綱舉目張：引領(lǐng)全局的五年立法規(guī)劃“施工圖”

卿云

2023年10月20日，上海市人大常委會(huì)在立法工作會(huì)議上公布了《上海市十六屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2023—2027 年）》（詳見(jiàn)滬上“一網(wǎng)通辦”）。該立法規(guī)劃以強(qiáng)化“四大功能（全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和開(kāi)放樞紐門(mén)戶）”為主攻方向，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)構(gòu)建立法規(guī)劃框架，共安排立法項(xiàng)目165件（含浦東新區(qū)法規(guī)43件），其中正式項(xiàng)目76件（制定48件、修改28件），預(yù)備項(xiàng)目45件，調(diào)研項(xiàng)目44件。同時(shí)，根據(jù)需要每年還將對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行打包修改或者予以廢止。

會(huì)議強(qiáng)調(diào)：立法工作要做到“一個(gè)牢記”，即始終牢記黨對(duì)立法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握立法工作的正確政治方向，確保所立法規(guī)符合中央精神、貼近上海實(shí)際、得到人民擁護(hù)。要聚焦“兩大重點(diǎn)”，即“聚焦國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和上海全市中心任務(wù)、聚焦制定浦東新區(qū)法規(guī)”這個(gè)重中之重，為上海社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市建設(shè)提供有力法治保障。要嚴(yán)把“三道關(guān)口”，即立項(xiàng)關(guān)、起草關(guān)、審議關(guān)，緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。要建立完善“四項(xiàng)機(jī)制”，即專班機(jī)制、統(tǒng)籌機(jī)制、論證機(jī)制、會(huì)審機(jī)制，不斷增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、實(shí)效性。要充分發(fā)揮“五方作用”，即市人大常委會(huì)組成人員、政府部門(mén)、專家學(xué)者、人大代表和人民群眾的作用，積極踐行全過(guò)程人民民主，凝聚各方面智慧和力量，切實(shí)推動(dòng)立法規(guī)劃從“路線圖”轉(zhuǎn)化為“實(shí)景畫(huà)”，以高質(zhì)量立法推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)高水平開(kāi)放、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實(shí)現(xiàn)高效能治理。

上海市人大常委會(huì)副主任鄭鋼淼在總結(jié)發(fā)言中表示：要努力提高立法的針對(duì)性、精準(zhǔn)性、時(shí)效性；確保制定修改的法規(guī)要立得住、行得通、真管用。

在上海市人大常委會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，五年立法規(guī)劃編制工作自2023年2月中旬啟動(dòng)，歷經(jīng)工作方案制定、前期研究、項(xiàng)目征集、項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目協(xié)調(diào)論證等環(huán)節(jié)，至2023年8月中旬完成。時(shí)任上海市人大常委會(huì)法工委主任閻銳表示：“在編制過(guò)程中，我們堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把牢地方立法的正確政治方向，對(duì)標(biāo)對(duì)表中央和市委決策部署構(gòu)建立法規(guī)劃框架；廣泛征集意見(jiàn)，深入踐行全過(guò)程人民民主重大理念，共收到市級(jí)部門(mén)、各區(qū)人大、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、社會(huì)公眾提出的立法建議項(xiàng)目479件；加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，與市人大各委員會(huì)、市政府有關(guān)部門(mén)分領(lǐng)域論證立法項(xiàng)目；凝聚各方智慧，加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌做好重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域以及浦東新區(qū)法規(guī)、長(zhǎng)三角協(xié)同立法項(xiàng)目的安排。”

據(jù)介紹，此次經(jīng)批轉(zhuǎn)的立法規(guī)劃共安排立法項(xiàng)目165件，分為三類：第一類為條件比較成熟、力爭(zhēng)在本屆人大任期內(nèi)提請(qǐng)審議的正式項(xiàng)目76件；第二類為需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的預(yù)備項(xiàng)目45件；第三類為條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的調(diào)研項(xiàng)目44件。從內(nèi)容看，圍繞強(qiáng)化全球資源配置功能的有12件，圍繞強(qiáng)化科技創(chuàng)新策源功能的有9件，圍繞強(qiáng)化高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能的有14件，圍繞強(qiáng)化開(kāi)放樞紐門(mén)戶功能的有25件，圍繞創(chuàng)造高品質(zhì)生活的有41件，圍繞實(shí)現(xiàn)高效能治理的有64件。這其中，圍繞浦東引領(lǐng)區(qū)建設(shè)，安排了浦東新區(qū)法規(guī)43件。

浦東新區(qū)法規(guī)首次被納入上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，充分體現(xiàn)了上海市委、市人大對(duì)浦東打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的高度重視和極大支持。上海市浦東新區(qū)人大常委會(huì)主任田春華表示，在市人大有力指導(dǎo)推進(jìn)下，浦東將認(rèn)真貫徹落實(shí)好五年立法規(guī)劃，在立法實(shí)踐中更好發(fā)揮改革與法治的“雙輪驅(qū)動(dòng)”效應(yīng)，不斷彰顯浦東“立法試驗(yàn)田”作用。下一步將重點(diǎn)抓好以下幾方面工作：

