政府會(huì)計(jì)對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)影響探討

杜俊

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜，政府經(jīng)濟(jì)管理中存在著一些困難和阻礙。因此，應(yīng)對(duì)政府財(cái)務(wù)職能與地方財(cái)政職能之間的聯(lián)系進(jìn)行反思，使其更好地發(fā)揮作用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方財(cái)政職能及政府性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制。本文以政府會(huì)計(jì)為切入點(diǎn)，以信息披露與監(jiān)督為主要分析視角，探討政府會(huì)計(jì)在地方經(jīng)濟(jì)治理中的監(jiān)管功能和重要性，并提出地方政府經(jīng)濟(jì)信息披露制度的改革建議，以期為規(guī)范地方政府經(jīng)濟(jì)提供參考。

政府會(huì)計(jì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)治理的監(jiān)管功能及重要性

信息披露與監(jiān)督功能 隨著地方政府經(jīng)濟(jì)問題不斷增加，績效評(píng)價(jià)成為一項(xiàng)重要工作。績效評(píng)價(jià)從兩個(gè)方面對(duì)政府財(cái)政狀況進(jìn)行了分析，一是政府預(yù)算報(bào)告，二是政府財(cái)務(wù)報(bào)告。在當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)治理過程中，政府會(huì)計(jì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)治理的監(jiān)管功能及重要性應(yīng)予以高度關(guān)注，其在實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的過程中具有不可替代的作用，只有發(fā)揮好政府會(huì)計(jì)的信息披露與監(jiān)督功能，才能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)問題治理水平的不斷提升，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)、資產(chǎn)、收支的有效控制。

成本核算與控制功能 在地方經(jīng)濟(jì)治理中，政府會(huì)計(jì)需要對(duì)項(xiàng)目的成本進(jìn)行核算與控制，實(shí)現(xiàn)成本核算與控制功能，使政府經(jīng)濟(jì)管理從“以經(jīng)濟(jì)管理為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙猿杀竟芾頌橹行摹保蕴岣叩胤秸?jīng)濟(jì)治理效率和效果。在地方政府經(jīng)濟(jì)治理中，政府會(huì)計(jì)需要以成本為中心，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)治理過程中發(fā)生的各項(xiàng)支出進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量與報(bào)告，全面反映地方政府經(jīng)濟(jì)治理成本，確保地方政府經(jīng)濟(jì)治理工作的順利開展，提高地方政府經(jīng)濟(jì)治理效率。

績效評(píng)價(jià)與考核功能 政府會(huì)計(jì)通過預(yù)算會(huì)計(jì)核算，將政府各項(xiàng)預(yù)算支出與預(yù)算收入相匹配，并將其作為績效評(píng)價(jià)和考核的重要依據(jù)。同時(shí)，通過政府會(huì)計(jì)信息披露，對(duì)其經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行披露，以起到監(jiān)督地方政府經(jīng)濟(jì)治理情況的作用。在地方經(jīng)濟(jì)問題的治理過程中，政府會(huì)計(jì)起到了關(guān)鍵作用，不但可以提高地方政府性經(jīng)濟(jì)信息的規(guī)范化、透明化，還可以幫助其對(duì)資金使用的成本進(jìn)行控制和績效評(píng)價(jià)，保證地方資金的使用效率、配置效率和管理效率，進(jìn)一步讓地方資金的使用得到最大程度的發(fā)揮，避免地方政府重復(fù)投資、無效建設(shè)，從而減少地方經(jīng)濟(jì)支出的積累。

地方政府經(jīng)濟(jì)績效管理存在的不足

各部門責(zé)任分工和協(xié)調(diào)配合待優(yōu)化 各部門間的協(xié)作和合作還沒有形成一個(gè)健全的體系，而且各部門的員工也只是把經(jīng)濟(jì)績效管理當(dāng)成一件事情來做，沒有把績效與責(zé)任意識(shí)融入自己的工作當(dāng)中。為提高地方政府經(jīng)濟(jì)治理的效率，應(yīng)優(yōu)化各部門之間的責(zé)任分工和協(xié)調(diào)配合，在財(cái)政、審計(jì)、人大等部門之間建立協(xié)調(diào)機(jī)制，將地方資金治理工作的執(zhí)行情況納入部門績效考核，明確各部門在地方經(jīng)濟(jì)治理中的責(zé)任和義務(wù)。在加強(qiáng)地方政府經(jīng)濟(jì)信息公開的同時(shí)，通過審計(jì)等部門對(duì)地方資金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，建立地方經(jīng)濟(jì)治理績效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)地方資金治理效果進(jìn)行評(píng)估，從而加強(qiáng)地方政府的資金監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，提高地方政府經(jīng)濟(jì)治理的效率。

