新形勢下刑事司法的治理轉向與實踐紓困
——以全面準確貫徹寬嚴相濟刑事政策為視角

張 垚 朱昕怡

在中國式現代化的演進過程中,如何深刻作答并成功續寫經濟快速發展和社會長期穩定的兩大奇跡,以法治確定性應對各種不確定性,是一項至關重要的法治命題。從社會主義建設時期到中國特色社會主義新時代,我國經濟社會發展大抵經歷了“社會管制”“社會管理”“社會治理”三個時期,犯罪治理模式也隨階段任務的變化被不斷調整。新的形勢變化必然蘊含新的使命任務,也必將影響法治策略和方式的轉變與更新。我國迫切需要順應時代變化,立足具體場景,加快推進犯罪治理全域性、深層次變革。

一、問題的提出:新形勢下刑事司法治理應如何轉向?

在中國式法治現代化宏大命題之中,犯罪治理領域形勢復雜、任務艱巨。作為其中的關鍵一環,刑事司法治理至少面臨四大新形勢變化和轉向難題。

(一)輕罪時代引發犯罪治理的策略調整

進入新發展階段,我國刑事犯罪結構、態勢等發生重大變化,犯罪規律呈現較大波動。嚴重暴力犯罪及重刑率大幅下降,被追訴的刑事案件輕罪比例占85%以上,判處3年以下有期徒刑刑罰以及不起訴的輕罪案件占絕對比重。2019年,以醉駕類型為主的危險駕駛罪超越盜竊罪成為發案量和被追訴量第一的罪名。(1)參見孫謙:《維護國家安全穩定和秩序 保障刑事法律的統一、尊嚴和權威——刑事檢察五年回顧》,《人民檢察》2023年第6期。從《刑法修正案(八)》新增危險駕駛罪、虛開普通發票罪、組織出賣人體器官罪等10個罪名,到《刑法修正案(十一)》確定新增高空拋物罪、冒名頂替罪、妨害安全駕駛罪、襲警罪等25個罪名,10年間的刑法修訂變化,均能充分反映出刑事治理規制范圍的擴大化和早期干預化趨勢,也進一步助推輕罪時代的來臨。犯罪圈持續擴張、滲透,在特定資源約束條件下,勢必會觸發犯罪治理體系與治理能力的上限問題。(2)參見盧建平:《輕罪時代的犯罪治理方略》,《政治與法律》2022年第1期。輕罪立法的活性化和刑法積極預防性,勢必增添司法負荷和犯罪泛化風險,繼而間接動搖刑法謙抑性的實踐根基。因此,如何推動犯罪治理結構從重罪為主向輕罪為主轉變,如何制定切實有效的策略方法,如何科學配比治理資源,并建構與之相稱的“輕、快、寬”的司法模式,已成為新發展階段刑事司法治理的首要命題。

(二)風險社會推動犯罪治理的重心轉移

我國社會主要矛盾的轉化,使得原有的治理模式受到不同程度沖擊,人們的思想觀念和行為習慣發生變化。但是,新的社會治理功能的完善與升級尚需時日,傳統社會治理體系和能力應對乏力,風險社會特征愈發明顯,在犯罪總體可控、穩中向好的前提下,呈現出新的風險趨勢。第一,國際不穩定性不確定性因素明顯增加,國內環境正處于“新舊換擋”的“發展陣痛”,極易造成犯罪風險積聚和部分治理環節失控。危害國家安全和社會安全、涉黑涉惡犯罪、性侵未成年人犯罪、養老詐騙等惡性犯罪具有抬頭的現象。第二,社會風險的不特定性、轉化性、多樣性愈發顯著,以網絡犯罪為代表的新類型犯罪層出不窮,犯罪手段花樣更新,形成網絡黑灰產等犯罪“生態圈”。2018年至2022年,網絡犯罪以年均近40%的增長速度持續大幅上升,涉及電信詐騙、跨境賭博、傳播淫穢物品、非法集資等犯罪。(3)參見韓飏:《網絡犯罪以年均近40%速度攀升——一些在校生、務工人員深陷其中》,《中國青年報》2021年1月26日,第7版。從發展趨勢看,金融犯罪特別是數字經濟矛盾突出,并持續滲透政治領域、思想文化、社會秩序等領域。第三,社會風險的放大性、糾合性、聯動性更加突出,特別是在網絡等信息技術助推下,網絡誹謗、網絡侮辱、線上滋擾、惡意營銷炒作等網絡暴力犯罪頻發,公眾反應更加敏感、強烈,極易促成個案聚焦、問題放大和風險串并聯。如何從傳統犯罪向現代犯罪的重心轉移,在總體“從寬從輕”的基礎上,確立局部“從嚴從重”的規制范疇與鮮明導向,已成為刑事司法治理邁向現代化亟須解決的核心問題。

