新形勢(shì)下涉刑人員限制出境的調(diào)查研究
——以浙江省H市為樣本

胡 耿 麻中虎 朱思凡

隨著國(guó)際交往日益密切,境內(nèi)境外人員旅游、學(xué)習(xí)、商務(wù)、探親等流動(dòng)需求增加為出境制度發(fā)展提供了源動(dòng)力,合法出境權(quán)益受到法律保護(hù)。與此同時(shí),在特殊情況下,出境的自由具有相對(duì)性,(1)參見(jiàn)謝素珺:《公民遷徙自由權(quán)視角下的限制出境制度批判》,《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第3期。一國(guó)出于維護(hù)國(guó)家安全、保障公共利益、打擊違法犯罪等考慮,由有權(quán)部門(mén)決定,可以采取一定方式、手段要求特定人員在一定期限內(nèi)不準(zhǔn)出境,即限制出境。(2)參見(jiàn)陳慶安:《我國(guó)限制出境措施問(wèn)題研究》,《政治與法律》2018年第9期;參見(jiàn)李蘭香:《遷徙自由權(quán)視角下的限制出境制度分析》,《西部學(xué)刊》2021年第2期。限制出境制度運(yùn)用領(lǐng)域比較廣泛,包括行政執(zhí)法、管理和刑事司法等,特別是在公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件時(shí),對(duì)追贓挽損、案件偵破等起到積極作用。目前,限制出境制度缺乏制度層面的統(tǒng)一建構(gòu)和操作層面的指導(dǎo)性規(guī)范,措施分類(lèi)也存有爭(zhēng)議,導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案實(shí)踐存在困惑和短板。因此,需要從現(xiàn)行法律規(guī)范入手,對(duì)制度整體架構(gòu)、措施分類(lèi)及區(qū)別進(jìn)行廓清;需要從公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案實(shí)踐入手,有針對(duì)性地就涉刑人員限制出境中存在的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范與完善。

一、我國(guó)限制出境制度的現(xiàn)行法律規(guī)范

(一)限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范

放眼域外,有不少?lài)?guó)家選擇用法律規(guī)定的形式對(duì)限制出境制度進(jìn)行規(guī)范,例如,俄羅斯《出入俄聯(lián)邦國(guó)境規(guī)則》規(guī)定,對(duì)于犯罪嫌疑人和服刑的罪犯等人進(jìn)行限制出境;日本《護(hù)照法》規(guī)定,有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪嫌疑人和被判處監(jiān)禁以上刑罰的人等不予簽發(fā)護(hù)照。(3)參見(jiàn)張震:《論我國(guó)的限制出境制度》,碩士學(xué)位論文,中國(guó)政法大學(xué),2007年。

我國(guó)也通過(guò)一系列法律法規(guī)對(duì)限制出境制度進(jìn)行規(guī)制,除《出境入境管理法》《護(hù)照法》外,還見(jiàn)于《稅收征收管理法》《監(jiān)察法》《反恐怖主義法》《兵役法》《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》等。規(guī)范分布領(lǐng)域較廣、層級(jí)不一,既有行政執(zhí)法領(lǐng)域,又有刑事司法領(lǐng)域;既有法律、行政法規(guī)、司法解釋,也有部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件,(4)例如:行政法規(guī)有《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第74條、《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第59條;司法解釋有最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全部發(fā)布《關(guān)于依法限制外國(guó)人和中國(guó)公民出境問(wèn)題的若干規(guī)定》;部門(mén)規(guī)章有《阻止欠稅人出境實(shí)施辦法》;規(guī)范性文件有《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)欠稅管理工作的通知》等。且在不同規(guī)范中對(duì)于“限制出境”的表述不盡相同。(5)如《出境入境管理法》第12條、《兵役法》第57條表述為“不準(zhǔn)出境”;《稅收征收管理法》第44條、《保險(xiǎn)法》第153條、《證券法》第144條、《期貨和衍生品法》第74條表述為“阻止出境”;《民事訴訟法》第262條、《反有組織犯罪法》第29條、《監(jiān)察法》第30條表述為“限制出境”;《護(hù)照法》第13條、《反恐怖主義法》第39條、《出境入境管理法》第75條表述為“不予簽發(fā)護(hù)照、出境入境證件”。《出境入境管理法》則對(duì)上述情形作了概括性規(guī)定,該法第12條列舉的中國(guó)公民不準(zhǔn)出境的情形包括:“(一)未持有效出境入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查的;(二)被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的;(三)有未了結(jié)的民事案件,人民法院決定不準(zhǔn)出境的;(四)因妨害國(guó)(邊)境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被其他國(guó)家或者地區(qū)遣返,未滿不準(zhǔn)出境規(guī)定年限的;(五)可能危害國(guó)家安全和利益,國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)決定不準(zhǔn)出境的;(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)出境的其他情形。”該法第28條規(guī)定:“外國(guó)人有下列情形之一的,不準(zhǔn)出境:(一)被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的,但是按照中國(guó)與外國(guó)簽訂的有關(guān)協(xié)議,移管被判刑人的除外;(二)有未了結(jié)的民事案件,人民法院決定不準(zhǔn)出境的;(三)拖欠勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬,經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定不準(zhǔn)出境的;(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)出境的其他情形。”

