中國氣候變化政策演變與驅動因素研究＊

■ 王溥 張華威

1.中國科學院科技戰略咨詢研究院 北京 100190

2.中國科學院大學公共政策與管理學院 北京 100049

0 引言

聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告顯示，全球氣候變化是當前人類面臨的最嚴峻和緊迫的挑戰之一[1]。近幾十年來，全球氣候變化已經導致海平面上升、極端天氣事件增加、冰川融化、物種滅絕等問題，對人類社會和生態系統都造成了巨大影響。相關研究表明，人類活動是造成過去兩百年來全球變暖的最主要原因，人類活動產生的溫室氣體排放導致全球氣候變暖的速度比過去兩千年的任何階段都要快[2][3]。

2020年9 月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和[4]。同時，為推動實現碳達峰碳中和目標，我國以《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》作為綱領性文件[5]，發布了重點領域和行業碳達峰實施方案和一系列支撐保障措施，構建起“1+N”政策體系。

回顧我國從20世紀80年代至今的氣候變化治理歷程，中國氣候治理的演變可以根據社會經濟發展、基本理念變遷和制度變革劃分為不同的階段，每個階段又有不同的關鍵驅動因素。盡管許多文獻對我國應對氣候的階段性政策進行了討論，但是從時間尺度上來看，主要集中在近十年以及雙碳目標提出后的相關氣候政策。很少有研究對我國氣候變化治理歷程進行系統和完整的梳理，并分析導致我國應對氣候政策演變的內外部驅動力。理解我國應對氣候變化政策在不同歷史階段的主要特征，并分析不同階段政策演變的驅動因素，對我國實現“雙碳”目標與深度參與全球氣候治理具有重要意義。

1 氣候政策演變研究框架

氣候變化治理是一個典型的跨學科、多維度、動態化的復雜研究對象。但是，現有研究大多存在離散化、靜態化、單一學科視角等不足。本研究通過耦合基于“收集數據-揭示信息-綜合研判-形成方案”（DIIS）的過程融合法和基于“機理分析-影響分析-政策分析-形成方案”（MIPS）的邏輯層次法[6]，形成了如圖1所示的我國氣候政策演變研究框架。本研究框架首先系統收集應對氣候變化相關的政策文件，主要從生態環境部、發改委等官方部門網站對氣候政策文件進行系統搜索和梳理，同時結合與氣候政策相關的學術文獻和研究報告中提及的政策文件，對政策文件庫進行補充，以確保政策文件庫的全面性；在此基礎上，對政策文件進行深入分析，揭示我國應對氣候變化政策的演變歷程，研判我國氣候治理面臨的問題與挑戰，并實現對復雜研究對象的問題解析與過程融合；其次，對我國氣候治理體系實施政策分析、影響分析與機理分析，明晰國內應對氣候變化政策演變的驅動因素和氣候治理機制，形成清晰邏輯層次；最后，在融合研究的基礎上，形成完善我國氣候治理的政策建議。本研究實踐表明，智庫雙螺旋法的“解析-融合-還原”研究過程，與問題導向、證據導向和科學導向的研究方法，是科學化、系統化、規范化研究氣候治理問題的有力工具，充分體現了智庫研究把握現實、預測未來、服務決策的特點。

2 中國氣候治理演變的特征與階段分析

本研究系統地收集了自1980年代以來我國氣候變化相關政策文件，并將不同階段下的重要政策文件進行了梳理，形成如圖2所示的氣候政策演變時間脈絡。從圖2可以看到，我國與應對氣候變化相關的政策，從最初以簽訂國際公約為主，到后來逐漸形成國內的法律、制度和方案，并最終形成較為完善的應對氣候變化政策體系。由于國際氣候政治、國內社會經濟轉型以及我國對氣候變化相關的理念轉變，中國的氣候治理呈現出歷史性、階段性演變特征。本研究從機理分析、影響分析與政策分析角度，根據對我國氣候治理基本理念變遷與制度變革的綜合研判，將我國氣候治理的演變劃分為4 個階段。

