政策調整引發的特許經營補償官司

何可

近些年來，隨著我國政府行政理念從管理型向服務型的轉變，政府借助民間資本建設公共設施，進而催生了許多以政府特許經營協議為表現形式的公共合作領域項目。不過，既然是合作就可能產生分歧，若因政策調整導致特許經營協議不能繼續履行，先前訂立的特許經營協議就此解除后，政府一方是否需要賠償投資方預期損失呢？

2008年12月，經江蘇省常州市金壇市（2015年撤市設區）政府授權，該市城市管理局（以下簡稱“金壇城管局”）與綠色動力環保集團股份有限公司（以下簡稱“綠色公司”）簽署《金壇市生活垃圾焚燒處理項目特許經營協議》（以下簡稱《特許協議》）。協議明確，金壇市政府規劃在金壇市建設生活垃圾焚燒發電廠 ，該項目規模為日處理城市生活垃圾600噸，年處理生活垃圾約22萬噸，項目總投資約為2.9億元人民幣。協議約定，金壇市政府選擇綠色公司作為投資商依法組建項目公司實施該項目；項目公司愿意按照本協議的條款和條件投資、建設、擁有、運營該項目，并最終將保障垃圾焚燒發電廠正常運營的設施、器材、配件、廠房以及土地使用權無償移交給金壇城管局或其指定的執行機構；金壇城管局同意授權項目公司按照本協議的條款和條件從事上述行為的特許經營權。

《特許協議》簽訂同時，因金壇日產垃圾量尚不適合建廠 ，金壇城管局、常州綠色動力環保熱電有限公司（系綠色公司的子公司，以下簡稱“環保熱電公司”）、常州市武進區城市管理局三方簽訂《金壇市生活垃圾焚燒處理項目服務協議》，約定金壇城管局將金壇市的生活垃圾（不超過350噸/日）送至環保熱電公司進行焚燒處理。

2010年3月至2020年9月，環保熱電公司接受金壇市的生活垃圾64萬余噸，處理費已結算完畢。《特許協議》中約定的綠色公司、金壇城管局履行協議的前提條件，包括設立項目公司、指定安排場地等卻未達成，雙方未實際履行《特許協議》。

2018年6月15日，經金壇城管局請示，金壇區政府批示同意《金壇區生活垃圾焚燒發電及飛灰庫PPP項目實施方案》，并于2018年7月16日批復同意由金壇區環境衛生管理處作為項目政府方簽約主體，與社會資本或項目公司簽訂PPP項目合同。

2020年1月，金壇城管局向綠色公司發出律師函，指出《特許協議》違反法律規定和現行財政政策要求，不應再予以履行。綠色公司不同意停止履行《特許協議》，于2020年2月提起訴訟，要求金壇城管局立即履行《特許協議》。金壇區人民法院于2021年3月20日作出該案一審行政判決，判決駁回綠色公司的訴訟請求。綠色公司不服提起上訴，常州市中級人民法院于同年9月23日作出該案二審行政判決（以下簡稱“9·23行政判決”），判決駁回上訴，維持原判。

綠色公司嗣后發函要求與金壇城管局、金壇區政府協商解決賠償事宜未果，遂于2022年8月8日向常州市中級人民法院提起行政訴訟，請求判令終止《特許協議》；判令金壇城管局立即賠償綠色公司損失共計人民幣824.94萬余元（其中包含預期利益損失800萬元、實際損失24.94萬余元）；判令金壇區政府對金壇城管局的賠償義務承擔連帶責任。常州市中級人民法院經審查后，于同年11月1日將該案移送常州市武進區人民法院審理。一審庭審過程中，雙方當事人一致同意解除案涉《特許協議》。