首先，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，抓好項(xiàng)目推進(jìn)。立法規(guī)劃是做好五年立法工作的依據(jù)和遵循。目前，立法規(guī)劃中有浦東新區(qū)法規(guī)43件，包括正式項(xiàng)目21件，預(yù)備項(xiàng)目11件，調(diào)研項(xiàng)目11件。浦東高度重視這項(xiàng)工作，區(qū)委書(shū)記專門(mén)作出批示，要求區(qū)人大加強(qiáng)與市人大的溝通請(qǐng)示，確保年度計(jì)劃有序推進(jìn)，并要求區(qū)發(fā)改委將規(guī)劃確定的任務(wù)列入年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。同時(shí)，在區(qū)層面進(jìn)一步強(qiáng)化以區(qū)委書(shū)記為組長(zhǎng)，區(qū)人大、區(qū)政府主要負(fù)責(zé)同志為副組長(zhǎng)的立法工作推進(jìn)機(jī)制。

其次，開(kāi)展先行調(diào)研，抓好需求儲(chǔ)備。重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方向：一是浦東綜改試點(diǎn)。根據(jù)綜改方案區(qū)級(jí)分工，結(jié)合“建設(shè)金融業(yè)高水平開(kāi)放引領(lǐng)區(qū)”等規(guī)劃項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)“發(fā)展離岸人民幣交易”等領(lǐng)域前瞻研究，提出契合離岸市場(chǎng)發(fā)展的高質(zhì)量立法建議，并推動(dòng)引領(lǐng)區(qū)分工方案中的35個(gè)未落地事項(xiàng)盡快落地。二是高水平制度型開(kāi)放。對(duì)標(biāo)自貿(mào)區(qū)提升戰(zhàn)略，結(jié)合“促進(jìn)內(nèi)外貿(mào)一體化”“保稅維修發(fā)展”等規(guī)劃項(xiàng)目，圍繞貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易和跨境投資自由化便利化等深入研究，對(duì)接CPTPP（《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）、DEPA（《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）、RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，挖掘制度創(chuàng)新突破點(diǎn)。三是營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化。對(duì)標(biāo)世行最新BEE（利商環(huán)境）評(píng)估體系，結(jié)合“商事調(diào)解”“商業(yè)秘密”“商事典章”等規(guī)劃項(xiàng)目，圍繞市場(chǎng)準(zhǔn)入、爭(zhēng)端解決等領(lǐng)域不斷發(fā)掘企業(yè)和群眾的新期盼新需求，持續(xù)助力法治化宜商環(huán)境建設(shè)。

浦東人大已連續(xù)兩年對(duì)已出臺(tái)浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施開(kāi)展評(píng)估。2022年，首批六部法規(guī)立法成效評(píng)估報(bào)告，獲“上海全面依法治市調(diào)研課題優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)”。

再次，加強(qiáng)評(píng)估檢查，抓好實(shí)施成效。通過(guò)立法后評(píng)估、法律實(shí)施監(jiān)督等方式，倒逼立法成果落地見(jiàn)效。

一是常態(tài)化開(kāi)展立法成效評(píng)估。浦東人大已連續(xù)兩年對(duì)已出臺(tái)浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施開(kāi)展評(píng)估。2022年，首批六部法規(guī)立法成效評(píng)估報(bào)告，獲“上海全面依法治市調(diào)研課題優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)”。2023年，立法成效評(píng)估工作被列入?yún)^(qū)委2023年度重點(diǎn)工作要點(diǎn)。

二是跟蹤開(kāi)展法律監(jiān)督。充分發(fā)揮人大監(jiān)督職能，對(duì)照法規(guī)條文逐條檢查落實(shí)情況，對(duì)實(shí)際操作中的堵點(diǎn)難點(diǎn)，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，狠抓推進(jìn)落實(shí)，形成相關(guān)案例，推動(dòng)制度創(chuàng)新和重大改革舉措落地落實(shí)、見(jiàn)行見(jiàn)效。

2023年10月，《上海市十六屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2023—2027 年）》公布 （圖文無(wú)關(guān)）

習(xí)近平總書(shū)記在2023年7月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“要始終堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。上海市人大常委會(huì)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，在五年立法規(guī)劃中，對(duì)生態(tài)環(huán)境立法作了統(tǒng)籌安排。聚焦“強(qiáng)化高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實(shí)現(xiàn)高效能治理”等三大方向?qū)崿F(xiàn)減污降碳協(xié)同增效，共列了8個(gè)由上海市生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，包括降碳、無(wú)廢城市建設(shè)、飲用水水源保護(hù)、土壤污染防治、噪聲污染防治、機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械污染防治以及示范區(qū)飲用水水源協(xié)同保護(hù)、浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域立法。