圖2 我國氣候政策演變的4個階段

2.1 第一階段：環境外交階段（1988～1997年）

本階段始于1988年中國參與IPCC 的成立會議。在當時的國際背景下，環境外交，包括氣候談判，成為打破中國外交孤立的重要手段。環境外交的重要性促使中國在氣候變化問題上給出了明確的國家立場。1990年7月，國務院環境保護委員會通過了《中國在全球環境問題上的原則和立場》，將氣候變化置于全球環境問題的首位。該文件指出：“確保發展中國家適度經濟發展和合理的人均能源消費是保護氣候的先決條件”。但在這一時期，國際氣候政治對國內政策制定的影響非常有限，因為當時中國碳排放總量在全球占比非常低，未受到太多國際減排壓力。同時，中國尚處于改革開放前期，“經濟發展優先”的發展策略在國家政策制定中占據主導地位。

2.2 第二階段：準氣候政策階段（1998～2006年）

本階段始于1998年，中國成立了第一個專門的氣候變化相關的部門間議事協調機構——國家氣候變化對策協調小組。這一時期中國實施了一系列節能政策，使中國單位GDP能耗大幅下降，風電和光伏產業也在政策支持下開始發展。但此時與氣候相關的政策大多是以提高能源效率和促進可再生能源發展的政策形式出現，并由負責能源的機構制定。在政府部門中并沒有專設的應對氣候變化機構，而且氣候政策在很大程度上隸屬于能源政策。在國際氣候博弈層面，中國在《京都議定書》中作為附件二國家，不必承擔強制減排任務，但是可以參與自愿減排項目（CDM 機制）。在國內發展需求與核心施政理念方面，“科學發展觀”的提出使中國將建設“資源節約型、環境友好型”社會作為重要政策指導原則。但是在地方層面，政府績效的評價仍然以GDP增長率為核心指標。

2.3 第三階段：氣候變化進入核心議程（2007～2014年）

2007年，中國成立了國家應對氣候變化領導小組，由總理擔任組長，20 多個相關部委的部長為成員，負責制定國家應對氣候變化的重大戰略、方針和對策，協調解決有關重大問題。發展改革委承擔領導小組具體工作，并于2008年成立應對氣候變化司作為專門職能機構，負責統籌協調和歸口管理國家應對氣候變化工作。從2010年開始，氣候變化目標作為具有法律約束力的目標，列入“十二五”和“十三五”規劃。全國范圍啟動了一系列低碳城市試點和碳交易試點項目。這一時期的政策轉變部分是由于2009年哥本哈根氣候大會之后中國面臨的巨大國際減排壓力，部分是由于中國需要應對經濟結構失衡與空氣質量惡化等國內挑戰。

2.4 第四階段：正式提出“雙碳”目標，建立“1+N”政策體系（2015年至今）

在這一階段，中國不斷強化自主貢獻目標。2015年，中國確定了到2030年的國家自主貢獻目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰。截至2019年底，中國已經提前超額完成2020年氣候行動目標，正在向實現碳達峰目標邁進。在2020年第75 屆聯合國大會一般性辯論上，中國宣布國家自主貢獻目標的新內容，正式提出“力爭于2030年前達到二氧化碳排放峰值，2060年前實現碳中和”的氣候目標。此后，中國形成包含頂層設計與重點部門、重點領域方案的“1+N”政策體系（表1）。“生態文明思想”被正式確立為中國長期發展的理念基石之一，實現“雙碳”目標則是生態文明思想的核心組成部分。在國際氣候治理領域，中國由積極參與者、貢獻者變為主動引領者，成為推動“人類命運共同體”建設的最重要力量之一。

表1 我國氣候變化治理的“1+N”政策體系

3 中國氣候治理演變的驅動因素分析

在揭示我國應對氣候變化政策演變路徑的基礎上，本研究從機理分析、影響分析與政策分析角度，探究中國應對氣候變化政策演變的驅動因素。本研究指出國際氣候博弈、國內發展需求、核心施政理念3個核心驅動因素在不同階段氣候政策制定中發揮的具體作用，并總結了中國氣候治理特有的自上而下治理結構和垂直問責制度。