(三)人權法治倒逼犯罪治理的深層優化

黨的十八大以來,全過程人民民主不斷發展,法治改革持續深化,人權法治保障機制不斷健全,逐步形成了有別于西方以資本為中心、傾向精英權貴、加劇兩極分化的刑事法治價值體系。面對“加強人權法治建設,弘揚正確人權觀”(4)參見習近平:《堅定不移走中國人權發展道路 更好推動我國人權事業發展》,《求是》2022年第12期。的更高要求,犯罪治理需要聚焦保障和促進社會公平正義,更好實現尊重和保障人權在刑事法治領域全鏈條、全過程、深層次覆蓋。一方面,要清晰界定刑事訴訟中公權力與私權利的行為邊界,徹底扭轉傳統犯罪治理“重實體輕程序、重打擊輕治理”的重刑主義或嚴打思維慣性,構建以證據為核心、以審判為中心的現代刑事訴訟格局。(5)參見卞建林:《中國式刑事司法現代化的愿景》,《中國刑事法雜志》2023年第1期。另一方面,喚醒現存的權利救濟的制度機制,有序拓寬公民權利保障渠道,尤其是在認罪認罰適用率超90%、量刑建議采納率超98%、一審服判率達97%以及不訴率上升新高至26.3%等實踐背景下,(6)參見張軍:《最高人民檢察院工作報告——2023年3月7日在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上》,《檢察日報》2023年3月18日,第2版。更應確立完善刑事正當程序,保障被追訴人以辯護權為核心的各項訴訟權利,讓公平正義更加可觸可感。如何從追求“實體正義、程序正義”向“辦案質量、效果與公平正義有機統一”的更高層次公平正義遞進深化,如何在刑事司法環節積極探索和賦能廣大人民群眾享有的普惠性人權,并根據刑事訴訟制度改革帶來的變化趨勢,健全以公平正義為價值追求的案件評價、權益保障等機制,已成為刑事司法治理現代化發展的總體方向。

(四)系統觀念統攝犯罪治理的整體演進

習近平總書記強調:“要推動更多法治力量向引導和疏導端用力,完善預防性法律制度。”(7)習近平:《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》,《求是》2021年第5期。貫徹落實習近平總書記重要指示精神,發揮我國治理體系和治理能力現代化的顯著優勢,突破西方法治現代化中各項治理要素之間的脫節割裂、對抗內耗等壁壘或阻礙,必須增強犯罪治理的系統性、整體性和協同性。這就要求犯罪治理應綜合使用自治、法治、德治、智治,充分激發我國制度優勢、科技活力和人民智慧,加快建設預防性法律制度和實施體系。因此,如何從單一治罪向整體治理進階轉變,構建刑事司法環節的案件風險全域防控機制,更好把各類風險隱患穩控在案中、消弭在事前、化解在基層,已成為引領刑事司法治理能級提升的一項重點任務。

二、熱與冷:刑事司法治理轉向的實際境況

對于快速轉型的社會而言,過度依賴訴訟和刑罰極易引發邊際效應,固化形成“構罪即捕”“以捕代偵”“有罪必判”等重刑傾向,不可避免地會帶來“非必要羈押”“超期羈押”甚至冤假錯案,易使訴訟過程“綁架”訴訟結果,也讓政府財政和司法資源背負了沉重負荷。隨著刑法規制網絡不斷擴張且細密,犯罪結構已發生顯著變化,檢察機關堅持貫徹落實寬嚴相濟刑事政策,應勢而行,提出“少捕慎訴慎押”。這項政策最初被應用于未成年人犯罪案件、強調保障特定犯罪主體的利益的辦案指導意見。經司法實踐不斷深化,其適用范圍逐步擴展至企業合規、正當防衛等限定案件,并增加了“慎押”內容。2021年4月,“少捕慎訴慎押”被上升為一項黨和國家的刑事司法政策。我國步入新發展階段以來,“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的提出是刑事司法領域最具有代表性的宏觀策略變化,也是從實踐情況觀察刑事司法治理轉向成效的重要窗口。

(一)“意見相左”的實踐樣態

一段時間以來,檢察機關始終是“少捕慎訴慎押”刑事司法政策的積極實施主體,而公安機關、審判機關和司法行政機關對其趨于冷淡,甚至在某些場景中表現出意見相左的態度。所謂“公安抓”“檢察放”“法院捕”,就是三家意見相左的體現。再有,檢察機關提出從輕的量刑建議,法院未采納并從重判處等。這些情形雖存在司法職權制約性的合理成分,但也說明檢察機關與其他刑事司法機關在于“捕”“訴”“押”等方面的基本判斷認識不一。

1.“捕、訴多,治安好”:公安機關的捕、訴“執念”。公安機關在打擊犯罪時,深受過去偵查中心主義影響,更多地基于消減社會公眾恐慌或憤恨、加快推進偵查進程、倚賴被追訴人口供等現實考量,實踐中仍傾向采取刑事拘留、報請逮捕和移送起訴。第一,將案件的逮捕率、起訴率作為其評價工作質效的主要指標,對于不捕不訴案件采取負面評價,并作為治安狀況良好的有力依據,因而時常出現試探性“報捕”“移訴”,或在不批準逮捕后全部申請復議復核等現象。第二,為防范采用取保候審等非羈押性措施而產生的人情案、關系案等風險,公安機關對非羈押性強制措施適用采取逐級上報制、局長審批制,導致一些偵查辦案部門及人員對待非羈押性措施態度消極。同時,有的地方監視居住條件有限,在未達取保候審條件時,通常采取羈押措施替代監視居住。第三,涉眾型、新類型、涉黑涉惡犯罪打擊難度加大,專項性活動報捕率、移訴率保持高位,毒品類案件、洗錢案件、容留賣淫等“掃黃打非”類案件、假冒注冊商標等侵犯知識產權類案件等重大案件處置趨嚴。這類案件除少數主犯犯罪情節嚴重、確需逮捕外,相當一部分從犯、偶犯、初犯,本大多可采取非羈押性措施或不訴處理,但因多為跨境、跨域犯罪,如不采取羈押強制措施可能存在脫逃、串供等風險,不利于全面、徹底打擊。對此,公安機關的捕訴要求往往十分強烈。