(二)涉刑人員限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范和具體適用對(duì)象

通過(guò)調(diào)研走訪了解到,盡管限制出境的事由和有權(quán)決定機(jī)關(guān)較多,但實(shí)踐中限制出境措施的適用,以公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法辦案為主。關(guān)于此類(lèi)涉刑人員的限制出境也是本文主要討論的問(wèn)題,其在法律規(guī)范和具體適用對(duì)象上,還可進(jìn)行如下展開(kāi)。

涉刑人員限制出境基本圍繞《出境入境管理法》第12條第二項(xiàng)和第28條第一項(xiàng)展開(kāi),《刑事訴訟法》進(jìn)一步規(guī)定:當(dāng)司法機(jī)關(guān)決定對(duì)犯罪嫌疑人采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施的,可以責(zé)令或者應(yīng)當(dāng)要求犯罪嫌疑人將護(hù)照交由執(zhí)行機(jī)關(guān)保存。(6)《刑事訴訟法》第71條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件情況,責(zé)令被取保候?qū)彽姆缸锵右扇恕⒈桓嫒俗袷匾韵乱豁?xiàng)或者多項(xiàng)規(guī)定:……(四)將護(hù)照等出入境證件、駕駛證件交執(zhí)行機(jī)關(guān)保存……”第77條規(guī)定:“被監(jiān)視居住的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)定:……(六)將護(hù)照等出入境證件、身份證件、駕駛證件交執(zhí)行機(jī)關(guān)保存……”即對(duì)應(yīng)了《出境入境管理法》的要求。此外,相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)涉刑人員限制出境進(jìn)一步作出細(xì)化指引,如電信詐騙涉詐嫌疑人員以及跨境賭博犯罪嫌疑人員等。

從適用對(duì)象類(lèi)型上看,包括已判處刑罰且未執(zhí)行完畢的罪犯(包括緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、管制、假釋等)、被告人、犯罪嫌疑人(包括取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等)。其中,尤以犯罪嫌疑人為適用重點(diǎn)。關(guān)于“犯罪嫌疑人”的定義,不僅我國(guó)現(xiàn)行法律、司法解釋中沒(méi)有作出明確規(guī)定,學(xué)界也少有定論。有觀點(diǎn)認(rèn)為,首次訊問(wèn)或首次采取強(qiáng)制措施是成為“犯罪嫌疑人”的標(biāo)志;也有觀點(diǎn)認(rèn)為,該種界定過(guò)于機(jī)械武斷、無(wú)法自圓其說(shuō)。(7)參見(jiàn)劉方權(quán):《論犯罪嫌疑人身份的確認(rèn)與撤銷(xiāo)》,《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期。實(shí)際上,“偵查過(guò)程是一個(gè)證明犯罪嫌疑人是否以及如何實(shí)施犯罪行為的過(guò)程”。(8)林藝芳:《犯罪嫌疑人身份確認(rèn)與撤銷(xiāo)機(jī)制研究》,《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。因此,偵查階段犯罪嫌疑人的身份是隨著偵查的不斷深入和在案證據(jù)的收集完善而逐漸明確的,其關(guān)聯(lián)并指向的可能實(shí)施犯罪行為或幫助實(shí)施犯罪行為、需要承擔(dān)刑事責(zé)任的人就可以被稱(chēng)為犯罪嫌疑人。

