政府創新的動因、過程與效果＊
——基于OPSI案例庫的多案例文本分析

■ 葛莉

中國科學院大學公共政策與管理學院 北京 100190

0 引言

“政府創新”（Government innovation）也被稱為“公共部門創新”（Public sector innovation），是公共管理研究的重要內容之一[1]。政府創新是公共部門為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革[2]。國內外的地方政府創新研究形成了多個致力于推進政府創新實踐與研究的機構和學術團體，例如美國哈佛大學的“肯尼迪學派”、經濟合作與發展組織成立的公共部門創新觀測站（Observatory of Public Sector Innovation，OPSI）、英國的“燈塔委員會計劃”以及中國地方政府創新獎組委會與北京大學、浙江大學等多家機構合作并成立的“中國地方政府創新研究中心”等，為進行政府創新的體制、機制研究提供數據支持。

縱觀世界各國的公共部門，都在致力于通過創新提高自己的行政效率，建設穩定的社會秩序，從而使公民更加滿意，得到公眾更多的支持。OECD 在政府創新的研究報告中指出，公共部門需要對公共政策的設計和公共服務進行改變，運用創新性的解決方案來解決棘手的難題并把握新的歷史機遇。因此有必要搜集和研究世界各國政府的創新實踐，以更好的進行知識的生產和提煉，為政府創新實踐提供可行的經驗啟示。

從政府創新的全過程來看，動因是創新采納的關鍵要素，其過程中涉及與外部合作者合作，是各國普遍采用的創新方法。合作過程中遇到的障礙和一些感知方面動態描述了整個創新過程，政府創新效果的衡量也是學界一直關注的重要問題。已有研究關注了動因、過程和效果的研究，以某個地區或國家的創新案例入手，從創新的特征、類型、擴散機制和效果評估等問題進行探討，但對跨國的政府創新模式問題關注不足，亟待豐富研究視角對政府創新過程進行更全面的展示[3]。

基于此，本研究利用OECD 提供的OPSI 案例庫，以政府創新的理論基礎和要素，構建“動因-過程-效果”分析框架，通過回答政府創新的成功因素是什么，政府創新是一個什么樣的過程，它的協作過程是怎樣的？遇到了哪些障礙？這類創新取得了哪些效果等問題，嘗試對其實踐情況做出描述并給出經驗啟示。

1 理論基礎與研究框架

1.1 理論基礎

1.1.1 政府創新理論

學界形成的政府創新理論主要為對其分類、屬性、擴散機制及影響因素的討論。首先是創新的分類和屬性，已有研究對政府創新類型的劃分具有不同的標準。Walker 將政府創新分為服務創新、技術創新、組織創新與輔助創新[4]。Chen 等在此基礎上，將其分為：目標創新、政策創新、管理創新、合作創新、服務創新和公民參與創新[5]。不同創新的類型和屬性可能具有不同的發生機制和擴散機理[6]。Rogers在其著作《創新的擴散》中將創新的屬性歸納為相對優勢，兼容性，復雜性，可試用性及可觀察性[7]。政府創新擴散影響因素包括官員流動、資源投入、中央試點、領導重視等[8]，擴散機制包括自上而下、自下而上、學習、競爭等[9]。影響創新擴散的因素被分為外部環境、組織層面、創新的內在屬性和個人特征[10]。

1.1.2 協同治理理論

在政府與外部合作者的合作中，存在政府和社會資本合作、合供、協同創新等不同的理論化解釋。政府創新是一個多元主體參與的協同過程，過程中政府、企業等利益相關者參與集體行動并共同決策[11]。首先，協同過程中正式和非正式的制度設計有助于協同過程的開展，信任、合作基礎等因素會影響制度設計[12]。其次，協同過程中的領導力是提供資助、指引方向、解決沖突的關鍵力量[13][14]。最后，協同策略的使用有助于協同效果的實現，包括：共同目標、明確規則、化解沖突等[15]。本研究基于協同治理理論，探究政府創新過程，有助于打開“過程黑箱”，更全面的了解其機制和影響因素。