第一個核心驅動因素是國際氣候博弈。20世紀80年代以來，國際社會開始逐漸意識到氣候變化這一全球性問題。為了遏制全球變暖，聯合國計劃通過制定協議來限制主要國家的二氧化碳排放。在此背景下，聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）于1992形成，其締約方于1997 簽訂了第一份國際氣候協議——《京都議定書》。由于當時全球碳排放的主要貢獻者是發達國家，因此在該協議中主要針對部分發達國家制定了減排要求。在20世紀90年代，中國是一個典型的發展中國家，經濟發展處于起步階段，人均碳排放量相對較低，總排放量相對較小，還不是國際關注的重點。但是由于中國在當時國際背景下處于外交較為孤立的狀態，參與氣候談判等形式的環境外交成為中國打破外交孤立的重要手段。因此，在第一和第二階段，中國出于環境外交的重要性，以及為發展中國家爭取盡可能多的排放權和發展空間等因素考慮，積極參與了《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等國際氣候協議制定的談判工作，并在國內出臺了《中國21世紀議程》等相關文件。中國在《京都議定書》中作為“附件二”國家，不必承擔強制減排任務，但是可以參與自愿減排項目（CDM機制）。

2007年之后，中國替代美國成為全球最大的碳排放國[7]，西方國家對中國碳減排的施壓逐漸增大，中國參與國際氣候變化談判的角色也開始發生轉變。一方面，中國在2007年巴厘島氣候大會、2009年哥本哈根氣候大會和2012年多哈氣候大會上積極參與協調，為3 次大會取得積極成果做出重要貢獻。另一方面，中國在重申發達國家與發展中國家共同但有區別的責任的基礎上，提出可以根據自身國情采取積極措施，并于2009年的哥本哈根氣候大會上宣布了中國2020年降低單位GDP 碳排放的目標。從氣候談判積極參與者到積極貢獻者的轉變，一定程度上推動了第三階段我國應對氣候變化政策向主流化和系統化的發展。在巴黎氣候大會召開之前，中國積極開展元首氣候外交，與美國、法國等共同發表氣候變化聯合聲明，為巴黎氣候大會的成功打下了堅實的基礎。中美通過公布2020年后的行動目標，開啟了“自下而上”自主決定行動目標的模式，并帶動了180多個締約方提交國家自主貢獻。在第四階段，我國開始在國際上積極推動國際氣候談判、引領全球氣候變化多邊合作。《巴黎協定》達成后，中國繼續開展元首外交，進一步推動協定的簽署、生效和履約等工作。2020年9 月，“雙碳”目標正式提出，即2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，意味著中國作為世界上最大的發展中國家，將完成全球最高碳排放強度降幅，用全球歷史上最短的時間實現從碳達峰到碳中和，進一步在國際社會上體現了我國應對氣候變化的雄心和力度[8]。為了夯實提高國際引導力的基礎，國內進一步采取了更加有力度的應對氣候變化政策。在“雙碳”目標提出后，“1+N”政策體系逐步構建和完善，包括頂層設計指導意見、各行業領域的政策措施和保障方案，使我國氣候治理形成了較完善的政策體系。

二是國內發展需求。在1997年之前的第一階段，我國正處于改革開放前期，經濟發展相對落后，工業基礎薄弱。我國的化石能源消耗較少，對應的二氧化碳排放總量在國際占比不大。在這一階段，我國主要以經濟建設為中心，應對氣候變化政策主要以明確國家立場為主，同時在國際社會上爭取我國與其他發展中國家的發展空間，在國內政策方面缺少控制碳排放相關的實質性政策。在第二階段，中國經濟保持較快增長，各項建設取得了巨大成就，同時付出了很大的資源和環境代價，經濟發展與資源環境的矛盾日益突出。為了推動全社會節約能源，提高能源利用效率，《中華人民共和國節約能源法》于1998年1 月1日起施行。隨后中國實施了一系列節能政策和可再生能源政策[9]，使中國單位GDP 能耗大幅下降，風電和光伏產業也在政策支持下開始發展。在這一階段，國內對于能源效率提升的需求，推動了相關能源政策的制定和實施。但是在政府部門中并沒有專門的應對氣候變化機構，與應對氣候變化相關的政策主要以能源政策的形勢出現，并且主要由負責能源的機構制定。在第三階段，我國經濟在經歷長時間粗放式增長后，經濟發展與資源環境的矛盾進一步突顯。一方面，以提高能源效率為主的能源政策仍然發揮重要作用。另一方面，環境污染問題逐漸加重，開始對人們的日常生活和健康產生顯著影響，我國開始重視環境污染治理政策的制定[10][11]。這一階段，與應對氣候變化相關的措施多數以能源政策和環境政策的形式逐步實施[12][13]，同時與氣候政策直接相關的措施啟動了一系列的試點，例如低碳城市和碳交易。進入第四階段后，我國經濟發展進入新常態，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在經濟發展新常態下，我國開始追求有質量、有效益的合理增速，通過經濟結構調整和產業轉型升級來實現經濟綠色增長和社會可持續發展。在這一階段，我國氣候治理有了明確的目標，包括在國內實施能耗“雙控”，在國際上宣布了我國實現碳達峰、碳中和的具體時間。同時，在應對氣候變化政策的制定上，我國發布了一系列更加細致的各行業、各領域碳達峰實施方案以及實施保障措施。