2.“捕、押多,庭審暢”:審判機關的捕、判“慣性”。實踐中,審判機關有時存在對于檢察機關審查起訴的非羈押人員,決定逮捕或將案件退回,并對認罪認罰案件的確定刑量刑建議進行“加量”調整。(8)參見鄭曦:《刑事訴訟中程序慣性的反思與規制》,《中國法學》2021年第3期。這樣做的目的,一方面是保障庭審活動順利進行。在辦案繁重及審判時限影響下,審判機關基于“被告人不在案”等緣由退回案件的數量有所增多。另一方面是維護審判中心的主導地位。大量案件未經庭審程序即作不訴“下行”處理,有違“以審判為中心”之嫌。同時,審判機關對檢察機關的量刑建議往往具有不信任或排斥心理,發現量刑建議瑕疵時,未征詢檢察機關的意見,便任意“加減”刑期。

3.“捕、訴多,壓力小”:司法行政機關的“管控顧慮”。司法行政機關也對少捕慎訴慎押抱有一定的顧慮。大量采取非羈押強制措施客觀上會造成涉案人員未收押,這就意味著后續社區安全防控需要配備大量人力、物力和財力。根據社區矯正等有關規定,司法行政機關應對判處緩刑、管制的人員采取定期走訪機制,而現實中社區矯正人員力量不足,難以應對大量矯正對象的管控工作。因而,司法行政機關易產生抵觸情緒,認為非羈押強制措施將會給社區治安風險管控帶來更多的困難和壓力。尤其對于在外地多年、缺少經常居住地的流動人口,抓獲地和原戶籍地的司法行政機關均不愿出具社區調查報告,不利于不起訴案件的流程推進。

(二)“上熱下冷”的實施異象

從實施狀態看,檢察機關內部也存在推進力度層層遞減的情況。最高檢于2019年率先對涉案民營企業負責人,提出“依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的就提出適用緩刑建議”。隨后,在不同場合最高檢又多次強調“少捕慎訴慎押”。2023年3月,在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上,最高檢在作工作報告時重申“全面準確貫徹寬嚴相濟刑事政策”,并就“少捕慎訴慎押為什么成為刑事司法政策”這一重點問題作出釋義,從而深化落實這項刑事司法理念。與最高檢積極倡導、推進的態度不同的是,處于辦案一線的檢察機關,特別是基層檢察院,缺乏落實“少捕慎訴慎押”的積極性,對刑事司法政策方向的調整也出現不同程度的“理解偏差”和“實踐斷檔”。

1.“一律適用”的履職困境。在適用范圍上,有的檢察機關堅持“少捕慎訴慎押”不應有案件的實體局限和程序阻隔,提倡全面深入地推進“少捕慎訴慎押”,希望提升不捕率、不訴率,降低審前羈押率。這種“一律適用”的辦案轉向也面臨諸多困境和難題。第一,重罪案件、監察委員會移送案件推進乏力,難以找到有效的切入點,適用空間被嚴重壓縮。第二,產生“效果綁架”現象,為達到被追訴人認罪認罰等不捕、不訴的條件要素,出現“降格處置”“越界干預”“量刑議價”“空頭賠償”等現象,偏離了罪刑法定、罪責刑相適應的規則軌道。同時,被追訴人極易惡意利用該項刑事司法政策及“上訴不加刑”原則,采取“虛假認罪、賠償”“惡意上訴”等手段換取“最優處置方案”,具有較強的投機和僥幸心理。第三,單位犯罪案件適用存疑,我國刑事訴訟程序以自然人為主體而設立,單位犯罪的“少捕慎訴慎押”缺乏確切依據。有觀點認為單位犯罪應被涵蓋在內,且建議增設新的企業合規附條件不起訴制度等。(9)參見董坤:《少捕慎訴慎押的生成邏輯、內涵詮釋與路徑展望》,《國家檢察官學院學報》2023年第2期。但這一主體是否具有未成年人同等的特殊性,具體的適用標準和方式應怎樣界定加以規范等,這也是目前企業合規改革面臨的實踐難點。第四,短時期大幅提升不捕率、不訴率,原有的管控資源和力量難以全部容納,極易造成社會治理赤字。這些問題是刑事司法政策轉向帶來的“必然陣痛”,也是大力推進過程中不可忽視的系統性治理問題。