二、實(shí)踐中限制出境的具體措施

如前文所述,相關(guān)法律法規(guī)設(shè)置了適用限制出境制度的具體情形,但未對(duì)其實(shí)現(xiàn)的具體方式、程序等進(jìn)行詳細(xì)闡述。無(wú)論是理論界還是實(shí)踐中,常常將“限制出境”“邊控”“法定不準(zhǔn)出境”等概念、措施混同。通過(guò)調(diào)研走訪邊防檢查機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)辦案單位,并結(jié)合有關(guān)規(guī)范性文件表述(9)例如,《監(jiān)察法實(shí)施條例》第163條規(guī)定:“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取限制出境措施應(yīng)當(dāng)出具有關(guān)函件,與《采取限制出境措施決定書(shū)》一并移交移民管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行。其中,采取邊控措施的,應(yīng)當(dāng)附《邊控對(duì)象通知書(shū)》;采取法定不批準(zhǔn)出境措施的,應(yīng)當(dāng)附《法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備表》。”加以印證,可以明確,實(shí)現(xiàn)限制出境制度的具體措施有“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”兩種。

“邊控”是邊檢機(jī)關(guān)的重要職能之一,是依據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)決定,由邊檢機(jī)關(guān)依法對(duì)特定人員實(shí)施的出境、入境控制措施,具體效果包括限制出入境、掌握動(dòng)態(tài)及相關(guān)臨時(shí)措施等。“邊控”可以被稱(chēng)為最早的限制出境措施,以“層報(bào)”為顯著特點(diǎn)。(10)早在1987年,公安部《關(guān)于執(zhí)行中國(guó)公民出境入境管理法及實(shí)施細(xì)則若干問(wèn)題的說(shuō)明》中即規(guī)定:“中國(guó)公民出入境管理法第八條規(guī)定的掌握和執(zhí)行。第一款所指公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的犯罪嫌疑人,不應(yīng)批準(zhǔn)出境的,應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局審批。”《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第278條規(guī)定:“需要對(duì)犯罪嫌疑人在口岸采取邊控措施的,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定制作邊控對(duì)象通知書(shū),并附有關(guān)法律文書(shū),經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核后,層報(bào)省級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn),辦理全國(guó)范圍內(nèi)的邊控措施。需要限制犯罪嫌疑人人身自由的,應(yīng)當(dāng)附有關(guān)限制人身自由的法律文書(shū)。緊急情況下,需要采取邊控措施的,縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)可以出具公函,先向有關(guān)口岸所在地出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交控,但應(yīng)當(dāng)在七日以內(nèi)按照規(guī)定程序辦理全國(guó)范圍內(nèi)的邊控措施。”從中也可窺見(jiàn)“邊控”層報(bào)、審核、批準(zhǔn)程序之嚴(yán)格。

“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”是指依法有權(quán)作出不準(zhǔn)出境決定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)具有法定不準(zhǔn)出境情形且其認(rèn)為需要采取法定不準(zhǔn)出境措施的人員,按照規(guī)定程序和要求向報(bào)備單位所在地縣級(jí)(含)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)報(bào)備。近幾年,隨著機(jī)構(gòu)改革、人員轉(zhuǎn)隸及相關(guān)工作規(guī)范的實(shí)施,報(bào)備程序更加規(guī)范、便捷,報(bào)備人員數(shù)量出現(xiàn)較大增加。

二者雖然都能起到阻止、限制特定行為人出境的作用,但仍有所區(qū)別。一是交控程序不同。“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”由有權(quán)決定機(jī)關(guān)直接報(bào)備給屬地公安出入境管理機(jī)構(gòu),由出入境管理機(jī)構(gòu)和邊檢部門(mén)管理;“邊控”則需要線下層報(bào)匯總,以省級(jí)機(jī)關(guān)為單位統(tǒng)一報(bào)邊檢部門(mén)管理。二是審批機(jī)關(guān)不同。“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”由有權(quán)決定機(jī)關(guān)決定、屬地出入境管理機(jī)構(gòu)審核;“邊控”則更為嚴(yán)格,例如在公安機(jī)關(guān),則需要多級(jí)審核審批。三是作用效果不同。“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”所能起到的效果僅限于限制出境;“邊控”根據(jù)辦案單位申報(bào)內(nèi)容,還可以依法對(duì)特定行為人采取其他臨時(shí)性措施。四是執(zhí)行機(jī)關(guān)不同。“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”實(shí)施后,公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)備對(duì)象在報(bào)備期內(nèi)不予簽發(fā)出入境證件、邊檢機(jī)關(guān)阻止其出境;“邊控”實(shí)施后,無(wú)論行為人是否取得有效出境證照,都僅由邊檢機(jī)關(guān)在口岸阻止其出境。五是保密性不同。以浙江省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案為例,“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”通過(guò)線上平臺(tái)流轉(zhuǎn),在“執(zhí)法辦案綜合應(yīng)用系統(tǒng)”(下稱(chēng)“執(zhí)法辦案系統(tǒng)”)中開(kāi)具相應(yīng)文書(shū),信息知曉面相對(duì)較大;“邊控”則主要走線下流程,且“人員信息庫(kù)”訪問(wèn)權(quán)限較高,這就決定了“邊控”的保密性更強(qiáng),涉及重大案件一般選擇“邊控”措施。六是適用對(duì)象不同。在制度設(shè)計(jì)之初,“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”的作用效果僅限于公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)不予簽發(fā)出境證照,在適用對(duì)象上,一般僅針對(duì)需要由出入境管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)證照的中國(guó)公民。盡管目前增加了由邊檢機(jī)關(guān)阻止出境的效果,但適用對(duì)象并未作改變;“邊控”則包括中國(guó)公民和外國(guó)人。七是每次報(bào)備的期限不同。“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”一般每次報(bào)備期限不超過(guò)1年;“邊控”一般不超過(guò)3個(gè)月,需要繼續(xù)限制的則續(xù)控。

