“雙碳”目標下氣候變化訴訟的路徑選擇

曾德明

摘? ? ? 要：氣候司法是實現“雙碳”目標的重要保障。基于溫室氣體排放影響的全球性、累積性、科學不確定性，可以推導出氣候變化訴訟目的的公益性、手段的風險預防性及其訴訟路徑選擇的政策性。在中國現有環境司法框架中，環境侵權訴訟對氣候穩定權益的公益性定位出現偏離，生態環境損害賠償制度對于尚未造成環境污染和生態破壞的情形力所不逮。環境公益訴訟著眼于環境公益，制度初創即將“具有損害社會公共利益重大風險”的行為納入救濟范疇，是構建我國氣候變化訴訟制度的適宜載體。構建中國特色的氣候變化訴訟制度，還應從優化責任承擔方式、貫徹風險預防原則、適度擴大受案范圍等方面予以必要調適。

關? 鍵? 詞：氣候變化訴訟；環境侵權訴訟；生態環境損害賠償；環境公益訴訟；預防性審查

中圖分類號：DF71? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1007-8207（2024）01-0027-13

一、問題的提出

2020年5月8日，由最高人民法院編纂的《中國環境資源審判（2019）》發布，首次將“依法審理氣候變化應對案件”作為獨立的一節。［1］2021年1月4日，最高人民法院發布的《環境資源案件類型與統計規范（試行）》（以下簡稱《規范》）將“氣候變化應對”正式設置為與“環境污染防治”“生態保護”“資源開發利用”“生態環境治理與服務”并列的第五大獨立案由，標志著氣候變化訴訟作為一種獨立的訴訟類型在中國正式確立。立足于中國國情，筆者基于《規范》對氣候變化應對類案件的定義，將氣候變化訴訟界定為在應對因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質等直接或間接影響氣候變化過程中產生的刑事、民事、行政以及公益訴訟。實現“雙碳”目標，既需要頂層設計的宏觀指引和節能科技的不斷突破，也離不開氣候司法的保駕護航。2021年7月中央政治局召開會議強調要“糾正運動式減碳”“統籌有序做好碳達峰、碳中和工作”［2］，這表明僅僅依靠行政力量推動減碳，難免會陷入過冷或過熱的窘境中，而適度的能動司法在不僭越立法權與行政權的同時，也不再被動等待立法部門和執法部門的決策［3］，對于雙碳目標的平穩推進具有重要意義。

自美國1986年“洛杉磯市訴國家公路交通安全管理局案”正式標志氣候變化訴訟誕生起，截至2023年3月1日，在英國格蘭瑟姆研究院與美國哥倫比亞大學氣候變化研究中心兩大數據庫中已經收錄了氣候變化訴訟案例2225件①。以2015年“秘魯農民訴德國萊茵集團案”（Luciano Lliuya v.RWE）②為代表的民事侵權訴訟，以“朱麗安娜訴美國案”（Juliana v.United States）③為代表的行政公益訴訟和以“荷蘭皇家殼牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）④為代表的民事公益訴訟都被列入，訴訟結果敗多勝少，論證路徑從侵權到人權、從環境權益到憲法權利不一而足，也恰恰反映出氣候變化訴訟案件多、類型雜的特點，各國仍處于“摸著石頭過河”的探索階段。

與此同時，我們也要清晰地看到氣候變化訴訟獨立化遺留下來的一些問題：第一，以氣候變化應對為目標，以碳排放為直接管理對象的專門性立法仍然處于空白狀態，司法解釋性文件也寥寥無幾，呈現出明顯的“政策熱而法律冷、司法意見熱而司法實踐冷”［4］的局面。第二，中國現有的氣候變化訴訟無一不是在已經發生實際損害的前提下提出，難以克服其滯后性的痼疾，無法應對市場主體復雜多變的碳排放行為。［5］第三，救濟路徑的選擇工具性目的明顯，僅僅根據具體案情以及起訴人的訴請嫁接適用能夠基本滿足訴訟請求的救濟路徑，結果就是環境侵權訴訟、環境公益訴訟以及生態環境損害賠償等制度相互雜糅，缺乏體系性也不利于應對氣候變化制度化。因此，理性參考他國經驗，慎重選擇適合我國國情的氣候變化訴訟路徑，在應對氣候變化進程中顯得格外重要。黨的二十大報指出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化?！痹跇嫿ㄖ袊厣臍夂蜃兓V訟過程中，“如何正確把握氣候變化以及氣候變化訴訟的特殊性”與“何種訴訟路徑選擇更為符合中國實際”這兩大問題仍然值得進一步探討。