1.1.3 政府績效評估

在政府組織中，績效評估是實現政府創新的基本路徑和改進績效的基本工具[16]。組織績效的測量指標具有多個維度。首先，公共組織的績效測量應涵蓋績效的多維度，例如投入、產出、效率、有效性和公平[17]。其次，績效測量應該包含不同的利益相關者，例如內部管理者、內部員工和外部公民。再次，績效衡量應包括各種類型的信息，例如官方統計數據和研究者的調查數據等。也有研究者直接對創新的效果進行測量，如Torugsa等從成本、行政程序、工作質量、客戶滿意度、客戶端訪問情況、工作滿意度、工作場地、合作情況8 個維度測量創新的效果[18]。De Vries 基于已有文獻提出將效果分為有效性、效率、私人伙伴參與、公民參與、提高公民滿意度和其他幾個維度進行衡量，是基于創新理論提出的多維度的結果衡量標準[10]。

1.2 研究框架

Walker 在其著作中綜述了公共部門創新研究的現狀以及未來的研究議題，指出關于公共部門創新的研究還沒有形成閉環，學者集中于對創新采納及其機制、創新類型與績效、創新的擴散及方式的研究，整體來看，相關研究的發展相對零散，沒有關于創新績效假設及其實證更全面的理論[3]。De Vries 對1990～2014年間發表的181 篇公共部門創新的文獻和書籍進行了系統綜述，利用編碼的方法提煉研究主題并給出經驗框架，指出影響創新采納的因素，并在文獻中總結了現有的創新目標、類型和結果維度[10]。De Vries和Walker的概念框架進行互補，形成了本研究的分析框架（如圖1），以下從“動因-過程-效果”3個維度進行論述。

圖1 研究框架

一是政府創新的動因。關注的研究問題是：政府部門進行創新的條件有哪些？由于案例創新屬性一致性較高，因此本研究主要關注環境、組織和個人3方面對政府創新的影響。來自媒體、政治、公眾層面的壓力、組織間參與網絡和關系、采用相同創新的兼容機構/組織/國家、組織間競爭以及監管方面構成了政府創新采納的環境因素；充裕的時間、完備的技術條件和設施、充足的資金支持、領導風格、組織規避風險的能力、采取激勵措施、合理的組織結構、組織的沖突構成了政府創新采納的組織因素；賦權、領導的任期或流動、員工具有工作相關知識和技能儲備、處理風險或者解決問題的創造力、政治承諾、與伙伴分享觀點或組織目標、具有較高的創新接受意愿構成了政府創新采納的個人因素。

二是政府創新的過程。關注的研究問題是：政府在創新過程中的主要方式？造成了哪些障礙？首先，政府創新是一個政府內部和外部利益相關者以及環境因素共同作用的過程，需要彼此建立信任、有效溝通、減少沖突，并進行有效管理。創新的協作遵循Cinar 等人的研究，關注在創新實施過程即創新發起-創新設計-創新實施-創新擴散中的性質如協作者、過程中的協作和協作的感知方面[19]；Jose等人從合作層級的角度關注向上、向內和向外合作和創新類型的關系，本研究借鑒其對協作層級的分類[20]。創新的障礙借鑒Cinar等人 的分類即分為交互障礙、組織障礙、背景障礙和創新本身的障礙[21]。

三是政府創新的效果。關注的研究問題是：如何衡量政府創新的效果？針對政府創新效果，需要構建多維度、多層次的評估模型。本研究借鑒De Vries的研究，從有效性、效率、私人伙伴參與、公民參與、提高公民滿意度5個維度對結果進行衡量[10]。

2 研究數據及方法

2.1 數據來源

OPSI（https://oecd-opsi.org/case_type/opsi/）創建于2011年，其行動是在經合組織公共治理委員會的運作框架內進行的。支持該委員會的機構是一個由21 個經合組織成員國的代表組成的工作組。OPSI 的主要目標是使用在線提供的交互式數據庫系統地收集、分類、分析和傳播有關公共部門使用的創新解決方案的知識[22]。

截止目前，已有800余個公共部門創新案例，來自79個國家2003～2022年的不同政府層級，幾乎涵蓋了全球各個區域。該數據庫為觀察政府創新的動因、過程和效果提供了豐富的數據來源和基于國際的研究視角。案例從創新概述、創新描述、創新發展、創新反思4 個方面進行呈現，OPSI 案例庫的結構化數據，為進行文本分析提供了較好的基準。

考慮到時間和數據量問題，本研究隨機從OPSI 案例庫中抽取100個案例作為研究對象，案例覆蓋美國、英國、巴西、韓國、日本等國家，包括基于交通、地理、民生、法律、政府內部的案例，具有代表性，可以一定程度上反映國際上政府創新的現狀。