(3)利用閔可夫斯基和進(jìn)行交點(diǎn)軸線T-Map的累積應(yīng)用分析，滿足了面向點(diǎn)測(cè)量模式和點(diǎn)測(cè)量設(shè)備檢測(cè)的數(shù)字化裝配容差控制的需要。

三、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件適用限制出境的問(wèn)題及原因

以浙江省H市為例,近三年來(lái),H市被采取“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施的人數(shù)共計(jì)22559人(2020年7747人,2021年6966人,2022年7846人)。其中,其他行政、司法機(jī)關(guān)報(bào)備的有8474人;公安機(jī)關(guān)涉刑的共有14074人,涉行政違法報(bào)備的有11人。涉刑人員中,14074人均是在采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施后(同時(shí))作出的。從報(bào)備單位來(lái)看,基層派出所占35.06%,刑偵、經(jīng)偵等業(yè)務(wù)警種共占64.94%。

被公安機(jī)關(guān)采取“邊控”措施的有2095人(2020年656人,2021年548人,2022年891人)。采取強(qiáng)制措施后(同時(shí))限制出境的有2066人;刑事立案后、采取強(qiáng)制措施前,作為犯罪嫌疑人被采取限制出境措施的有29人。從報(bào)備單位來(lái)看,公安派出所占57.95%,刑偵、經(jīng)偵等業(yè)務(wù)警種共占42.05%。

總體而言,存在著以下情況。一是“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施近年來(lái)被廣泛使用,數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)“邊控”措施。二是在實(shí)踐中涉刑人員限制出境大多以取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等刑事強(qiáng)制措施的適用為前提,在“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施上更無(wú)一例外。三是“邊控”中仍有少數(shù)人員,對(duì)其限制出境并不以取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住為前提。

調(diào)查發(fā)現(xiàn),限制出境措施雖然有效防止了涉刑人員外逃出境,保障了刑事訴訟程序的順利進(jìn)行,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及對(duì)外交往的日漸頻繁,限制出境措施也面臨著壓力和挑戰(zhàn)。

(一)措施選擇不明確

調(diào)查發(fā)現(xiàn),即使是一線辦案人員,大多也不明確“邊控”措施與“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施的適用區(qū)別、效果差異,容易將二者混為一談。執(zhí)法辦案人員對(duì)兩種措施的具體選擇受執(zhí)法慣性影響很大,難以做到依據(jù)不同情況客觀選擇最適合的措施。如前文所述,盡管近年來(lái)隨著“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”的廣泛適用和相關(guān)工作規(guī)范的實(shí)施,令“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”大有囊括、取代“邊控”之勢(shì),但“邊控”仍有其價(jià)值,兩種措施的選擇適用各有側(cè)重。不能準(zhǔn)確地區(qū)分并選擇使用兩種措施也給限制出境工作帶來(lái)一定困難。