三是核心發展理念。在我國以頂層設計與自上而下政策為基礎的治理模式之下，領導層的發展理念對于應對氣候變化政策的演變有著深刻的影響[14]。在以經濟發展為核心的發展理念下，控制碳排放在某種程度上會被等同于限制制造業的快速發展，因此應對氣候變化的政策主要以適應為主，通常被納入到人口、資源環境與可持續發展相關的議題之中。在黨的十六大之后，以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀成為核心發展理念。這一階段，在貫徹科學發展觀和實施社會可持續發展的過程中，環境保護和應對氣候變化被放到了更加突出的位置。黨的十八大以來，生態文明建設成為經濟社會全面發展的重要組成部分，我國對于氣候變化治理從認識到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性的變化[15]。“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，既是重要的發展理念，也是推進現代化建設的重大原則。在這一階段，生態文明建設被納入我國國家發展總體布局，應對氣候變化的相關進程進入快車道。

結合上述3 個驅動因素，本研究進一步分析了中國氣候治理機制的主要特征（表2）。中國氣候治理主要由中央政府制定總體目標，通過自上而下的方式層層分解落實，并依靠垂直行政問責機制保障政策實施效果[16][17]。這一治理機制在頂層設計、多部門協同規劃與政策的長期性與穩定性方面具有顯著優勢，可以使政治領導人的長期愿景轉化為具體政策措施，從中央到地方層層分解落實；但是也存在地方治理缺乏主動性等不足之處[18]。總體而言，中國的氣候治理機制能夠保持戰略定力，在能源安全保供前提下推動“雙碳”戰略，堅定實現國家自主貢獻目標。

表2 中國氣候治理機制特征分析

4 政策建議與討論

氣候變化治理作為一個典型的跨學科、多維度復雜研究對象，需要通過解析核心問題與挑戰，深度融合多領域的數據信息，實施綜合研判，形成符合實際發展需求的解決方案。通過將氣候政策研究與智庫任務相互貫通，本研究準確識別了我國氣候治理與政策制定中面臨的現實問題與決策需求，并將分析結果轉化為針對性的政策建議。

“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。推動“雙碳”工作是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，需要各地方、各行業、各類企業以及城鄉居民的共同參與。如何處理好當前和未來、長期目標和短期目標、全局和局部的關系，實現全國一盤棋，仍是推動“雙碳”工作有力有序有效進行亟需解決的問題[19][20]。通過綜合研究結果，本研究形成完善我國應對氣候變化政策的相關建議。

一是加強總體治理能力建設。對中國氣候治理總體能力的建設主要包括長期目標與規劃的確立、配套政策的制定，以及政策措施的具體落實能力。尤其應當注重在頂層設計方案明確后，將目標在能源、工業、交通運輸、城鄉建設等重點部門進行分解落實，并建立科技支撐、財政金融支持、標準計量體系、督察考核等保障方案，從而形成目標明確、分工合理、措施有力、銜接有序的治理體系。

二是落實追責機制與效果評估。中國氣候治理體系由中央政府制定總體目標，自上而下向地方層層分解落實，政策實施效果以垂直行政問責為主，司法追責為輔的機制進行保障。地方政府需要從氣候政策的落實效果、綠色低碳轉型實施情況、地方應對氣候變化能力建設等維度，進一步落實中國氣候治理中的追責機制與效果評估。

三是推動部門統籌協調。“雙碳”目標實現涉及到全局性、根本性的社會經濟轉型，需要部門間的橫向協調，以及不同層級政府間的縱向協調。因此，要進一步加快對國家應對氣候變化領導小組等橫向協調機制以及中央、省、市、縣各級政府氣候變化政策制定與實施的縱向協調機制的研究，從而推動各部門、各層級之間的統籌協同工作。