國家城鄉融合發展試驗區建設下的鄉村振興實踐

李煒

在推進城鄉融合的發展過程中，太平鎮突破以往以城市為主導的“以城帶鄉”發展道路，著力探索“以鄉為主”的城鄉融合道路，通過自主挖掘鄉村既有優勢，打破政策壁壘，暢通城鄉間要素流動渠道，創新以鄉村自身資源要素稟賦為依托，吸引城市資金、人才等優質要素進入，形成“立足鄉村、主動作為、互促共進”的城鄉共生之路。

習近平總書記在《把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手》中指出，要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。位于空港新城北部的太平鎮立足創新城市發展方式、國家城鄉融合發展試驗區、秦創原創新驅動平臺總窗口的戰略背景，發揮自然稟賦和區位優勢，在推動鄉村振興高質量發展方面不斷探索實踐，努力走出一條城鄉融合的共生之路。

城鄉融合發展面臨的主要問題

城鄉融合發展旨在協調城與鄉的關系，在兩者之間建立起良性互動的通道。在各地具體實踐中，城鄉融合多是以城市為主導的鄉村發展道路，這種模式一定程度上帶動了鄉村的發展，但城市巨大的虹吸作用，往往造成鄉村人才流失、土地荒廢、產業滯后以及文化消淡等現象。太平鎮在推進城鄉融合發展中，也同樣面臨著這些問題。

（一）人的活力流失

隨著城市化進程的不斷加快，新生代的農村勞動力選擇進城務工，農村空心化的問題日益凸顯。目前，太平鎮有18077人進城務工，接近總人數的一半，究其原因：從客觀條件而言，鄉村產業基礎較為薄弱，就業機會有限，僅僅依靠土地難以帶來可觀的收入，而城市不僅能夠提供大量的就業崗位，且收入相對較高，權衡之下，年輕人多選擇閑置土地、舉家進城；從主觀需求而言，城市有著優質的教育、醫療條件和完善的基礎設施，在對美好生活需求的推動下，年輕人不僅選擇進城而且想要“留在”城里。

（二）地的潛力埋沒

隨著人的流失，土地閑置、拋荒、低產等現象伴之而來，太平鎮總面積53.4平方公里，耕地5.75萬畝，雜果種植3.4萬畝，糧食種植1.5萬畝，耕地閑置、撂荒、低產占到耕地面積的三分之一，地的潛力被嚴重埋沒。城鎮化、工業化的發展，使得生產力得到了極大提高，農民對土地依賴度降低，甚至可以脫離土地而生存，傳統農戶過于分散化的家庭經營方式一定程度上限制了土地價值的發揮。同時，由于現有建設用地以宅基地為主，存在新增建設用地難度大、存量土地利用徑不暢且空間分散、主體眾多等實際問題，難以進行大規模的開發，造成“城市要素落不下”的發展困局。

（三）產的動力衰退

人、錢、地三要素是產業發展不可缺少的先行條件，受限于人的流失和存量建設用地有限這一現實因素，太平鎮當前產業的發展主要以第一產業為主，依托于紅杏種植發展農村電商。雖然近年來借助互聯網、農村電商等新渠道將“太平紅杏”品牌化，贏得了一定的市場空間，但在小農經營模式不變的前提下，電商難以發展壯大成為主流銷售渠道，其帶動群眾增收增益的作用不甚明顯。鄉村旅游也是同樣，每年3月“杏花節”是太平鎮旅游的旺季，周邊游客紛紛前來賞花郊游，但是受限于小農經營模式，難以進行統一規劃、組織以及開展活動，沒有形成成熟的旅游線路和價值變現的渠道，吸引到的游客僅是到此看即走，沒有將旅游資源轉化成經濟效益，鄉村旅游也沒有成長為新的收益增長點。

（四）鄉的魅力減弱

千百年來，圍繞農業生產主題，鄉村衍生出一批凝結農民智慧，銘刻農業生產生活的文化遺產，這些文化遺產既是鄉村文明的載體也是經濟發展的財富。太平鎮有著悠久的歷史，境內古廟遺較多，有藥王洞、菩薩廟、玉皇廟等，也有“太平曲子”“涇河號子”“涇河紙臺”等非物質文化遺產，這些文化遺產未充分挖掘潛在的文化價值和經濟價值，導致太平鎮的發展方向與其他地區趨同，喪失了固有的特色。因而，走城鄉融合的發展道路不僅僅要在經濟上融合，更是要將經濟效益與文化、生態等多方面效益結合起來推進。