實(shí)際上,“邊控”與“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”的混同并非一朝一夕,也不是公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件時(shí)才會(huì)遇到的特殊問(wèn)題,這也與限制出境措施本身的規(guī)范不完善及多單位流轉(zhuǎn)、管轄密切相關(guān)。就公安機(jī)關(guān)針對(duì)涉刑人員適用限制出境措施時(shí),選擇上不明確的主要原因還是相關(guān)制度規(guī)范缺失,什么階段適用哪個(gè)措施更加合適、什么案情適用哪個(gè)措施比較準(zhǔn)確、不同措施在不同階段會(huì)產(chǎn)生什么樣的效果、有哪些適用的注意事項(xiàng)。針對(duì)這些問(wèn)題的回答,不能僅依靠實(shí)踐慣性、一脈相承,更需要以制度化的形式進(jìn)行區(qū)分和指導(dǎo)。

(二)措施采取不及時(shí)

如上述數(shù)據(jù)反映,辦案單位大多將“采取強(qiáng)制措施”作為對(duì)犯罪嫌疑人限制出境的前置條件,尤其是“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施——執(zhí)法辦案系統(tǒng)上,報(bào)備文書(shū)幾乎全與取保候?qū)彌Q定書(shū)、監(jiān)視居住決定書(shū)成對(duì)出現(xiàn)。這直接導(dǎo)致部分犯罪嫌疑人因尚未被采取強(qiáng)制措施而沒(méi)有及時(shí)被限制出境,他們利用這一空檔出逃,后續(xù)執(zhí)法辦案陷入僵局(筆者曾經(jīng)參與接待過(guò)一位來(lái)信訪的詐騙犯罪被害人,據(jù)她反映,辦案單位因?yàn)闆](méi)有采取刑事強(qiáng)制措施,而沒(méi)有限制詐騙犯罪嫌疑人出境,導(dǎo)致其外逃,影響了刑事責(zé)任的追究和追贓挽損)。而少量犯罪嫌疑人能夠在尚未被采取強(qiáng)制措施前即被限制出境,則是辦案單位回應(yīng)上級(jí)業(yè)務(wù)警種下發(fā)的專(zhuān)項(xiàng)工作明文要求,措施選擇上以“邊控”為主。因?yàn)椤斑吙亍北旧砣匀皇蔷€下流轉(zhuǎn)審批,時(shí)效性是其短板(在筆者參與的一起專(zhuān)案中,主要犯罪嫌疑人在邊控手續(xù)的辦理過(guò)程中外逃,給辦案帶來(lái)較大困難)。

究其原因,一是適用對(duì)象上還存在爭(zhēng)議。如前所述,盡管法律明確規(guī)定對(duì)“犯罪嫌疑人”應(yīng)采取限制出境措施,但實(shí)踐操作中對(duì)于“進(jìn)入什么階段可以算犯罪嫌疑人”“對(duì)什么樣的犯罪嫌疑人必須限制出境”莫衷一是。二是適用程序上不夠順暢快捷。就涉刑人員限制出境而言,“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施涉及辦案單位、公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)、邊檢機(jī)關(guān)等至少3個(gè)管理單位,信息需要在執(zhí)法辦案系統(tǒng)、出入境系統(tǒng)、邊檢系統(tǒng)等至少3個(gè)系統(tǒng)中流轉(zhuǎn);在未設(shè)出入境管理機(jī)構(gòu)的縣級(jí)公安機(jī)關(guān),報(bào)備表還需要由指定部門(mén)(如分局情報(bào)指揮機(jī)構(gòu))統(tǒng)一收集,再報(bào)市局出入境管理機(jī)構(gòu),此“統(tǒng)一收集”操作也為漏報(bào)、遲報(bào)增添了風(fēng)險(xiǎn)。而“邊控”措施更加復(fù)雜,至少涉及辦案單位、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)、市級(jí)公安機(jī)關(guān)、省級(jí)公安機(jī)關(guān)、邊檢機(jī)關(guān)等5個(gè)管理單位,且實(shí)踐中仍然以線下紙質(zhì)文書(shū)流轉(zhuǎn)為主。三是適用主體能力上有待加強(qiáng)。辦案民警對(duì)限制犯罪嫌疑人出境的法律淵源和具體措施“不清楚”“不敢用”,不擅長(zhǎng)對(duì)犯罪嫌疑人是否有外逃可能、是否影響案件進(jìn)一步偵破、是否需要采取限制出境的措施進(jìn)行裁量判斷。

(三)措施撤銷(xiāo)不及時(shí)