2.2 研究方法

編碼方法是內容分析的重要手段之一，其主要邏輯是采用演繹和歸納的方法根據編碼表對文本進行關鍵信息的提取，將定性數據轉換為定量數據。盡管有人認為這種數據處理的形式存在主觀性，因為編碼標簽和類別之間的標簽并不總存在清晰的邊界，作為從定性和定量研究中提取數據的分析工具，該方法已被用于許多系統綜述和實證研究[23][24]。

在正式編碼之前需要依據已有文獻確定編碼表。本研究編碼表遵循Walker和De Vries在其研究中提出的概念框架，由3 名研究人員進行背靠背獨立編碼。為了保證編碼質量，將對前期案例中出現的不一致通過召開會議的形式進行討論，以此來增加附加編碼。在確定最終編碼表后各編碼人員進行獨自編碼，經過Holsti co-ef‐ficient進行穩定性檢驗[25]，一致率在90%以上，說明數據具有較好的穩健性。編碼規則見表1。

3 研究發現

3.1 政府創新的動因

政府部門都在利用創新方案解決問題，探究政府創新的動因是識別其機制的重要途徑。研究發現，政府創新動因受到環境、組織和個人3個層面因素的影響。

3.1.1 環境前因

政府創新的動力可能受到來自媒體關注、公民需求或者政治要求等環境壓力的影響，發起部門應要求進行創新變革，同級組織之間的參與和競爭、組織監管等共同構成創新的環境前因。在政府創新環境前因編碼結果中顯示：環境壓力（95%）＞參與網絡和組織間關系（21%）＞監管方面（18%）＞采用相同創新的兼容機構/組織/國家（7%）＞與其他組織競爭（2%）。這反映政府在受到來自上級壓力、外部公民需求推動或者外媒關注時更容易進行創新，這是環境誘發創新的主要條件，比如，在澳大利亞稅務局提交的案例中指出“澳大利亞稅務局內部的風險流程效率低下，導致風險管理成為事后的想法，造成重復的工作，并導致我們正在做的工作與風險管理之間的參與度很低”，管理上的壓力作為驅動力促進了組織創新。其次，具有較好的參與組織網絡、監管和同級組織采納也構成創新的環境前因，而因為競爭而發生的創新并未占有很高的比例，一些政府組織創新不是出于競爭的目的，更多的是為了回應媒體關切、上級政府部門要求和提高公民的滿意度。

3.1.2 組織前因

在政府創新的過程中，組織發揮的作用作為內部推動力推動創新的發展。一些組織在資源上占有優勢，如具有充足的資金支持或技術條件，也有一些組織因為其領導能給予指導和重視，在實際推進中更容易進行創新。采取項目績效錦標賽或者財務激勵等措施、合理的組織結構也在一定程度上促進了創新的發生。在眾多的組織前因中，66%的組織在案例中提出具有充足的資源是促進創新的原因，55%的部門選擇了組織具備較好的領導重視和指導?？梢?，資源支持和上級領導重視是組織在創新中發揮作用的關鍵要素，構成了大部分政府部門創新的條件，比如，在立陶宛銀行進行的創新中提出“在LBChain 案例中，基礎設施和政策是幫助創新發生的關鍵組成部分?！贝送猓步M織可以在激勵措施如組織一些挑戰賽征集員工的想法，充分挖掘現有資源，在組織結構上繼續完善和改進，搭建展示創新思想的平臺，以進一步賦能政府創新。

3.1.3 個人前因

在個人層面一些因素也對政府創新發揮作用，如掌握了專業知識的管理者相比于其他尚未涉及專業領域的管理者更有可能進行創新，政府在進行創新行為之前已經存在政治承諾，項目負責人在事前進行了思想統一，與受益人或企業等合作者及時分享觀點和目標，更有利于創新的發生。此外，創新的接受度、個人富有創造力和為員工賦權等也構成了創新采納的要素。在分析結果中顯示，70%的案例提到了具備工作相關的知識，如以色列非營利組織納塔爾案例中提到“憑借十多年的經驗和強大的基礎設施，包括不同的實現，幫助熱線建立在強大的基礎上，得到了各種專業人員的支持”。45%的案例涉及分享觀點及目標，如新南威爾士州政府提出的創新案例中提出“與主要利益相關者共同設計該工具以及與國家機構的有效接觸對該工具的成功也很重要”。32%的案例提及創新的接受度和富有創造力。如馬達加斯加民間社會發起的案例Openstat 里面提到“人們應該對數據十分感興趣”。因此，在個人前因中，具備知識基礎、具有共同的觀點和目標和創新接受度占據主要方面。