現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系待完善 目前，政府會(huì)計(jì)體系尚不完善，經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也存在一定的問題。一方面，現(xiàn)有政府財(cái)務(wù)報(bào)告和決算制度中并沒有明確的、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)；另一方面，地方財(cái)政撥款存在諸多限制性規(guī)定，使得一些政府部門無法根據(jù)自身實(shí)際情況制定準(zhǔn)確的預(yù)算約束機(jī)制。此外，在監(jiān)管模式上，對(duì)中央部門的資金管理要求比較嚴(yán)格，而對(duì)于地方政府的資金管理則相對(duì)寬松，導(dǎo)致了很多地方政府實(shí)施激進(jìn)的公共支出計(jì)劃，而不是切實(shí)可行的合理支出目標(biāo)。同時(shí)，地方政府負(fù)債業(yè)績?cè)u(píng)估主要集中在對(duì)各地的負(fù)債經(jīng)營狀況進(jìn)行評(píng)估，也就是負(fù)債經(jīng)營業(yè)績?cè)u(píng)估，從而對(duì)其應(yīng)用范圍和應(yīng)用效果產(chǎn)生了不利影響。

現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)核算無法滿足經(jīng)濟(jì)績效管理 從廣義上講，把“地方國債”界定為普通國債和特殊國債，能充分體現(xiàn)在財(cái)政收支平衡表中。一些學(xué)者建議，應(yīng)該對(duì)地方政府資金進(jìn)行重新分類，構(gòu)建包括運(yùn)營資金、承諾負(fù)債等的負(fù)債信息系統(tǒng)，以更好地體現(xiàn)地方政府資金支出明細(xì)。目前，政府資產(chǎn)表上的資金信息缺少對(duì)政府性資金進(jìn)行管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的價(jià)值，但是對(duì)于在狹義范圍內(nèi)的地方政府資金風(fēng)險(xiǎn)和績效管理卻有著重要的借鑒意義。

政府會(huì)計(jì)信息披露功能作用不明顯 目前，地方政府經(jīng)濟(jì)管理面臨著很多問題和挑戰(zhàn)。首先，缺乏統(tǒng)一科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來反映這些問題。政府會(huì)計(jì)作為財(cái)務(wù)活動(dòng)的有效工具，能夠幫助政府經(jīng)濟(jì)進(jìn)行客觀、公正地衡量。然而，由于地方政府使用資金進(jìn)行了大量投資，卻沒有一套完整、系統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)制度，因此政府會(huì)計(jì)并不能對(duì)全部資金進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。其次，地方政府的投融資體制并不完善，地方政府融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)仍處在不斷摸索和改進(jìn)中，很難保證我國各級(jí)政府都能根據(jù)自身實(shí)際情況制定相應(yīng)的績效目標(biāo)。再次，現(xiàn)有政府會(huì)計(jì)報(bào)告公開發(fā)布不夠及時(shí)也影響了公眾了解財(cái)政政策執(zhí)行狀況的渠道，不利于提高公共部門治理水平和效率。最后，在一些特殊情況下，地方政府可能會(huì)采取一些緊急措施來應(yīng)對(duì)資金短缺或其他突發(fā)事件，這時(shí)則難以用傳統(tǒng)方式來計(jì)算政府資金支出并確定其資產(chǎn)價(jià)值。

政府會(huì)計(jì)信息制度不完善 當(dāng)前部分區(qū)域內(nèi)的政府會(huì)計(jì)信息體系不健全，會(huì)計(jì)信息平臺(tái)建設(shè)落后，造成了政府會(huì)計(jì)信息功能不強(qiáng)。政府會(huì)計(jì)信息制度不完善主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)和單位部門預(yù)算管理軟件之間缺乏有效對(duì)接；二是政府會(huì)計(jì)制度尚未形成完整、統(tǒng)一的格式，而是采用獨(dú)立的形式來編制財(cái)務(wù)報(bào)表；三是未建立健全資金支付審批系統(tǒng)。

地方政府經(jīng)濟(jì)績效管理體系完善對(duì)策

明確責(zé)任分工，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào) 政府會(huì)計(jì)的目的是評(píng)價(jià)和反映地方政府經(jīng)濟(jì)水平，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于我國地方政府經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施情況的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）可知：一方面，在全國范圍內(nèi)開展了地方政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)測工作，并逐步建立起以“中國政府經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目庫”為基礎(chǔ)、涵蓋中央部門與省級(jí)各層級(jí)政府的、覆蓋全口徑政府性基金收入支出業(yè)務(wù)的政府經(jīng)濟(jì)信息披露制度；另一方面，通過統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)財(cái)政透明度進(jìn)行監(jiān)督考核。《報(bào)告》指出，將會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步健全完善地方政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任分工，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，保障資金安全高效使用。在此基礎(chǔ)上，提出了一種基于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析的負(fù)債管理方法，以提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量。在同一層級(jí)的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)中，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)可以利用其進(jìn)行績效評(píng)估，減少財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的不對(duì)稱性。