2.“趨嚴從重”的固化思維。在全社會和司法實踐長期形成了“嚴打”思維的情況下,我國縱有寬嚴相濟刑事政策的有力調節,但仍無法輕易掙脫刑事司法整體“趨嚴從重”的習慣導向。(10)參見吳君霞、秦宗文:《“慎訴”刑事司法政策的實施難題與破解》,《湘湖論壇》2022年第6期。實踐中,受懲罰犯罪的傳統觀念影響,基層檢察官不捕不訴的主觀意愿并不強烈,主要有三種表現。一是求穩心態。“捕”“訴”手段是刑事辦案的有效保障手段,“逮捕”“在押”案件更易獲取穩定供述,有助于認罪認罰從寬具結和庭審指控犯罪。為降低訴訟風險,尤其是“捕訴一體”改革后,檢察官傾向選擇“一捕了之、一訴了之”,也有“以捕促認”“以押促和”“以押促賠”的可能。二是避責心理。不捕不訴案件亦是司法腐敗的高發區,必然成為案件質量的重點評查對象。為保證案件質量,即便是員額制改革后,一些地方還將不捕不訴案件的決定權歸于檢察長(副檢察長)。檢察官在處理決定上仍傾向于批捕和起訴,以此降低案件被抽中評查的概率,避免因不捕不訴而引發的司法責任風險。三是惰性思維。相較于批捕起訴案件,辦理不捕不訴案件程序繁瑣且要付出更多工作量,如促使雙方刑事和解、對內對外釋法說理、做好群眾安撫工作、召開聯席會議及提請檢委會討論、舉行公開聽證等。在較為緊張的辦案資源下,囿于對短期的辦案效率、捕訴節奏轉化、辦案質量以及工作回報率等方面的考量,檢察官在思想上易滋生“捕、訴依賴”。

很多人公認的“健康食品”并不宜多吃。對營養利用不當，只會適得其反。如很多人都認為飲用鮮榨胡蘿卜汁有益，可胡蘿卜吃多了，人會面黃手黃，這是典型的“胡蘿卜中毒”。像木瓜、南瓜、西紅柿這些健康食品，都含豐富的胡蘿卜素。這些食物只適合燒熟食用，而不適合過多生吃。

(三)“兩極分化”的社會態度

從實踐效果來看,“少捕慎訴慎押”等司法觀點得到社會公眾高度關注,在降低司法成本、轉變執法理念、重視人權保障以及促進社會和諧等方面具有積極意義。但反對聲音亦有之,也有訴訟參與人表示刑事司法政策實施的獲得感不強。

1.正面反饋:富含多重價值功能。第一,強化人權保障。少捕慎訴慎押要求減少非必要、不適當的未決羈押,引導司法人員摒棄“重打擊輕保護”“重實體輕程序”的舊理念,最大限度減少對被追訴人人身自由的剝奪和限制,將憲法中尊重與保障人權的原則切實貫穿于刑事訴訟程序之中。第二,落實刑法謙抑性。少捕慎訴慎押刑事司法政策的落地,能夠最大限度地挽回損失、彌補傷害,彌合社會關系,減少社會對抗,特別是在大量輕罪案件中,運用不起訴等處理手段有利于發揮法律的警示教育作用,促進被追訴人真誠認罪悔罪,降低社會復歸難度。第三,減少司法成本。少捕慎訴慎押刑事司法政策既可以降低因逮捕、羈押而產生的司法成本,又能夠防止因訴訟程序緩慢而造成的司法資源浪費。

2.負面反饋:不利于維護訴訟參與人權益及社會穩定。第一,合理訴求未得到解決。被追訴人在變更非羈押強制措施或被不起訴后,沒有積極履行約定義務,甚至有的還長期滋擾,對被害人的生產生活造成困擾。第二,性質認識上存在偏差。有的被害人把“捕與不捕”當作“罪與非罪”的象征,認為不捕不訴就是對犯罪的放縱,變更非羈押強制措施就意味著不再處理;有的秉持刑罰報應主義、重刑主義,不尋求其他補償手段和方式,只要求關押、起訴;還有的以獲得被害人諒解、實現認罪認罰具結為由,進行“高價索賠”,使被追訴人不堪重負。第三,訴訟過程易產生質疑。因認罪認罰具結、羈押必要性審查等環節相對封閉,被害人在其中的參與度不高,有時被動獲知處理結果,不免產生懷疑,認為案件辦理背后存在人情往來等違法違紀情形,對案件處置的司法公正性表示質疑,甚至反復申訴上訪,這給司法機關“少捕慎訴慎押”帶來無形壓力。同時,政策獲益的被追訴人群體也有例外情形。一是“判實未執”情形。部分被追訴人在被采取非羈押措施后,因其在審判階段仍需收監服刑,基于多種考慮,在強制措施變更時明確表示反對或提出意見。如恰逢重要時節,倘若不變更強制措施,刑罰執行完畢時,可回家過年、參加子女婚禮以及迎接孩子出生等。又如,被追訴人自愿在羈押場所反省,抵觸“二次羈押”。二是“取保未結”情形。變更采取非羈押強制措施,也會使被追訴人產生不合理的預期,認為其行為不構成犯罪或犯罪情節較輕、有判處緩刑的可能,影響后續的認罪認罰具結工作。實踐中,一旦具結內容未達被追訴人的心理預期,便會降低其認罪認罰具結的主觀意愿。另有個案顯示,即便已認罪具結,但因強制措施變為非羈押狀態,部分被追訴人對具結內容存在“事后反悔”。

三、“寬”與“嚴”:制約刑事司法治理轉向的矛盾焦點

“寬”與“嚴”向來在中國法制史上交織共存、相互作用。歷史的發展有其特定規律,不同場景更具相似性。當前造成刑事司法治理轉向的“冷熱不均”困境,仍主要聚焦于“寬”與“嚴”這對矛盾關系上,在把握與應用層面存在疏離。