3.2 政府創新過程

已有研究驗證了公共部門協作創新的有效性，即公共部門正在通過豐富協作類型、多元協作過程等方式來推動政府創新[26]，也證明了在政府創新過程中存在感知障礙，在解決后間接促進了政府創新[23]。

3.2.1 與外部組織協作

協作也是公共部門創新的重要方式之一，也是組織獲取外部資源的直接途徑。如公私伙伴關系[27]、治理網絡[28]、政府間網絡[29]或協作創新平臺[30]等。良好的協作關系有助于資源的融合和獲取，從而促進組織達成目標。已有研究認為協作能增強公共部門創新的質量和數量[31][32][33]。從協作者、協作過程、協作層級和感知方面對創新外部協作進行描述。

（1）協作者

政府創新是一個多元主體協同的過程，既需要政府、企業和公眾的參與，也需要大學、研究機構和國際組織的參與。在本研究中，83%的案例提及與公共部門合作，64%的案例提及與私人企業合作，47%的提及與公民和非政府組織合作，其余如大學或研究機構（26%）、國際組織（9%）也分別占有一定比例。可見，在政府創新的協作中，內部部門間以及和私營企業間的協作仍占據主體地位，這類關系更容易建立信任或擁有協作基礎，具有較好的協作條件。在協作伙伴中，政府部門缺乏與大學或者研究機構、國際組織之間的協作，大學和研究機構由于其組織目標更傾向于從事前沿的科學研究，而政府部門在實際進行創新中更青睞與具有成熟技術體系的企業合作。自2011年國務院學位委員會第二十八次會議上，允許學校增設工程博士，專注技術突破，為了搶占創新的先機，后續政府也應逐漸發揮這類機構的作用。

（2）協作過程

在政府創新的過程中，需要政府、企業等各個主體之間進行緊密的合作。依據創新的發生過程，可以將協作過程分為共同發起、共同設計、共同實施和共同擴散。共同發起發生在創新過程的萌芽期，也是創新的源頭。共同設計和實施發生在創新的過程中，合作者一起對過程進行設計并實施。共同擴散發生在創新成果發布之后，合作者作為促進擴散的主體，在一定區域和范圍傳播。在本研究中，有99%的案例提及共同實施，僅有少數案例涉及其余過程（如表2）?？梢?，在創新進程中，并非一開始就吸納了其他組織一同進行創新想法的征集或設計，在實施階段利益雙方更容易進行協作。為了達到更大的利益，進一步開發協作者潛力進行共同擴散是有待改進的舉措。

表2 政府創新協作過程

（3）協作層級

政府創新的協作層級不同也會在一定程度上影響創新的積極性。Jose等驗證了合作形式（向內、向外和向上）和創新類型之間的關系[20]，即與同一地區合作者合作、同級組織合作和上級機構合作偏好不同的創新類型，產生不同的績效。在本研究中，有96%的案例描述了他們的合作伙伴來自同一地區，21%的案例與上級機構進行合作，僅有3%的案例選擇和同級組織合作（如表3）。同級組織一般不在同一區域，雖然在工作業務上存在一定聯系，但是在實際的合作當中，也有競爭的關系存在，真正做到合作共贏還需要上級領導的支持協調和本級領導的持續推動。

表3 政府創新的協作層級

（4）協作的感知方面

政府創新是一項涉及許多利益相關者和行動者的集體行動，因此建立有效的協同網絡至關重要。在多元主體參與的過程中，協同管理的效果會影響政府創新的績效表現。針對合作網絡的感知方面進行分析。結果顯示：政府創新協作過程中，能夠通過確立共同的原則，達到互相理解并分享目標在整個過程中最為重要，占96%，貢獻了技術或者資金次之，占61%，共同解決具體問題在案例中提及次數不多，占17%（如表4）。作為多元主體參與的創新來說，互相理解和具有共同的目標是合作的前提和運行的基礎，即使不存在技術和資金支持，也必須在思想和觀點上保持一致。