加快構(gòu)建分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)體系 科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系能夠幫助地方政府更好地規(guī)劃和管理，增強(qiáng)約束能力。目前中央與省兩級(jí)財(cái)政信息披露機(jī)制存在許多不足之處。一是財(cái)政部門不能有效跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；二是地方財(cái)政部門之間不協(xié)調(diào)，無法實(shí)現(xiàn)同一目標(biāo)；三是公開發(fā)布的財(cái)政數(shù)據(jù)難以相互比較；四是信用評(píng)級(jí)缺乏專業(yè)技術(shù)支撐。為了促進(jìn)我國地方政府積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，完善地方政府經(jīng)濟(jì)政策法規(guī)，加強(qiáng)償債機(jī)制建設(shè)勢在必行。建議建立分領(lǐng)域、分行業(yè)、分層次的經(jīng)濟(jì)績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面綜合分析評(píng)估，形成客觀公正的考核指標(biāo)體系。為保證評(píng)估結(jié)果具有一定的可比性，應(yīng)制定一套比較一致的評(píng)估指標(biāo)。同時(shí)，培養(yǎng)具有專業(yè)性和獨(dú)立性的第三方評(píng)估組織，充分發(fā)揮評(píng)估的導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)功能，確保評(píng)估結(jié)果的可靠性。

推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，全面提供政府經(jīng)濟(jì)及項(xiàng)目成本與績效信息 目前，我國地方政府經(jīng)濟(jì)審計(jì)仍然存在一些問題。一是對(duì)政府負(fù)債的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和規(guī)范性缺乏監(jiān)督檢查力度；二是部分地區(qū)采用會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政府債券融資，導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)控制能力薄弱；三是通過政府支出決算審核監(jiān)督政府績效考核執(zhí)行情況不夠；四是財(cái)政資金管理相對(duì)滯后，有可能造成專項(xiàng)資金浪費(fèi)甚至閑置，影響公共資源配置效率。因此，應(yīng)該加大推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革力度，加快建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，提高政府財(cái)務(wù)管理水平，完善政府投資管理制度，加強(qiáng)跟蹤評(píng)價(jià)與監(jiān)測，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，更好地履行職責(zé)，提升公共服務(wù)效益，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制建設(shè)，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中資金使用合理有效。

健全政府會(huì)計(jì)信息公開制度，保證資金報(bào)告完整性 完善財(cái)務(wù)報(bào)表披露體系、引入公眾的參與和監(jiān)督是保障財(cái)務(wù)報(bào)表披露質(zhì)量的有效途徑。在完善的過程中，需要利用強(qiáng)大的審計(jì)力量，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的規(guī)模、資金來源、投融資狀況等進(jìn)行全面了解，并對(duì)這些基本信息展開合法合規(guī)性審計(jì)，從而能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)展開一系列的預(yù)測和評(píng)價(jià)，找出潛在的問題，促使政府會(huì)計(jì)更好地將地方經(jīng)濟(jì)的治理作用充分地發(fā)揮出來，達(dá)到政府會(huì)計(jì)的治理作用，為政府部門相關(guān)工作的順利開展提供便利條件。

借助政府會(huì)計(jì)功能，全面核算地方經(jīng)濟(jì)支出情況 現(xiàn)階段，以政府財(cái)務(wù)職能為依托、以國家財(cái)政職能為基礎(chǔ)、對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行全方位控制是一項(xiàng)必要的措施。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，我國對(duì)地方財(cái)政的要求越來越高，財(cái)政管理體制的變革和改進(jìn)勢在必行，需對(duì)其進(jìn)行科學(xué)性和有意義的評(píng)估，為當(dāng)?shù)卣捻?xiàng)目預(yù)算提供一些切實(shí)可行的意見，并將其運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)管理是國家面臨的重大課題，把政府會(huì)計(jì)引進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)治理中是一種行之有效的方法。要想把政府會(huì)計(jì)的作用充分地發(fā)揮出來，應(yīng)該從建立相關(guān)體制、進(jìn)行制度改革、完善法規(guī)等方面著手，在實(shí)際工作中探索一條用政府會(huì)計(jì)進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)治理的行之有效的道路，不斷改進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度，使我國的財(cái)政管理職能最大化，從而提高我國的財(cái)政管理水平。

（作者單位：樟樹市財(cái)政局）