限制出境法定事由消失后,對(duì)限制出境人員撤控報(bào)備不及時(shí),既是對(duì)公民合法權(quán)益的損害,也易引發(fā)口岸糾紛、投訴、信訪甚至訴訟。刑事案件經(jīng)進(jìn)一步偵查明確撤案的,以及經(jīng)法院判決無(wú)罪的、檢察院決定不起訴等限制出境法定事由已經(jīng)消失的,限制出境的措施并不會(huì)被即時(shí)撤銷(xiāo),而是需要辦案單位另行手工撤銷(xiāo)報(bào)備。實(shí)踐中,由于辦案民警未及時(shí)撤銷(xiāo)限制出境措施,行為人經(jīng)口頭詢問(wèn)辦案民警得到案結(jié)事了、可以出境的答復(fù),到口岸時(shí)又被邊檢攔截,這種情形甚至投訴并不罕見(jiàn)。究其原因,一方面,辦案民警疏忽大意是撤控不及時(shí)的直接原因。再加上限制出境措施并不是執(zhí)法考核的重點(diǎn)項(xiàng)目,辦案民警有關(guān)限制出境的程序意識(shí)不強(qiáng),僅重點(diǎn)關(guān)注實(shí)體案結(jié)事了而疏忽了程序的細(xì)節(jié)。另一方面,執(zhí)法辦案系統(tǒng)缺乏幫助、提示功能。在執(zhí)法辦案系統(tǒng)中開(kāi)具取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住決定書(shū)時(shí),會(huì)彈出“請(qǐng)先填寫(xiě)或呈請(qǐng)法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備表”窗口,(11)據(jù)了解,該彈窗功能是經(jīng)基層實(shí)踐反饋后添加的,目的是防止民警在開(kāi)具取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等強(qiáng)制措施文書(shū)時(shí)遺漏限制出境措施。其并不能用以證明“只有采取了強(qiáng)制措施才能限制出境”的邏輯。限制出境文書(shū)(法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備)可以在系統(tǒng)中單獨(dú)開(kāi)具,并不以強(qiáng)制措施為前提。提示民警開(kāi)具必要文書(shū),但系統(tǒng)卻沒(méi)有設(shè)置關(guān)于撤銷(xiāo)備案的提示模塊或自動(dòng)撤銷(xiāo)功能。

四、涉刑人員限制出境措施的規(guī)范路徑

(一)完善法律法規(guī)體系

限制出境歸根到底是一種對(duì)人身自由的限制,無(wú)論是實(shí)體上的制度設(shè)計(jì)還是程序上措施的選擇運(yùn)用,都應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格、更加規(guī)范,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)立法、構(gòu)建規(guī)范化的限制出境法律體系。一是建立統(tǒng)一的限制出境法律規(guī)范體系。根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定的“法律保留”原則和精神,限制人身自由的規(guī)定應(yīng)當(dāng)只能由法律設(shè)定。針對(duì)目前限制出境相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于多部法律規(guī)范、層級(jí)混亂的情形,亟須進(jìn)行專(zhuān)門(mén)梳理和修訂,逐漸將各禁止性情形歸并到《出境入境管理法》或《護(hù)照法》等專(zhuān)門(mén)性法律中來(lái)。二是將“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”兩個(gè)措施統(tǒng)一到法律規(guī)范中。“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”作為限制出境的具體措施缺乏程序性的法律規(guī)范。盡管關(guān)于限制出境的法律性質(zhì)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直存在爭(zhēng)議,但無(wú)論其是具體行政行為、執(zhí)行保全措施還是刑事強(qiáng)制措施,(12)參見(jiàn)陳立波:《論我國(guó)限制出境的司法救濟(jì)》,《行政法學(xué)研究》2010年第4期。參見(jiàn)劉志欣、董禮潔:《訴訟程序中限制出境措施的完善與救濟(jì)——對(duì)公民出境自由的限制與救濟(jì)》,《法律適用》2013年第11期;參見(jiàn)周菊蘭:《關(guān)于限制出境問(wèn)題的思考》,《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第4期。都應(yīng)當(dāng)遵循法治精神,以法律規(guī)范的形式對(duì)其適用程序進(jìn)行規(guī)制。三是從法律層面理順“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”的關(guān)系。如前文所述,“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”發(fā)展到今天,盡管仍各有特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn),但主要的、常用的功能和效果已趨于一致,分頭管理不如并軌而行,構(gòu)建以“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”為主、“邊控”為補(bǔ)充的限制出境程序體系。此外,二者不僅法律淵源相同,而且隨著邊檢機(jī)關(guān)合并到移民管理部門(mén),在法律規(guī)范和實(shí)施主體上都有條件實(shí)現(xiàn)并軌。