(一)理念層面:原則方向不明確

現實中,有的司法機關將“少捕慎訴慎押”視為一項新時期刑事司法新政策,與“寬嚴相濟”刑事政策相并列,或雖有從屬關系但應適用“從新”原則,全力推進落實,著重以不捕率、不訴率、審前羈押率反映具體成效。這種思想認識,是造成“一律適用”“全面從輕”等實踐誤區的主要原因。應當明確,“少捕慎訴慎押”是從“寬”的角度詮釋“當寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟”,內在要求懲治犯罪與保障人權并重,從嚴把握批捕和起訴案件標準,完善審前分流機制,保障被追訴人只受其應受之罰。(11)參見萬春:《寬嚴相濟刑事政策創新發展的檢察實踐》,《中國刑事法雜志》2022年第4期。這與黨領導法治建設中的“懲辦與寬大相結合”“少捕、少殺、少管制”等政策一脈相承,必然是“寬嚴相濟”刑事政策的組成部分,應是一項具體而又現代化的表現形式。因此,不能脫離“寬嚴相濟”語境認識和把握“少捕慎訴慎押”,應限縮為輕罪案件,不宜適用“擴張”,要根據犯罪事實、性質、情節依法區分情形,區別對待,分層處理,確立對恐怖活動、涉黑涉惡及嚴重暴力等犯罪從嚴追訴、從重打擊的實踐導向。如徐某故意傷害案中,雖徐某罪行尚輕,但其犯罪情節惡劣,且不認罪、悔罪,拒不賠償被害人醫藥費,檢察機關認定徐某主觀惡性較深、人身危險性大,具有起訴必要性,依法從嚴逮捕、起訴。(12)《檢察機關貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例(第一批)》,2021年12月3日,載中華人民共和國最高人民檢察院網,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202112/t20211203_537605.shtml#2,2023年8月6日訪問。

同時,司法機關認識的片面性降低了司法治理的效果集成。比如為加快訴訟進程,司法機關更傾向外在形式的審查,忽視實質性的量刑協商和辯護幫助,極易降低案件的證明標準,對“認罪認罰”口供的依賴程度有所提升。又如,公安機關、審判機關、司法行政機關等單純認為“少捕慎訴慎押”推進落實是承擔刑事訴訟主導責任的檢察機關的職責,與其自身職能履行關聯度不高,采取“打包”報捕起訴等慣常方式予以處置。

(二)制度層面:配套體系建設不健全

1.相關規范支持不到位。我國的刑事法體系表現出整體罪刑不均衡、實體和程序不匹配、過程與結果不相符等缺陷,其中表現出的刑罰體系的傳統、刑事程序的嚴苛、刑罰執行的嚴格等仍有較強的重罪配置痕跡。(13)參見盧建平:《輕罪時代的犯罪治理方略》,《政治與法律》2022年第1期。一方面,規范的陳舊性。刑事追訴標準調整更新不及時,導致“不捕不訴不押”具體適用時,司法人員對政策把握的難度增大。我國法律或司法解釋對多數傳統罪名的起刑標準未能結合經濟發展狀況及時調整更新,有的定罪量刑數據標準仍沿用多年前的指標,且缺乏有效的工作指引,易產生具體適用上的分歧。如虛開增值稅發票量刑標準仍沿用2002年的司法解釋,已不符合當前經濟社會發展實際。實踐中,有的涉案企業以無法承擔行政處罰為由,拒絕檢察機關不起訴及開展企業合規的意見,寧可選擇刑事追訴。又如,隨著信息網絡類犯罪的增長,幫助信息網絡犯罪活動罪、侵犯個人信息罪、掩飾隱瞞犯罪所得罪等過去不常見的罪名更多地進入訴訟程序,實踐中此類犯罪在入刑標準和量刑檔次上存在很大差別。另一方面,規范的模糊性。在審查逮捕階段,逮捕標準主觀性過強,缺乏客觀公正的判斷標準,檢察官對逮捕的“必要性”和“充分性”條件把握不足,必然易出現“構罪即捕”或“該捕不捕”兩種極端。如把“曾經故意犯罪”絕對化,《中華人民共和國刑事訴訟法》第81條第3款將“曾經故意犯罪”作為徑行逮捕條件之一的前提是“可能判處徒刑以上刑罰”。在案件辦理中,因對該前提的把握不夠精準,實踐中確有存在但凡“曾經故意犯罪”就一律予以批捕的情形。又如,社會危險性審查表象化,片面地將慣常出現的社會危險等同于達到批捕條件,在故意傷害、聚眾斗毆、尋釁滋事等案件審查中,將犯罪嫌疑人曾因故意實施上述同類違法行為受到行政處罰的,直接認定為再犯的風險并予以批準逮捕。另有部分輕微傷害案件由于無法繳納賠償保證金,多以“尚未達成刑事和解,可能激化社會矛盾”為由認定有逮捕必要。在審查起訴階段,對存疑不訴規定相對寬泛,有觀點擔憂一些本不該存疑或不影響有罪判定的案件會以事實不清、證據不足為由不起訴。(14)參見張建偉:《少捕慎訴慎押的基本內涵與適用準則》,《人民檢察》2022年第15期。