基于情勢變更導致協議變更或解除后的法律后果，行政協議與民事協議間具有本質區別（圖文無關）

武進區人民法院經審理認為，案涉《特許協議》由金壇城管局經金壇區政府授權與綠色公司簽訂，金壇城管局作為簽訂主體就《特許協議》的訂立、履行、變更、解除等享有權利、承擔義務，是本案的適格被告，金壇區政府并非本案適格被告。對于綠色公司主張金壇區政府為本案適格被告，應承擔相應法律責任的意見，依法不予采納。

關于案涉《特許協議》是否可以解除的問題。9·23行政判決認定：案涉《特許協議》未開始實際履行，且由于政策要求出現變化、協議履行的現實情況出現變化、協議履行將有較大風險等客觀情況，已不具備履行條件，致使合同目的不能實現；雙方當事人當庭亦一致同意解除，故《特許協議》可以予以解除。

關于金壇城管局應否賠償綠色公司損失的問題?！蛾P于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（以下簡稱“案涉二通知”）等文件均明確在新建垃圾處理項目要全面強制應用PPP模式，上述政策的變化在雙方簽訂《特許協議》時不能預見且不屬于商業風險，《特許協議》不能履行的主要原因在于情勢變更。基于情勢變更而使合同解除的，應免除當事人不履行合同的責任，故對綠色公司要求金壇城管局賠償預期利益損失800萬元的訴訟請求，依法不予支持。綠色公司提交的造成實際損失的證據不足，故對于其要求金壇城管局賠償實際損失24.94萬余元的訴訟請求，依法亦不予支持。

2023年4月26日，武進區人民法院作出一審行政判決：解除《特許協議》；駁回綠色公司的其他訴訟請求。

綠色公司不服一審判決，于2023年5月6日向常州市中級人民法院提起上訴。

綠色公司上訴稱，金壇區政府是本案適格被告，其出具的授權書并非法定的“行政授權”，而是屬于行政委托；案涉二通知等文件關于要求強制應用PPP模式的規定，并不影響《特許協議》正常履行，有關政策變化并不構成情勢變更；被上訴人以實際行為表明不予履行構成《特許協議》履行的根本障礙，《特許協議》的解除系因兩被上訴人故意違約，其應承擔違約責任，賠償上訴人損失。

被告金壇城管局、金壇區政府二審中未提交書面答辯意見。

二審法院認為，按照我國民法典第五百六十六條第一款的規定，合同解除后是否承擔賠償損失責任，應考慮合同解除的具體原因，根據合同的履行情況等因素予以確定。本案所涉國家政策的變化，從市政公用事業的運作模式這一角度，對《特許協議》的履行基礎產生直接的、全面的、顛覆的影響，其影響程度完全覆蓋《特許協議》，即導致金壇城管局從政策規定層面完全不能履行《特許協議》，故就綠色公司主張的合同履行利益，金壇城管局亦可據此全部免除責任。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第二款規定，“被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償”。本案中，并無證據證明綠色公司怠于履行《特許協議》，且綠色公司的子公司在《特許協議》尚未實際履行期間為金壇生活垃圾提供焚燒處理服務，有關人員亦為《特許協議》的簽訂及項目考察支出了差旅成本，故有必要對綠色公司的訂約費用、履約準備費用等信賴利益予以保護，由金壇城管局作出補償。

2023年9月5日，常州市中級人民法院作出二審判決：維持一審判決第一項，即解除《特許協議》；撤銷一審判決第二項，金壇城管局于判決發生法律效力之日起30日內補償綠色公司人民幣14萬元；駁回綠色公司其他訴訟請求。

編輯：黃靈? ? yeshzhwu@foxmail.com

一般而言，基于情勢變更導致協議變更或解除后的法律后果，在行政協議與民事協議間具有本質區別。在民事協議中通常不存在雙方當事人間相互補償的問題；但按照相關法律規定，在因政策調整導致特許經營協議解除的情形下，政府一方即便無須賠償，如果情勢變更事由客觀上導致特許經營協議終止，且投資人作為協議相對人已有一定投入的，政府一方應當給予國家補償，以彌補投資人為履行協議而造成的損失。