二、氣候變化特征及訴訟路徑特征

（一）氣候變化影響的全球性與訴訟目的的公益性

《中國氣候資源與可持續發展》的第一章將“氣候”定義為“一地長時期內天氣狀態的綜合反映”或“該地氣候系統的全部成分在任一特定時段的平均統計特征”［6］，其邏輯起點是氣候變化影響在空間上的廣泛性和時間上的長期性［7］。包含二氧化碳的溫室氣體在排放到空氣后，隨著局部和全球的氣流活動擴散到全球，雖然可能會因地形地勢、森林覆蓋率等因素形成局部的濃度差異，但由于大氣的流動性、跨國別性和不可阻隔性，全球溫室氣體濃度是相對均衡的，聯合國氣候變化專門委員會發出警告，“當今地球的溫室氣體濃度處于200萬年來的最高水平”［8］。這也就決定了溫室氣體超標排放作用下的全球變暖，侵犯和損害的是全體人類的環境公共利益。根據訴權理論，訴訟權是公民的一項基本權利，當公民私人權益受到損害時有權向人民法院提起訴訟，而當不特定多數人的合法權益面臨大范圍、同性質的侵害時，公益組織或者公權力機關有權就保護社會公共利益不受侵害而提起公益訴訟。以2007年英國“綠色和平組織訴貿易和工業大臣案”（Greenpeace v.Secretary of State for Trade and Industry）①為例，綠色和平組織作為英國著名的環境保護非營利組織，認為政府建設新核電站的磋商過程存在嚴重缺陷，侵犯了公民的環境信息知情權、環境決策參與權與監督權。站在維護社會公眾程序性環境權益的角度，法院認可了原告的訴訟請求，指出英國政府已經批準《關于在環境問題上獲取信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（即《奧胡斯公約》），因此必須提供全面的公眾咨詢，并指出在是否建設新核電站的公眾磋商過程中，貿易和工業大臣向包括綠色和平組織在內的咨詢者提供的信息不足，咨詢持續時間短并且咨詢文件存在嚴重誤導傾向，故判處被告敗訴。

綜上所述，氣候變化訴訟路徑的選擇應牢牢把握氣候變化影響的全球性和全民性特征，以保護環境公共利益，保證國家主權范圍內人民均能享有穩定宜居的氣候，保障公眾享有環境信息知情權、環境決策參與權與監督權等程序性環境權益為根本的訴訟目的。

（二）氣候變化影響的累積性與訴訟手段的風險預防性

我們提出“應對氣候變化”的口號并不是為了使得溫室氣體零排放，而是控制溫室氣體過量排放，努力做到溫室氣體的產生速度與被消耗速度一致，將全球溫室氣體濃度控制在可控的、不會引發氣候劇烈變動的幅度之中。溫室氣體主要由二氧化碳（CO2）和甲烷（CH4）等氣體組成。需要明確的是，二氧化碳本身無毒并且是空氣的主要成分之一，也是植物進行光合作用、維持生態圈“碳氧平衡”的重要原料，對于人類自身的生存發展至關重要。二氧化碳是長壽命溫室氣體，科學研究表明大約50%的二氧化碳會在30年內消失，30%在幾個世紀內消失，而剩下的20%甚至會在大氣中留存上千年之久。［9］即使立刻減少全球溫室氣體排放，溫度升高的態勢也不會立刻得到遏制，換言之，溫室氣體影響和減排效果的呈現均具有明顯的累積性與代際性。氣候變化致害是典型的“多因一果”行為，單個行為人的超量排放行為短時間內不能造成氣候變化損害，而全球變暖的現狀甚至可溯及幾個世紀前的排放行為。正因如此，行為人的溫室氣體排放行為單獨來看并不能造成實際損害，對過量排放二氧化碳的行為進行規制也就具有了明顯的風險預防特征。

1992年《里約環境與發展宣言》原則十五中的表述已成為風險預防原則的經典定義：“為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛使用預防原則；遇有嚴重的或者不可逆轉的損害威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化?！保?0］現代社會已經步入“風險社會”，而氣候變化問題由于其影響的全球性與全民性、產生影響的積累性，被普遍認為需要根據風險預防原則進行風險規制，要求決策者應當本著謹慎行事的態度采取措施。在此基礎之上，能否適應實際損害并未具體發生、因果關系并不清晰明顯的氣候變化致害特殊性是衡量訴訟路徑是否適配的重要因素。