太平鎮推進城鄉融合發展的思路和實踐

太平鎮由于一溝（百頃溝）、一塬（十里太平塬）、一灘（萬畝涇河灘）的獨特地貌，造就出太平鎮萬畝杏花齊綻放和涇河灣下賞落日的美景。近年來，太平鎮針對城鄉融合發展中存在的問題，通過自主挖掘鄉村既有優勢，打破政策壁壘，暢通城鄉間要素流動渠道，創新以鄉村自身資源要素稟賦為依托，吸引城市資金、人才等優質要素進入，形成“立足鄉村、主動作為、互促共進”的城鄉共生之路。

（一）著力創新“一宅兩用”模式，釋放土地發展活力

太平鎮結合本地實際，以宅基地“三權分置”為政策依據，創新“一宅兩用”模式，既做到集中連片統一規劃，又通過引入社會資本助力鄉村振興。

首先是在理清宅基地集體所有權、宅基地農戶資格權和宅基地使用權三者之間關系的基礎上，通過發揮村集體經濟組織的平臺作用，搭建政府、村民及社會資本共建平臺。由政府給予政策支持，村集體行使宅基地所有權，整合宅基地閑置資源，村民享有資格權，通過村集體組織滿足居住需求并獲得相應收益，第三方公司有償獲得宅基地使用權，進行統一規劃、建設、投用。

在此基礎上，為達到統一規劃、建設的目的，太平鎮創新“一宅兩用”的模式，即村集體經濟組織整合村民宅基地委托給第三方公司進行統一規劃、修建、運營，在一院宅基地上修建兩套多層民房，同時滿足兩戶人居住需求，騰挪出一院宅基地用于集體經營，通過不斷地推廣復制，騰挪出更多的宅基地為發展提供集中、連片的建設用地逐步形成新的居民區和產業區，不僅改善了村民的居住環境、增加了就業機會，而且提供了更多發展第一、二、三產業的空間。

（二）著力協調政企和鄉居“兩個關系”，構筑合作共贏發展基礎

在全面引入社會資源，保障各方利益的過程中，太平鎮發揮政府主導與市場高效配置資源的兩個作用，以“錢愿往鄉投、人愿往鄉游、居無城鄉憂”為發展目標，尋求參與城鄉融合的城鄉居民、社會企業、屬地政府之間互利合作的價值需求點，積極探尋合作共贏的“最大公約數”。一是協調政企關系，破解政策與資金的矛盾。政府有盤活農村經濟的政策供給，主導項目的產業方向，提供政策保障，劃定底線。企業有開發鄉村資源的投資需求，負責項目的整體策劃、設計運營、資金來源，做大產業。

二是協調鄉居關系，破解資源和資本的矛盾。鄉民有閑置資源變現的需求，閑置宅基地被盤活利用，可以獲取財產性收入；居民就地參與鄉村振興工作，帶來城市的資源和消費，獲得農村興業的物質回報。根據以上思路，太平鎮逐步確定了“1+1+N”即“政府+集體平臺企業+聯合企業”的協同運作模式：政府向村民負責，保障村民公共利益，協調組織村民支持集體平臺企業；集體平臺企業向政府負責，主持運作企業聯合平臺，操盤運營核心項目，導入外部社會資源，聯合企業對市場負責，推動各類市場化經營和運作，協同合作，供給專業化服務。

（三）著力厚植綠色發展最美底色，營造宜居宜商發展環境

“綠水青山就是金山銀山”，太平鎮在鄉村振興實踐中堅定推進綠色發展，真正使生態環境成為區域群眾生活的增長點，以涇河灣優質生態為自然基底，應用綠色建筑技術，建設藍綠交織的宜居環境，讓群眾抬望天藍、入眼塬綠、遠眺河清，切切實實感受到經濟發展的環境效益。

使生態環境成為區域經濟社會發展的支撐點，充分發掘涇河灣生態資源，尊重自然、順應自然，保護原有生態，保留南塬北河、田園風光的生態空間格局，統籌河、林、村、田發展河濱休閑、賞花采果、村居生活、農旅體驗，把生態優勢轉化為堅實的產業基礎，以優質生態自然資源入股與第三方公司合作，讓自然資本在產業發展中大量增值。

使生態環境成為展現太平大美形象的發力點，依托太平鎮“一溝、一塬、一河”的獨特地貌，繪就太平灣每到三月春風化雨、十里蟒塬百枯待榮、千年涇河碧波蕩漾、萬畝杏花競相開放的秀美畫卷，成就太平鎮秀麗風光，成為周邊市民心馳神往勝境。