“這些項(xiàng)目安排廣泛吸納了我們的工作需求以及其他方面對(duì)環(huán)保立法的呼聲，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的重要舉措，對(duì)于確保在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)具有重要意義。完成本屆立法規(guī)劃項(xiàng)目，我們深感責(zé)任重大、使命光榮。”上海市生態(tài)環(huán)境局一級(jí)巡視員羅海林會(huì)后表示。

據(jù)悉，列入規(guī)劃的8個(gè)項(xiàng)目中，4個(gè)項(xiàng)目由上屆人大確定，作為需要繼續(xù)推進(jìn)的項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)列入本屆立法規(guī)劃。目前，按照年度立法計(jì)劃，已完成兩項(xiàng)法規(guī)制定任務(wù)——《上海市土壤污染防治條例》（上海市生態(tài)環(huán)境局牽頭起草，2023年7月25日由本屆人大常委會(huì)四次會(huì)議表決通過(guò)）、《上海市健全浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度若干規(guī)定》（上海市生態(tài)環(huán)境局指導(dǎo)，浦東起草，2023年6月20日由本屆人大常委會(huì)三次會(huì)議表決通過(guò)）。

另外2個(gè)立法項(xiàng)目正在積極推進(jìn)。一是制定《上海市無(wú)廢城市建設(shè)條例》，定于2023年12月提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議。這項(xiàng)立法著眼于構(gòu)建推進(jìn)全域“無(wú)廢城市”建設(shè)的總體制度框架，是地方創(chuàng)新性立法，也是全國(guó)首例。2023年初，成立了由市人大、市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“雙組長(zhǎng)”的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了13部門(mén)的工作專班，高位推進(jìn)上述條例草案的起草工作。目前，正在抓緊修改完善。二是制定《長(zhǎng)三角綠色生態(tài)一體化發(fā)展示范區(qū)飲用水水源地保護(hù)條例》——已列入2023年人大立法預(yù)備項(xiàng)目。這是由上海市生態(tài)環(huán)境局牽頭的滬蘇浙協(xié)同立法項(xiàng)目。

其余的4個(gè)項(xiàng)目，其中2個(gè)項(xiàng)目已有調(diào)研基礎(chǔ)（修改《上海市飲用水水源保護(hù)條例》、制定《上海市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治若干規(guī)定》），2個(gè)項(xiàng)目（制定《上海市降碳排放若干規(guī)定》和《上海市噪聲污染防治若干規(guī)定》）是本次規(guī)劃新增項(xiàng)目。

羅海林表示，上海市生態(tài)環(huán)境局將按照規(guī)劃要求，制定計(jì)劃，區(qū)分輕重緩急，堅(jiān)持急用先行，有計(jì)劃有步驟推進(jìn)草案起草、調(diào)研論證等工作。

2023年4月，上海市人大常委會(huì)啟動(dòng)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目征集工作后，松江區(qū)人大常委會(huì)抓住基層參與立法工作的契機(jī)，全面發(fā)動(dòng)區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表、政府相關(guān)部門(mén)，廣泛征求意見(jiàn)。同時(shí)，結(jié)合長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊實(shí)際，匯總立法建議并報(bào)區(qū)委研究決定將《促進(jìn)長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊發(fā)展條例》作為該區(qū)申報(bào)的立法項(xiàng)目，并已被列入正式的立法項(xiàng)目。為貫徹落實(shí)好上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃，結(jié)合松江區(qū)的實(shí)際，松江人大將協(xié)助開(kāi)展G60協(xié)同立法，助推高質(zhì)量發(fā)展。

據(jù)了解，2016年以來(lái)長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊的建設(shè)經(jīng)歷了1.0版、2.0版、3.0版，上海市委、市政府高度重視，并將之上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2021年，松江人大以準(zhǔn)立法的形式，通過(guò)了《關(guān)于依法保障和推進(jìn)長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊建設(shè)的決定》，為長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊高質(zhì)量發(fā)展提供了法治支撐，并持續(xù)開(kāi)展九城市人大法治協(xié)同交流。2023年是九城市共建長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊五周年，區(qū)人大常委會(huì)牽頭協(xié)調(diào)成立課題調(diào)研組，依托“長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊九城市人大工作交流會(huì)”平臺(tái)，重點(diǎn)圍繞區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展、深化改革和優(yōu)化服務(wù)、支持保障措施、協(xié)同機(jī)制建設(shè)等方面，開(kāi)展了促進(jìn)長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊發(fā)展立法項(xiàng)目的前期研究。上海市松江區(qū)人大常委會(huì)副主任徐衛(wèi)興表示：“目前已形成條例草案建議稿。下一步，區(qū)人大常委會(huì)將繼續(xù)發(fā)揮九城市人大協(xié)調(diào)機(jī)制，充分交流前期研究成果，在廣泛征求九城市意見(jiàn)建議的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊建設(shè)過(guò)程中法治協(xié)同保障突出問(wèn)題。積極配合市人大常委會(huì)深入調(diào)研，爭(zhēng)取在市人大的推動(dòng)下盡快立法，為長(zhǎng)三角G60科創(chuàng)走廊高質(zhì)量發(fā)展提供更有力的法治保障。”