（三）氣候變化影響的科學不確定性與訴訟路徑選擇的政策性

上述所有討論都是建立在“人類過量排放溫室氣體會加劇全球變暖”的共識之上，但不可忽略的是，迄今為止溫室氣體排放與全球變暖之間的因果關系仍然存在科學爭議，也并非所有科學家都對人類活動加速全球變暖的觀點持肯定態度。有學者認為，當今的氣候變化可能只是氣候變化總過程中的一個波動階段，而非永遠的趨勢。［11］IPCC第四版《氣候評估報告》中也使用的是“very likely”和“most of”［12］這樣表示概率的詞匯，并未100%地確認全球變暖就是人類活動產生二氧化碳造成的結果，也沒有精確的數據表明二氧化碳到底對全球變暖有多大的影響。不僅如此，氣候變化訴訟在法規范和法技術上仍然存在不少實證上的障礙，“訴訟的裁判結果、訴訟救濟的途徑、訴訟資格及因果關系都難以證明”［13］。面對具有科學不確定性的氣候變化風險，IPCC在最新一版《氣候變化2022：影響、適應和脆弱性》中語重心長地告誡——“氣候變化是對我們的福祉和對地球健康嚴重和日益增長的威脅，隨著全球升溫1.5℃，今后20年，世界將會面臨不可避免的多重氣候危害，即使暫時超過這一升溫水平也會造成額外的嚴重影響?！保?4］后果的嚴重性和不可逆轉性決定了應對氣候變化必須堅持風險預防原則，雖然溫室氣體排放與全球變暖之間的因果關系在現有科學技術條件下尚未得到嚴格證明，但是只要存在證成的可能性，決策者就應當秉持謹慎行事的態度采取預防措施，各國攜手以積極態度應對氣候變化已經不再是邏輯推演的應然結果，而轉變成了一種充滿政策性的價值選擇。

那這是否意味著應對氣候變化只能通過行政機關“命令—控制”的威權型執法模式加以推進呢？答案顯然是否定的。2015年《巴黎協定》的跨時代意義就在于它明確了全球溫控量化目標，以及創造性采用“自下而上”的國家自主貢獻承諾方式予以實現，實現了應對氣候變化從政治問題過渡到法律問題的“第二次飛躍”。［15］《巴黎協定》第二條第一款（a）項明確規定其目標就是把全球平均氣溫升幅控制在工業化前水平以上低于2°C之內，并努力將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5°C之內，為了達成此目標，締約國根據自身國情和實際能力確定國家自主貢獻額度，如中國爭取在2030年前實現碳達峰、在2060年前實現碳中和，德國力爭在2030年前可再生能源比例達到80%、在2045年前實現碳中和，法國于2030年前化石燃料消費減少40%、在2050年前實現碳中和等。履行國際條約規定是國際法的基本原則，國家自主貢獻一旦確定并向國際社會公開，便成為對締約國具有國家約束力的國際承諾，被納入“全球盤點”的強制執行監督體系。由于是自主承諾，締約國在向國際社會作出聲明之前，必須進行充分的考慮和數據推演，煤炭、鋼鐵等重點行業需要降低多少比例的二氧化碳單位排放量，可再生能源占能源結構的比重應上升至多少等問題都必須納入考量范疇。通過設立國家目標，以國家信用與國際聲譽作為擔保，將關注目光從溫室氣體排放是否會加速氣候變化的科學問題移轉到如何按時完成自主貢獻目標上來。以2020年澳大利亞“氣候行動公司訴環境保護局案”（Bushfire Survivors for Climate Action Incorporated v.Environment Protection Authority）①為例，《巴黎協定》的溫控量化目標被法官靈活解釋成國家的危險防治義務，從而督促行政機關積極采取行動落實自主貢獻。可以說，政治支持已經構成了氣候變化訴訟正當性和合法性的重要來源，能否規避氣候變化影響的科學不確定性、能否體現氣候變化訴訟的政策性特征也是判斷氣候變化訴訟路徑適配性的重要參考標準。

三、現有訴訟路徑的綜合比較

根據“如無必要，勿增實體”原則，如果某一訴訟路徑能夠適應氣候變化特征、滿足氣候變化訴訟路徑選擇的適配性標準，則只需適應性調整而無需增設新制度。目前我國的環境司法制度主要包括三種類型：環境侵權訴訟、環境公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟。以下筆者將結合第二部分總結出的判斷氣候變化訴訟應具有的三點特征，即訴訟目的的公益性、訴訟手段的風險預防性、訴訟路徑選擇的政策性對上述三種訴訟類型進行逐一分析，期冀能夠完整全面地展現各種訴訟制度在應對氣候變化問題上的優劣。

（一）環境侵權訴訟

在訴訟目的的公益性方面，環境侵權訴訟“以損害填補為核心，關注的焦點在于受害人是否有權向侵權人主張損害賠償”［16］，并不具有維護社會環境公共利益的功能。其請求權基礎為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千二百二十九條，針對的是人類環境利用行為造成的環境污染和生態破壞，導致環境質量惡化和環境功能下降，繼而導致他人人體健康損害或私人財產損失的行為。雖然限定在環境領域，但體系位置仍歸屬于侵權責任編，基于私主體的人身權和財產權受損而向法院提起訴訟，訴訟目的在于維護私人利益，與氣候變化訴訟的訴訟目的并不相符。