2.非羈押強制措施難以充分實現管控功能。在司法實踐中,取保候審對被追訴人的管控力較弱,有時難以達到預期效果。第一,難以保障訴訟活動。有的被追訴人在變更強制措施后,由于交通限制等各方面原因不能及時在辦案單位要求的時間內到案,影響案件的正常辦理。第二,難以管控訴訟風險。因司法各機關信息不通暢,出現信息梗阻或延滯等現象,難以有效落實各項監管要求,存在一定的風險隱患。如犯罪嫌疑人在執行地因信息延遲而“短期脫管”,原犯罪地的檢察機關對犯罪嫌疑人在非羈押強制措施下跨區域再犯罪的情況不能及時掌握等。此外,少數涉案人員還會出現再犯罪和脫逃的情形,嚴重影響司法的整體判斷。第三,缺乏有效的制裁和懲戒措施。若被追訴人在取保候審期間脫逃、串供,除改變強制措施外未規定其他的法律責任,且現有法律對于保證人未盡到監督義務時應當承擔怎樣的責任也并無明確規定。

3.刑事案件后端銜接不通暢。全面貫徹寬嚴相濟刑事政策,在程序配套方面,應注意源端與后端的銜接,即嚴格控制“民、行轉刑”,加強銜接“刑轉民、行”,而后者更為關鍵,也是消除公眾疑慮、避免破窗效應、促進理念落地的重要手段。實踐中,落實輕微犯罪不起訴后的非刑罰法律責任不當,后端銜接的主要問題有。第一,行政機關理解不到位。行政機關誤以“一事不再罰”為由,直接做出結案處理;有的把刑事司法的證據認定標準直接適用于后續行政處罰環節,間接抬高了行政案件認定標準;有的將刑事拘留與行政拘留性質相混同,誤以“不再執行”為“不再作出行政處罰決定”;還有的將“有罪判決”視為啟動行政處罰程序之必要,但對不起訴決定是否等同判決存有疑慮,等等。第二,檢察機關案件移送匱乏。檢察機關“以案論案”“就案辦案”等慣性思維仍有殘余,將“辦結”案件等同于“辦好”案件,認為在不起訴后,相應行政機關會自行處理,不需要跟進法律監督,或對行政處罰認識不足,存在不移、錯移、亂移等情況。第三,“刑行銜接”信息共享不順暢。不起訴案件“刑行銜接”的領域廣泛、涉及行政主體眾多,僅從刑事訴訟法、訴訟規則等刑事訴訟領域明確不起訴案件銜接的規范效力不足,面向行政機關的機制規范十分欠缺。無論是檢察機關與偵查機關、行政機關的信息流通,還是機構內部的信息流轉等,都存在不同程度的信息梗阻,導致有關部門無法在第一時間獲知案件情況,并及時有效地作出處置反應。

(三)效果層面:監督制約機制不完善

1.公檢法之間監督制約效果不強。一方面,復議復核糾錯機制作用尚未完全發揮。公安機關對于檢察機關不捕不訴決定提出復議復核,是偵查權與檢察權相互制約的一個重要體現。但一直以來,檢察機關對于復議復核案件的實質化審查不夠,公安機關提請復議復核時也缺少證明犯罪嫌疑人具有“社會危險性”“曾經故意犯罪”“身份不明”“違反取保候審、監視居住規定,情節嚴重”的相關材料,導致糾錯率低,復議復核制度應有的制約監督作用未能有效發揮。另一方面,審判對偵查起訴的制約引導效用不突出。實踐中,“公檢法”三機關過于強調配合,監督制約不夠,“偵查中心主義”痕跡較重,即便在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下,庭前會議、法庭調查和非法證據排除規程等仍不健全,偵查人員、證人、鑒定人等出庭保障制度也未得到全面有效執行。

2.內部監督制約實效不佳。一是認罪認罰量刑建議權存在濫用風險。認罪認罰從寬制度確立后,檢察機關在刑事訴訟中的主導責任愈加明確,認罪認罰程序是否啟動、協商是否充分、量刑建議是否恰當等均由檢察官全權決定和掌握,檢察官擁有絕對的“裁量權”,極易出現權力異化。二是缺乏同步性監督。目前檢察機關內部雖有檢務督察、案件評查、流程監控等多種約束機制,但大多以事后監督為主,無法及時發現和介入“不捕不訴”等案件的監督制約。同時,各項約束舉措之間還未形成高效協同的體系,如案件質量評查結果與檢察官懲戒依據如何銜接轉化、流程監控與數據分析如何實現有效聯動等均無明確規定。(15)參見李令新:《檢察權運行內部監督制約的體系構建》,《中國檢察官》2022年第19期。三是上下級檢察院層級監督作用發揮不充分。通常上級檢察機關對下級的監督多以備案或報批等方式,大部分情況下則是提出對具體案件的口頭指導意見,未能真正起到上對下的監督制約作用。