表4 政府創新協作的感知方面

3.2.2 創新障礙

雖然更廣泛的利益相關者可以為創新提供豐富的資源，Torffng 等[34]在其研究中也指出參與者的高度多樣性可能是一把雙刃劍，會加劇政策問題的復雜性，產生誤解，并消除合作和創新所需的共同點[35][36]。因此，當參與者過于多樣化時，協作開發創新并獲得一致性目標或共同理解可能會變得更加困難[21]。比如對問題不一致的理解和目標反而可能增加決策的難度，類似的心態也會在一定程度上阻礙討論和創造力[37][38]。

創新的障礙是指在政府創新的過程中遇到的感知障礙，這些障礙不是阻礙創新發生的因素，而是通過在過程中發現并解決之后進一步促進了創新。Cinar 等在其文章中基于創新過程的視角，對在創新過程中發生的障礙進行了分類，分為交互障礙、組織障礙、背景障礙和創新本身的障礙[21]。案例分析結果顯示，組織障礙是創新過程中的主要方面，如資金的缺乏、人員的組織、缺少政治支持等，交互障礙也占有31%的比例，在協作中如何做好溝通是常見的問題之一。背景障礙和創新本身障礙占30%，僅次于交互障礙（如表5）。

表5 政府創新的障礙

3.3 政府創新效果

政府部門進行創新行為需要獲得相應的效果，Light指出政府創新不僅需要新奇與突破，還需要奏效和發揮作用。政府創新的效果指的是一個新的政策、目標、實踐在公共組織執行一段時間之后的結果[39]。De Vries 在其研究中總結了5 個測量創新效果的維度，是基于理論的結果測量[10]。

在研究結果中，全部的案例達到了有效性的效果，一些使用了技術的案例如ICT 技術等還提高了系統效率，還有一些案例涉及了第三方伙伴的參與，如私人伙伴參與（11%）和公民參與（22%），這是作為案例的目標而實現的效果。除此之外，涉及公民參與的案例也以滿意度為指標來衡量結果，在案例庫中有26%的案例提到提高公民滿意度。

4 結論及展望

本研究以OPSI 案例庫為研究對象，從國際視角分析了政府創新的動因、過程和效果，研究結果顯示，政府創新的動因分布在環境、組織和個人3個層面，每個層面都存在促進創新采納的因素，但是所占權重不同。其中，來自媒體、上級政府、公眾的環境壓力、充足的技術、時間或者財政資源、具備專業知識和能力分別是環境、組織和個人層面的主要動因。在政府創新的過程方面關注協作的正反兩面，一是協作的優勢。政府部門更傾向于和同一地區政府部門間進行合作，并在具有共同理解和目標的前提下共同實施創新。二是協作的障礙。在組織層面如資源、文化、組織協調方面存在的障礙最多。在政府創新的效果方面發現除了有效性以外，大部分案例還從提高效率、伙伴參與層面豐富了績效評價維度，達到了預期的創新表現。

對于政府部門而言，為了增加用創新方法解決復雜問題的成功幾率，要在前期組織準備上具備相對優勢的時間、資金和技術支持，并且在領導支持的情況下，調整組織結構，運用激勵的方式促進創新的進行。從外部環境來說，在上級部門的指導下，政府部門可以提高創新舉措的宣傳力度，擴大社會影響，營造政府、公眾和私營部門等利益相關者積極參與創新的氛圍，提高對政府部門創新變革的期待，形成內外壓力推動創新的發展。對于實踐者而言，無論是高級管理者還是一線員工，都應該注重能力和專業知識的建設，如適時組織員工培訓凝聚思想共識，達成創新一致，在實際執行中及時為一線員工授權，組建一支能在公共服務領域內具有一定韌性的隊伍，為政府創新保駕護航。在協作方面，為了搶占先機，要適當加強除了內部合作和同地區合作以外的合作者的合作，如學校、研究機構、跨國機構、同級機構等；在協作過程中加強合作伙伴在前期發起、設計和擴散階段的參與感，共同形成多角度、多層級、多效果的共贏局面。

本研究從國際視角出發，基于OPSI 案例庫隨機選取的100 個案例為研究對象，以“動因-過程-效果”為研究框架，分析了政府創新的性質和機制，為政府創新理論貢獻了經驗啟示。本研究的局限在于,首先,囿于案例數量和內容,未能進行深入的剖析和解釋。其次,政府創新的動因、過程和績效之間的關系未能做因果關系驗證。未來的研究可以在此基礎上進行OPSI 案例庫的全案例庫分析，并在此基礎上研究協作過程、類型、特征和結果變量間的關系，以此揭示國際視角下政府創新的性質，延伸政府創新的理論。