內蒙古節能監察機制的完善路徑研究

王雪婷 池洋漾 張月峰

摘? 要：節能監察制度是基于節能法律、法規，規范節能監察工作的重要制度，旨在提高能源利用效率，促進節能降碳和經濟發展協同并進。通過梳理內蒙古自治區節能監察體系建設情況，分析節能監察制度現存問題，提出完善節能監察制度建議，提升了節能監察執法效能，促進了經濟高質量發展，對推動實現碳達峰碳中和具有重要意義。

關鍵詞：節能監察? ? ?節能降碳? ? ?體系制度建設

為積極應對氣候變化、走綠色低碳發展道路，我國提出了2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”的目標（以下簡稱“雙碳”目標）。節約能源、提升能源利用效率是我國實現“雙碳”目標的關鍵路徑，是推動產業結構調整優化的重要措施，是緩解能源供需矛盾的必然選擇。做好工業、能源、建筑、交通、新型基礎設施等重點行業及領域節能工作，需要《節約能源法》、節能審查和節能監察制度等各項法律規章的保障。在國家“雙碳”目標指導下，要健全省、市、縣三級節能監察體系，增強節能監察約束力，這是建設節能法律制度、節能監察制度和體系的新要求。本文通過梳理自治區節能監察制度現存問題，提出完善自治區節能監察體系制度的路徑，為推動自治區全社會資源節約，提高能源利用效率，達成“雙碳”目標，實現節能降碳和經濟發展協同并進提供必要的監察制度保障。

一、節能監察制度

（一）節能監察定義

我國制定了《中華人民共和國節約能源法》《節能監察辦法》等法律、法規，將節能監察作為履行節能監督管理職能的主要方式，要求通過行政執法的方式對能源生產、經營、使用單位和其他相關單位執行節能法律、法規、規章和強制性節能標準的情況等進行監督檢查，對違法違規用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議。節能監察不僅具有法定性、強制性等執法特性，還具有技術性強、專業性高的特點。節能監察制度在監管企業是否出現不合理用能行為或違法行為的同時，為企業或者項目提供節能建議，深化執法與服務有機結合、進一步優化營商環境，在構建節能減排市場化機制和服務型政府中發揮積極作用。

（二）節能監察體系現狀

1998年國家頒布實施了《節約能源法》，同年上海頒布了《上海市節約能源條例》，并成立上海市節能監察中心，這標志著我國有了專門的節能監察隊伍。“十二五”以來，我國逐步建立了省、市、縣三級節能監察機構，截至目前全國共有節能監察機構1600余家。內蒙古最早的節能監察機構前身為內蒙古自治區節能技術監測中心，2006年更名為“內蒙古自治區節能監察中心”，2018事業單位機構改革后，內蒙古部分盟市、旗縣節能監察機構被不同程度弱化或撤銷，基層節能監管人員力量較為薄弱。截至2022年底，內蒙古有自治區級節能監察技術支撐機構2家，分別是自治區工信廳所屬事業單位內蒙古自治區工業節能監察保障中心、自治區發展改革委所屬事業單位內蒙古自治區節能降碳中心；盟市級節能監察職能相關機構有9家，均設在盟市工信局；旗縣級節能監察職能相關機構共有34家，其中工信部門26家、發改部門6家、開發區管委會1家、市場監督管理局1家。節能監察執法主要包括兩種形式，一是節能主管部門委托，二是授權節能監察機構開展執法。現階段內蒙古主要以委托執法形式開展節能監察執法工作。

二、內蒙古節能監察制度體系存在的主要問題

（一）執法法律依據缺失

我國1998年頒布了《節約能源法》，但在實施過程中存在以下幾方面問題。一是機制不明確，《節約能源法》雖然規定了節能監督管理體制，但是并未明確節能監察部門以及監察職權；二是行政處罰力度偏軟、執行力較差，存在企業對節能處罰不在乎、無所謂現象；三是法律法規不完善，現階段推進節能監察工作的主要依據是《節能監察辦法》《工業節能監察辦法》《固定資產投資項目節能審查辦法》等部門規章，《節約能源法》的不完善導致無法可依，例如：根據《固定資產投資項目節能審查辦法》第十三條等規定，“未落實節能審查意見要求的固定資產投資項目，責令建設單位限期整改。不能改正或逾期不改正的，按照法律法規的有關規定進行處理”。但通過梳理《節約能源法》《行政處罰法》等行政處罰權利事項，暫無對未落實節能審查意見要求的固定資產投資項目，不能改正或逾期不改正的違法行為進行處理的法律依據，行政執法面臨按期整改無法兌現問題。

