歷史，土地財產權制度決定朝政之穩定，國家之命運。在封建社會中，土地所有權與農業勞動者的分離是封建社會的基石，也是農民一切痛苦的根源。田畝之上賦稅輕，農民土地產權實現程度高，則出現“文景之治”“開元盛世”等太平盛世。土地兼并嚴重，農民不堪重壓，則出現“揭竿而起”的農民起義。然而封建社會不能徹底地解決農民的土地問題，歷次農民起義均未能從政治上和法律上改變農民土地產權狀況，歷史也總在“治”與“亂”之間循環往復，最終形成一個停滯不前的社會。這也成為近代中華民族“被侵略、被壓迫與窮困、落后的根源”［10］。在一個農民占人口多數的國家，人民只有真正擁有了土地，才能在土地之上激發生產力和創造力，才能譜寫出輝煌的歷史篇章。中國共產黨深諳其中的邏輯，并清晰地認識到“農村廣大群眾的基本要求始終集中在對土地所有權的渴求上”［11］。中國共產黨正是重視了農民在土地所有權這個問題上的千古夙愿，把農民的根本利益作為革命斗爭的口號，作為一項政策來實行，作為一項法律制度來確認，才真正贏得了中國絕對多數人民對革命的支持與擁護。并由此領導中國民主革命走出了“改朝換代”的舊模式，帶領中國人民邁入了一個新世界。

（二）實現農民土地產權是農村改革的穩定器

土地從來都是農民最重要的財產，農村的一切變革都需要關注農民的土地利益和權利，即便是土地公有制的產權安排，其最終利益仍然要落實到作為集體成員的農民個體身上。合作化和人民公社化時期，農民曾自發展開的三次分田到戶行動，已經昭示了絕對土地公有制的失敗。不顧農民個體土地權利的現實訴求，一味追求高遠政治目標的農村改革，終究還是要回到農民土地產權現實問題的軌道上來。至1978年農民再次冒險嘗試分田到戶的生產責任制，國家政策順應民意，農村改革也順利推進，開創了農村乃至國家的新局面。中國共產黨從中汲取經驗，不斷通過政策和法律將農民個體的土地使用權穩定化，促進了農業的大發展。在鄉村建設的進程中，通過將農民土地權利物權化并頒發產權證書，讓土地成為農民的基本生存保障，成為可以煥發資本的財產，構成了鄉村振興的不絕動力。

（三）始終以農民土地權利作為農村土地制度改革的中心路線

新中國70 多年來的農村改革告訴我們，黨的政策只要代表農民利益，就會取得群眾，農村改革就能順利地推開。無論是土改時期農民擁軍參戰，掀起的土地革命高潮，還是改革開放時期農村包干到戶，開啟了市場經濟熱潮，抑或是現在的土地流轉，促進了農業現代化浪潮。這些都是沿著以農民土地產權利益為中心的正確思路展開，取得的豐碩成果。人民公社化時期，農民的土地利益被糅合進集體乃至國家整體之中，這種強集體弱個人的土地產權結構忽視了農民個體的生存和發展利益，難以獲得人民群眾的支持，在變革中走向異化。新中國成立以來，人民成為國家的主人，農民土地利益成為農村土地產權制度一切變革的中心。在改革中實現好、維護好、發展好農民的權益是我國農村土地制度變革的基本經驗。