(二)建立健全指導(dǎo)性規(guī)范

鑒于目前涉刑人員限制出境措施適用不夠到位、亟待改進(jìn)改善的情況,在立法層面尚未補(bǔ)充完善時(shí),建議在省級(jí)層面依據(jù)上位法出臺(tái)關(guān)于涉刑人員限制出境的更具細(xì)節(jié)性和操作性的指導(dǎo)性規(guī)范。具體而言,指導(dǎo)性規(guī)范需要具備以下三個(gè)基本要素。

1.明確未被采取強(qiáng)制措施的“犯罪嫌疑人”可以適用限制出境措施。這是《出境入境管理法》明文規(guī)定的。盡管《刑事訴訟法》規(guī)定對(duì)取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住的犯罪嫌疑人,可以或應(yīng)當(dāng)要求其將護(hù)照交由執(zhí)行機(jī)關(guān)保存,但這并不意味著只有被采取了強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人才會(huì)被限制出境,限制出境也并不一定要求采取強(qiáng)制措施。無(wú)論是基于對(duì)法律條文的解讀適用,還是基于實(shí)踐需求,都必須盡快打破基層辦案單位對(duì)刑事強(qiáng)制措施與限制出境措施的不正確“捆綁”認(rèn)識(shí)。更要通過(guò)對(duì)限制出境措施適用情形的細(xì)化規(guī)范來(lái)引導(dǎo)基層辦案單位敢用、善用、用好限制出境措施。

2.明確把握好采取限制出境措施的必要性,防止措施濫用。關(guān)于是否對(duì)所有犯罪嫌疑人一律采取限制出境措施,法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范之間存在不一樣的傾向:《出境入境管理法》規(guī)定,屬于刑事案件犯罪嫌疑人的,不準(zhǔn)出境;而相關(guān)工作規(guī)范采取的是刑事案件犯罪嫌疑人可以報(bào)備為法定不準(zhǔn)出境人員。結(jié)合基層辦案實(shí)踐,后者似更為妥當(dāng)。限制出境作為一種公民權(quán)利限縮措施,為避免其在實(shí)務(wù)中被濫用,以致?lián)p害犯罪嫌疑人合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)對(duì)其使用的必要性進(jìn)行約束。例如,結(jié)合案件所處階段、犯罪嫌疑人可疑程度、犯罪嫌疑人可能外逃的證據(jù)收集等要素,隨著偵查進(jìn)程及案情變化靈活采取、變更或撤銷(xiāo)限制出境措施。

3.明確“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”措施選擇。針對(duì)目前“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”逐漸吸收“邊控”部分效果的情形(例如“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”現(xiàn)也被用于在口岸阻止出境),且實(shí)踐中“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”數(shù)量、便捷性遠(yuǎn)超“邊控”,為方便基層辦案單位快速、準(zhǔn)確選用措施,應(yīng)明確以“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”為原則、“邊控”為補(bǔ)充的工作指引——一般案件中限制出境的需求都能被“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”滿足,但保密要求高、案情重大、嫌疑人是外國(guó)人、需要邊檢部門(mén)采取臨時(shí)性措施等,目前仍然是適用“邊控”更合適。

(三)利用信息化手段完善配套技術(shù)、推進(jìn)協(xié)同管理

1.推動(dòng)“邊控”實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。“邊控”現(xiàn)行的線下層報(bào)審批程序往往被基層辦案單位詬病為“不夠方便”“容易延誤時(shí)間”。近年來(lái),隨著計(jì)算機(jī)信息加密技術(shù)的不斷提升,“邊控”措施也將逐漸具備“上線”的技術(shù)支撐。建議可與邊檢部門(mén)積極對(duì)接,實(shí)現(xiàn)“邊控”的線上流轉(zhuǎn),盡量在內(nèi)部管理上也實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑腿、人員少跑腿”。同時(shí),“邊控”與“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”同是出入境相關(guān)措施,建議走完內(nèi)部層報(bào)審批流程后,同樣歸口到公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給邊檢部門(mén)。

2.打通系統(tǒng)壁壘。目前而言,執(zhí)法辦案系統(tǒng)中開(kāi)具的“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”文書(shū)推送到出入境管理機(jī)構(gòu)后,仍需要工作人員手動(dòng)將信息錄入出入境管理系統(tǒng)。建議向上呼吁,打通系統(tǒng)壁壘,免去手工重復(fù)錄入環(huán)節(jié)。此外,理順辦案單位、出入境管理機(jī)構(gòu)和邊檢機(jī)關(guān)三個(gè)部門(mén)、三個(gè)系統(tǒng)之間的呼應(yīng)關(guān)系。