（二）監察體系不健全

雖然自治區省市縣三級均設有監察機構，但現有機構人員大部分僅開展工業領域節能監察工作，住建、交通、商務、能源、機關事務、節能服務機構及其他企業等領域均未建立節能監察機構和專業隊伍。節能監察管理存在錯位，法律未明確法定統一的節能監察部門，從基層監察主管部門看，自治區基層節能監察機構主管單位大部分在工信部門，少部分設在發展改革部門，且職能職責不明確，容易造成節能監察效率降低，部門之間職責不清、協調難度大，難以形成上下對應、合力推進的工作局面。現階段，內蒙古節能監察機構還不具備獨立開展節能監察工作的職能，是由節能主管部門或者工業主管部門委托節能監察機構開展節能監督檢查的日常工作，并對其工作進行監督指導，節能監察機構職權未明確規定，工作能動性發揮不足。

（三）機構編制缺項

各級節能監管力量缺失，無法有效承擔地區節能監察任務。按照中央關于深化市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業等5個領域綜合行政執法改革的要求，自治區級層面進一步精簡整合執法隊伍，節能監察未列入上述5個領域綜合行政執法改革事項，面臨縮減行政執法機構局面。在盟市層面上，內蒙古3個盟市沒有獨立的節能監察中心，已建立的節能監察機構人員編制僅有2-5人，且部分人員抽調到機關單位工作；旗縣級節能監察機構僅有34家，僅占旗縣總數的30%，且大多數中心僅編制2-3人，存在節能監察執法處罰主體不清、無節能監察執法人員、無專業設備、執法經費無保障等問題。根據國家相關要求，各地要進一步加強節能監察工作，建立常態化節能監察機制，但現有人員力量無法滿足監察任務要求。按照國務院辦公廳下發的《國務院辦公廳關于國務院各部門不要干預地方機構編制的通知》以及內蒙古自治區相關規定，國家及自治區相關部門不得向地方下達增加機構、編制的文件，省、市、縣三級節能監察體系建設涉及地方增加機構、編制，自治區推動三級監察體系難度較大。

（四）能力建設不足

國家層面除工業領域外其他領域既無對節能監察機構開展的業務培訓，也無對重點用能單位開展的能源管理培訓，存在能力建設不足問題。雖然工業領域每年開展節能監察培訓，但部分用能單位能源管理人員發生變動，新舊人員業務交接不連貫，新進人員的能源管理業務能力仍然難以滿足工作要求。能力建設不足影響監察效率、監察效果，導致能源數據不能準確有效反映生產、生活能源消耗，不利于全社會節約能源、提升能源利用效率。

（五）能源管理制度及落實情況的界定標準缺失

根據《節約能源法》要求，對節能管理制度不健全的重點用能單位，管理節能工作的部門應當開展現場調查，并提出書面整改要求，限期整改。但國家未出臺相關標準規范明確對能源管理等相關制度的監察標準。現場監察過程中，部分企業能源管理制度齊全、落實到位，但存在部分企業建立了能源管理制度，但制度框架簡單、內容缺失、執行不到位等問題，在監察中缺少對能源管理等制度評價界定的統一標準和分級指標，導致節能監察人員對能源管理制度的監察標準界定不同，結論不同。

三、內蒙古完善節能監察體系制度的路徑

（一）加強制度保障

《節約能源法》應當明確節能監察主體的獨立地位和職權，增加行政處罰力度，緩解執法偏軟問題，進一步明確節能監察制度，增加節能監察相關表述，作為執法監督檢查的法律依據。現階段內蒙古監察執法主要依據國家發改委規章《節能監察辦法》，因上位法法律依據執法力度明顯不足，省、市、縣無法增加行政強制措施和行政處罰種類，節能監察機構缺少相應的權限，難以對重點用能企業節能法律、法規、標準等是否落實形成有效監督。同時完善法律依據，對未落實節能審查意見要求的固定資產投資項目，不能改正或逾期不改正的，明確進行處理的法律依據。對能源管理制度執行標準進行法律規范，對部分行業國家強制性標準進行補充修訂。