3.當事人及其律師監督的空間受限。一方面,當事人參與權運用有限。檢察聽證是踐行全過程人民民主,實現案內監督的有效方式,利于檢驗書面審查結果的妥當性,也能及時回應被害人等當事人訴求與關切。但實踐中,一些檢察官對聽證工作并不重視,認為檢察聽證意義不大,組織聽證反倒增加辦案工作量,不愿針對羈押必要性審查案件、擬不起訴案件、審查逮捕案件組織召開聽證會,這易引發操作黑箱的公眾質疑。另一方面,認罪認罰案件中律師的作用被限縮。在辦理認罪認罰案件中,律師的參與度不夠高,通常僅在簽署認罪認罰具結書時在場發揮一定作用,在罪名認定、量刑建議、案件處理提出法律意見等方面的作用發揮還不夠,特別是值班律師的法律幫助作用并未得到實質發揮,同一案件的認罪認罰值班律師和庭審值班律師也往往不是同一人,不利于保障被追訴人的權利。

四、新形勢下刑事司法治理邁向現代化的主要路徑探析

新形勢下的刑事司法治理,應當堅持以習近平法治思想為引領,著力破解實踐難點問題,探索符合本國實際的法治發展規律,促使中國式犯罪治理方案體現本土性、彰顯規律性、把握時代性和富于創造性。其中,需要把握三個原則。一是以寬嚴相濟刑事政策為基準,傳承弘揚我國優秀傳統法律文化,持續推動法定原則、比例原則在刑事司法領域的創造性轉化,有序拓展寬嚴相濟的應用范圍和指導深度,依法做到“寬嚴有據、寬嚴有度、寬嚴相濟”。(16)參見史兆琨:《構建“三個體系”,高質效履行刑事檢察職能——全國檢察機關普通犯罪檢察工作會議暨掃黑除惡斗爭推進會關注哪些問題》,《檢察日報》2023年7月2日,第1版。二是以體系重塑為方向,以輕罪治理為重點,整體謀劃建構治理系統格局。三是以配合制約為重點,發揮我國司法運行體系的顯著優越性并體現其鮮明特征,規范高效推進刑事司法治理轉向。具體路徑可有以下四條。

(一)深化階梯式刑事指控模式

堅持以證據為中心,全面貫徹證據裁判規則,強化對案件分流的頂層設計,逐步完善具有中國特色的刑事指控體系。第一,探索建立捕前分流機制。完善對偵查取證的引導監督,推進捕前分流,通過提前介入、案件會商、聯席會議等制度,實現捕前分流,從源頭控制報捕案件數量,強化優先適用非羈押強制措施的導向。第二,建立羈押、起訴必要性審查機制。充分發揮捕訴一體優勢,建立完善羈押、起訴必要性審查機制,著重加強社會危害性審查,尤其是對過失犯罪、民間糾紛、特殊主體犯罪等重點案件批捕、起訴必要性審查工作,將犯罪類型、犯罪形態、主觀故意、悔罪表現等因素納入量化評估,探索建立風險評價機制和羈押案件的實時審查制度。(17)參見曹東:《中國特色刑事指控體系研究》,《法學評論》2021年第4期。第三,完善不起訴案件辦理規程。規定細化不起訴的聽證、聽取意見、公開宣布、送達反饋等訴訟步驟,優先對危險駕駛、盜竊、故意傷害、賭博等輕微刑事案件辦理作出有效指引,進一步完善不起訴案件辦理規程。同時,強化檢察官不起訴宣告制度,引入教育引導環節,提升被不起訴人回歸社會的儀式感,建立復歸目的地對個體的約束紐帶,形成道德與法律上的雙重制約。第四,探索運用輕微刑事案件賠償保證金機制。針對各地在處理刑事和解案件中存在的問題,尤其是針對輕傷害案件、交通肇事案件所遇到的少數被害人“漫天要價”的索賠以及纏訪鬧訪等嚴重影響審查逮捕、審查起訴工作等情況,通過探索引入輕微刑事案件賠償保證金制度,將風險防控、矛盾化解、強制性措施適用、刑事和解和審理判決等進行統籌處理,解決辦理輕微刑事犯罪案件的突出難題。第五,探索雙向選擇的訴訟模式。吸收借鑒“刑拘直訴”實踐經驗,在檢察官依法審查、準許后,被追訴人可選擇繼續適用刑拘直訴或變更強制措施后的常規模式辦理。

(二)構建中國特色輕罪治理防控體系

堅持創新發展新時代“楓橋經驗”,圍繞涉案矛盾風險化解,規范高效地推進寬嚴相濟刑事政策全域性閉環式治理。一是案件源頭防控預警。健全社會矛盾排查和分級預警機制,重點關注婚戀情感、鄰里關系、經濟往來、土地權屬領域等民間矛盾糾紛,盡早預判可能出現的纏訪鬧訪、群體性事件、社會輿情以及個人極端行為等不穩定因素,切實做好敏感熱點案件和突發情況的應急妥善處置,避免潛在“民轉刑”“行轉刑”等風險的誘發或擴張。二是加強行刑雙向銜接。規范行政執法案件移送制度,明確行政案件轉為刑事案件的立案標準、證據標準,可探索建立檢察機關與行政機關案件移送立案前的會商機制等,嚴格把控“行轉刑”關口。(18)參見張澤濤:《初查的行政執法化改革及其配套機制——以公安機關“行刑銜接”為視角》,《法學研究》2021年第2期。規范檢察機關建議行政機關對被不起訴人行政處罰程序的提出、處理和反饋,建立跨領域信息流轉、案件管轄移轉等配套機制,實現刑事處罰和行政處罰無縫對接、雙向銜接。三是構建社會復歸銜接機制。通過加強羈押場所的職業技能培訓、社會復歸適應性訓練、搭建就業協助渠道等提升罪犯復歸能力,同時引入多方資源,著力構建新型社區治理模式,加大社區矯正投入占比,還應更多關注因案致貧、因案返貧等問題,積極開展司法救助。