3.完善公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案系統(tǒng)。首先要增加撤銷(xiāo)限制出境措施的設(shè)置。當(dāng)系統(tǒng)識(shí)別到對(duì)犯罪嫌疑人開(kāi)具解除取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住相關(guān)文書(shū),或終止偵查決定書(shū)、撤銷(xiāo)案件決定書(shū)后,向案件主辦民警、主辦民警所在單位法制員或公安派出所領(lǐng)導(dǎo)推送“是否需要撤銷(xiāo)法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”的提示消息。當(dāng)系統(tǒng)識(shí)別到“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”期限已經(jīng)屆滿,系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)推送“是否需要續(xù)報(bào)限制出境措施”消息。同時(shí),針對(duì)未設(shè)出入境管理機(jī)構(gòu)的縣級(jí)公安機(jī)關(guān),進(jìn)一步完善線上報(bào)備工作。由于縣(區(qū)、市)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)職公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)的,不得開(kāi)展報(bào)備接收工作,建議在執(zhí)法辦案系統(tǒng)中設(shè)立此類(lèi)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備表一鍵推送至收集人員、收集人員限時(shí)一鍵推送給屬地有權(quán)接收的出入境管理機(jī)構(gòu)。

(四)業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)涉刑人員限制出境的適用指導(dǎo)

針對(duì)前文提到的基層辦案民警對(duì)限制出境措施“不了解”“不敢用”“不會(huì)用”,特別是“邊控”和“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”兩種措施在發(fā)展歷程和適用效果上自有其特殊性、交叉性,建議通過(guò)以下方式進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)限制出境措施的適用指導(dǎo)。

1.積極開(kāi)展基層辦案單位限制出境措施的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。結(jié)合前文所述指導(dǎo)性規(guī)范,通過(guò)線上視頻培訓(xùn)、個(gè)案評(píng)析討論、多部門(mén)座談研討等學(xué)習(xí)方式,促進(jìn)基層辦案單位將限制出境措施學(xué)深、學(xué)透。特別是在培訓(xùn)中著重講解“法定不準(zhǔn)出境人員報(bào)備”和“邊控”措施的發(fā)展由來(lái)、歷史沿革、適用演變等,厘清釋明交叉模糊地帶,指導(dǎo)民警在實(shí)踐中根據(jù)辦案需求選擇最為合適的措施。

2.加強(qiáng)具有針對(duì)性的案例指導(dǎo)。進(jìn)一步提高執(zhí)法規(guī)范化水平,增強(qiáng)“以案釋法”工作質(zhì)效,通過(guò)負(fù)面案例剖析促進(jìn)執(zhí)法辦案人員思想認(rèn)識(shí)再提高:不嚴(yán)肅認(rèn)真及時(shí)采取限制出境措施,很可能造成國(guó)家利益損害、受害人損失擴(kuò)大;不認(rèn)真負(fù)責(zé)依法依規(guī)撤銷(xiāo)限制出境措施,則很可能給公民出境旅游、探親、商務(wù)帶來(lái)影響,并損害公安機(jī)關(guān)、邊檢機(jī)關(guān)形象。同時(shí),關(guān)于是否對(duì)犯罪嫌疑人采取限制出境措施,既要統(tǒng)一指導(dǎo),以避免執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)過(guò)大差異,也要個(gè)案裁量,利用典型案例幫助一線執(zhí)法辦案人員學(xué)習(xí)和把握個(gè)案裁量的“度”。

3.對(duì)限制出境措施適用是否適當(dāng)進(jìn)行抽查指導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)責(zé)。進(jìn)一步壓實(shí)警種責(zé)任,對(duì)于尚未移交警種辦理的復(fù)雜、疑難案件嫌疑人的限制,公安派出所辦案人員在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)提請(qǐng)專(zhuān)業(yè)警種提前介入判斷。對(duì)措施采取不當(dāng)造成不良后果的,明確辦案單位及專(zhuān)業(yè)警種相應(yīng)責(zé)任。同時(shí),建議法制部門(mén)將限制出境措施參照刑事強(qiáng)制措施納入執(zhí)法全過(guò)程的指導(dǎo)和考評(píng),對(duì)采取措施的必要性、及時(shí)性和解除的及時(shí)性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督,特別是結(jié)合投訴、信訪、訴訟案件進(jìn)行倒查核實(shí)。