（二）規范節能監察體系建設

將監督與管理職能分離，明確節能主管部門、節能監察機構職能，保證節能監察機構性質及地位的獨立性，有利于節能監察工作公平、有效開展，減少節能主管部門對監察機構工作干預，利于節能監察機構主動規劃、全流程閉環執法履行監督管理職責，對提升全社會各領域能效具有積極意義。整合分屬不同部門的具有節能監察職能相關機構，改為同一部門垂直管理，建立省市縣三級垂直管理監察機構，避免上級一部門對下級多部門、上下級無法對接的情況，保證體制順暢，對工業、住建、交通、商務、能源、機關事務、節能服務機構及其他領域，制定分門別類的管理體制和要求，明確省市縣三級節能監察機構處罰權。

（三）完善監察內容

內蒙古作為能耗雙控轉向碳排放雙控試點地區，立足生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向，緊盯“雙碳”目標戰略，將固定資產投資項目節能審查中碳排放評價制度、碳排放監測預警和評估考核體系建設等內容納入節能監督管理工作。為了碳排放總量和強度“雙控”制度順利過渡，建議賦予節能監察機構碳排放監察職能，充分發揮監察執法優勢，推動全區碳交易市場有序健康發展。根據現行節能監察機制，監察范圍主要是重點用能單位或者固定資產投資項目，對可再生能源的利用及原料用能消費情況不屬于監察重點，但隨著可再生能源消費量、原料用能消費量納入項目能效水平、能源消費扣減范圍，節能監察作為一種促進能源使用效率的有效措施，可以進一步成為促進可再生能源消納工具，相比于對以化石能源利用為主要對象的節能監察，對可再生能源消納的節能監察力度具有更強的綜合性和適應性。

（四）加強節能監察隊伍能力建設

對節能監察人員進行培訓，提升固定資產投資項目節能審查制度執行情況、能源、建筑、商業、交通運輸、公共機構、節能服務機構等領域的執法能力和業務能力。對法律條款進行釋讀、對執法程序中存在的問題進行指導糾正，推動節能監察執法程序規范化、統一化。建立常態化業務專業能力培訓，成立各行業專業研究組，針對不同行業最新節能政策標準等進行研究，真正通過節能監察服務監察對象，不斷提升監察業務能力水平。同步加強對企業能源管理人員的培訓，針對企業能源管理人員普遍存在的隊伍不穩定、業務能力不足等問題，強化培訓，持續提高節能管理工作能力與企業節能管理水平。

（五）拓展節能監察方式，完善信息化監察網絡

全面開展節能監察，依托內蒙古資源節約集約數智平臺實行重點用能單位“互聯網+監察”方式，不斷提高重點領域能效水平，提高節能監察工作信息化、專業化水平，同時針對書面監察數據填報真實性問題和現場監察人力、資金、時間成本導致的重點用能企業全覆蓋取證困難問題，在規范原有監察程序和原有重點用能單位能耗監測系統的基礎上，增加水耗監測、碳排放監測等功能，打造重點企業“雙碳”指標綜合監測平臺，對重點企業的能耗、水耗、碳排放狀況進行監測、分析和預警，同時評估用能單位節能潛力，推動建設以市場為導向的綠色技術創新體系。

參考文獻：

[1]向俊杰.從碳達峰碳中和看節能監察管理[J].上海節能，2021，（6）.

[2]張璐，金宵羽.“雙碳”目標背景下節能監察制度研究[J].中國環境管理，2022，（10）.

[3]梁潔.“雙碳”背景下節能監察研究[J].能源與節能，2023，（8）.

[4]龍晗.廣西開展碳排放監察工作的探討[J].研究探討，2018，（6）.

[5]咼林斌.節能監察管理初探[J].資源節約與環保，2023，（7）.

（作者單位：1.3.內蒙古自治區節能降碳中心; 2.集寧師范學院）

責任編輯：康偉