（四）著力拓寬農村開放空間，引導和撬動多資源要素匯聚

鄉村振興要實現新突破，城市發展要拓展新空間，需要努力形成鄉村面向城市開放的新格局。太平鎮牢牢把握人口遷徙生命周期規律的價值動能，努力提升鄉村品質，使其成為城市居民消費升級的“第二生活空間”，從而匯聚產業、資本、技術、市場等城市要素在鄉村落地。

一是發揮城市產業優勢，在鄉村構筑“生活、生產、生態”融合的產業基底，發展“居住+”產業，形成創意農業、研學農業、康養農業、觀光農業等豐富業態。

二是發揮城市資本優勢，有力破解鄉村發展資金瓶頸，推進鄉村基礎設施全面改善，鄉村人居環境全面提升，鄉村公共服務全面提高，特別是在“一宅兩房”推動農村更新的過程，探索開發新的金融產品，使農村用較小成本，大幅改進居住環境。

三是發揮城市技術優勢，在農村領域，應用綠色建筑技術，選用生態建材，利用清潔能源，打造綠色宜居村鎮人居環境建設和技術創新集成應用示范。在農業領域，依靠廣東農科院予以技術支持，進行紅杏、食用菌、玉米等規模化種植，實現產業聯動；在農民領域，立足青壯年外出務工實際，聯合英格瑪等人才資源頭部企業，實施農村勞動力托管，運用先進的人力資源管理技術，服務農村進行有針對性的技術培訓、職業規劃、勞務保障。

（五）著力推進城鄉融合共建共享，構建互利互惠發展格局

在整合鄉村在土地閑置資源對接城市外部優勢資源的過程中，太平鎮堅持“六不”原則，即：不改變土地所有權、不侵占一般農田、不改變村民居住方式、不改變鄉村傳統風貌、不破壞生態環境、不強迫村民意愿。充分挖掘鄉村生態保護空間、宜居生活空間、休閑度假和旅游空間等潛在獨特價值，以涇河濕地公園為載體打造依塬傍水的生態農業景觀示范區，建設具有獨特吸引力的城鄉共生實驗社區，形成鄉村社區城鄉居民共建，設施服務城鄉居民共享，共生空間城鄉居民共治的格局。

產業上，農旅、農養方向為農村提供了更多的就業崗位和發展方向，滿足了城市更加豐富的消費需要；文化上，城市精神為鄉土文化注入新的要素，鄉村文化將更加多元，涇河竹馬、太平曲子、涇河號子等太平優秀的文化遺產將煥發新的魅力，文化價值將通過城的手段進一步發掘；生活上，城鄉居民充分共享優質生態環境，共享高品質公共服務，讓發展的成果惠及更多百姓。

經驗啟示

在推進城鄉融合的發展過程中，太平鎮突破以往以城市為主導的“以城帶鄉”發展道路，著力探索“以鄉為主”的城鄉融合道路，對新區推進國家城鄉融合發展試驗區、實施鄉村振興戰略有一定的啟示和借鑒。

一是注重城市與鄉村的平等性。太平鎮“以鄉為主”的城鄉融合道路特別注重城市與鄉村的關系，強調城鄉之間沒有“好壞”之別，只是發展“同質不同貌”，是不同“生活方式”的選擇。在推進城鄉融合發展過程中，太平鎮將城鄉間要素雙向流動作為衡量城鄉融合良性發展的重要標準。

二是掌握政策引導的主動性。太平鎮“一宅兩房”模式的創新充分展示出政府在政策引導方面的作用，在建設用地有限的情況下，既不違背現有的土地政策，又為企業提供建設的空間。通過調研發掘出供地不足現象背后潛藏的宅基地閑置問題，為了將閑置的宅基地發展成為可供企業開發建設的土地，在不改變土地性質的前提下，通過“一宅兩房”騰挪出一部分宅基地，既保障村民的權益，又滿足企業的發展需求。

三是強調鄉村發展的特異性。“以鄉為主”的城鄉融合道路不僅要推進城市與鄉村要素的流動，還要突出鄉村特色的保留和延續。太平鎮在“一宅兩房”模式下發展生態康養產業基于自然地理、人文條件而確立，在建的涇河濕地建設為生態康養產業提供基礎配套，涇河灣的美景提供良好的自然風光，沿河而產生的涇河號子、涇河紙臺等文化傳統豐富的旅游資源，充分展現太平特色、彰顯太平魅力。

作者簡介

李煒 西咸新區太平鎮黨委副書記、鎮長