(三)完善司法機關協作配合與監督制約機制

深化落實公檢法三機關之間“分工負責、相互配合、相互制約”的刑事訴訟原則,以完善訴訟機制為重點,著力構建司法機關協作配合與監督制約新格局。在協作配合層面,重點可從以下四方面展開。一是強化執法司法理念共融。探索建立聯合制定、發布制度,深化中國特色司法案例制度,加快推進法律職業共同體同堂培訓,在合法性優先于客觀性、程序公正優先于實體公正、形式合理性優先于實質合理性、普遍正義優先于個案正義等方面形成穩固共識和高度自覺。二是探索建立不捕案件、羈押必要性審查案件的公開聽證機制。檢察機關主動邀請偵查機關、案件雙方當事人、辯護人、人大代表、政協委員、人民監督員等參加聽證會,將公開、親歷、兼聽、說理等元素充分滲透到檢察辦案中,提升檢察公信力,減少后續申訴。三是穩實推行控辯協商同步錄音錄像制度。加快實現認罪認罰控辯協商的透明度、公信力和規范化,積極探索控辯協商同步錄音錄像,可由辦案單位將認罪認罰同步錄音錄像上傳至可視化平臺,隨時調取、查看相關情況,確保認罪認罰自愿性、真實性、合法性,為“少捕慎訴慎押”有效落實提供制度保障。四是探索公益性刑罰替代方式。加強與交警部門、農林部門、社區、街道辦等的協作,針對危險駕駛、交通肇事、盜伐濫伐林木等作出不起訴處理決定的,要求被不起訴人參加一定時間的交通志愿服務、山林建設活動等,豐富賠償手段,進一步修復被損害的公共利益,促使被不起訴人從刑事司法活動的“訴訟客體”轉變為社會治理的參與主體。

在強化制約監督方面,重點要聚焦以下三方面。一是聚焦提升司法規范化,以制度機制建設為重點,嚴肅追責問責,落實司法責任制,確保執法司法權依法規范行使。二是聚焦解決“構罪即捕”“以押促賠”“以押代偵”“一判了之”等突出問題,全面審查逮捕必要性證據,重點加強前科劣跡和社會危險性審查,細化區分徑行逮捕中的曾經故意犯罪刑事前科、慣犯或者曾因故意實施同類違法行為受到行政處罰,審慎把握過失犯罪的刑事前科以及非同類違法行為的行政前科,全面考量是否可能實施新的犯罪。三是聚焦構建“捕—訴—審全流程”檢律互動機制,切實保障律師會見權、閱卷權等各項訴訟權利,探索推行不起訴決定書記載辯護意見等律師意見反饋機制,推動審查起訴階段律師辯護全覆蓋。

(四)探索新時代犯罪治理數字之治

通過大數據、人工智能等現代科技手段,推廣運用非羈押智能監控方式,最大限度防止脫逃、再犯罪風險。在韓某等47人詐騙案、張某等16人開設賭場案中,司法機關均利用“非羈碼”等電子監管平臺,對跨省域、人數眾多的被追訴人進行全方面、全時段、全覆蓋監管,取得了無一脫管的實踐成效。(19)《檢察機關貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例(第一批)》,2021年12月3日,載中華人民共和國最高人民檢察院網,https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202112/t20211203_537605.shtml#2,2023年8月6日訪問。

“非羈碼”等訴訟制度數字化轉型產品,能夠系統解決“少捕慎訴慎押”多種制約因素,集中體現了由限權走向賦權、由單元走向系統、由粗放走向集約的數字法治前景,也促使強制措施回歸功能本位,逐步形成非羈押候審以依法是否足以保障訴訟必要為標準。(20)參見苗生明、紀丙學:《貫徹寬嚴相濟 依法充分準確適用少捕慎訴慎押刑事司法政策——“檢察機關首批貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例”解讀》,《中國檢察官》2022年第2期。在推進刑事司法領域數字化改革進程中,應充分關注治理決策的“數字侵蝕”、實踐應用的“數字枷鎖”和規則遵守的“數字偽造”等風險隱患,以確立數字主體、重塑數字規則、構建數字生態為基本路徑。

基于此,犯罪治理中的數字之治,不僅要統籌訴訟體系內部的“立法、執法、司法、守法”單元,更要立足于刑事法治的專門性、有限性、兜底性和協同性特征,與法治領域、社會治理領域相銜接。一是應將非羈押訴訟制度數字化轉型的研發重點從通用領域轉向專用領域,大力培養既懂技術又懂法律的專門型、復合型人才。二是接軌社區矯正、訴訟調解、法律服務、監護幫教等訴訟周邊數字職能,并逐步延伸至公共服務等領域,擴展打造法治領域乃至社會治理領域一體平臺。三是持續打造“整體智治”格局,突出體現數字治理的特征優勢,堅持“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與”“經濟、法律、技術等多種手段相結合”,聚焦完善推廣“城市大腦”建設,加強“數字立法”,探索開辟中國式犯罪“智治”新道路。