在訴訟手段的風險預防性方面，環境侵權訴訟對因果關系的證明要求較高，不可避免地會遭遇“因果關系證明”的難題。傳統侵權行為堅持必然因果關系，針對環境侵害致害的二元性特征，各國法律紛紛采用降低證明標準、改變證明方法、改變證明責任等方式降低因果關系的證明難度，《民法典》第一千二百三十條僅要求行為人就法律規定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。即便如此，在氣候變化的語境下，碳排放與特定損害之間因果關系的證明也絕非憑借改變證明方式就能做到。首先，氣候是一個高度復雜和動態的全球系統，這決定了氣候變化受諸多內部和外部因素的影響，受害人在大前提上就無法證明自身受到的損害是溫室氣體排放造成的，還是人口增長、自然現象等其他因素所導致。有學者認為，氣候變化不是簡單的因果過程，而是因果鏈或者因果場，甚至得出結論氣候變化侵權是迄今為止最難歸因的侵權案型。［17］其次，就算受害人費盡千辛萬苦證明自身受到的損害是由于溫室氣體過量排放所導致，事實上也不可能有辦法證明對方當事人過量排放溫室氣體的行為就是自身損害產生的主要原因。正如上文所述，溫室氣體影響具有明顯的累積性和代際性，沒有任何一個排放源是造成特定損害的主要原因，就算是德國的能源巨頭RWE公司在超過250年的時間里，其全部排放量也只占全球份額的0.47%。①這也是為什么在秉持正統侵權法觀念的學者看來，全球氣候變化損害根本不存在，“試圖將氣候變化納入傳統普通法范疇，會讓人質疑侵權法的基本特征”［18］的根本原因所在。以2020年新西蘭史密斯訴恒天然集團案（Smith v.Fonterra Co-Operative Group Limited）②為例，史密斯先生對恒天然集團提出侵權訴訟，請求禁止排放溫室氣體，但法院得出結論認為，史密斯無法證明恒天然集團排放二氧化碳的行為構成公共妨害，因為索賠的損害既非他所特有，也并非是被告行為的直接后果。法院進一步推斷，鑒于被告遵守了所有相關的法律和監管要求，所以具有行政法外觀上的合法性。在論證的最后，法院更是直接表明侵權法并非應對氣候變化的適當工具，并指出新西蘭的每個人——事實上，世界上的每個人——都在不同程度上對造成相關損害負有責任。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，環境侵權訴訟顯然無法以國家自主貢獻額度作為論證的基礎，前者執著于證明氣候變化與私主體主張的損害之間的直接、明顯關聯，而后者是以設定國家目標的形式繞過因果關系證明的藩籬，在國家層面推動減廢降碳，其著眼點在于維護社會公共利益而非保護私人利益。

（二）生態環境損害賠償訴訟

在訴訟目的的公益性方面，生態環境損害賠償訴訟是由得到國務院授權的賠償權利人，基于生態環境監管權和自然資源國家所有權而提起，具有維護環境公共利益的訴訟效果。根據《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的界定，生態環境損害是指因污染環境、破壞生態而造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素發生實質性不利改變，以及上述要素構成的生態系統能夠發生實質性退化，這一方面表明生態環境損害賠償制度關注生態損害這一傳統侵權法不予認可的損害類型，另一方面也表示制度本身建基于認可生態系統存在獨立的服務價值和公共功能這一理念之上，訴訟目的具有公益性。

在訴訟手段的風險預防性方面，生態環境損害賠償制度還有所欠缺。根據《改革方案》的界定，賠償權利人啟動生態環境損害賠償的前提是生態環境損害已經發生，而現實是目前的升溫幅度并未對人類的生存與發展產生根本性影響，對生態環境產生的損害尚不顯著?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》第二條設定的目標是將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上，而這一水平應當足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化，《巴黎協定》則在此基礎上加以量化，提出將全球平均升溫幅度控制在工業化前水平以上低于2°C之內，并盡量控制在1.5°C之內的可監測目標，也即在這一升溫幅度內生態系統能夠憑借自身的適應性加以調整而不會造成沖擊甚至毀壞生態系統的結果。因此，生態環境損害賠償制度的適用前提現階段并未滿足。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，生態環境損害賠償制度與氣候變化訴訟的理論基礎并不相合。前者是賠償權利人基于自然資源國家所有權發起索賠磋商或賠償訴訟，而后者是基于主權國家之間簽訂的應對氣候變化國際協議而納入法治軌道。并且氣候不同于礦產資源、森林資源、水資源，它是一地長時期內天氣狀態的綜合反映，與光照、熱量、地理位置有著更為緊密的聯系，而這些可以稱為“資源”，但絕非歸國家所有，氣候變化所直接引發的極端天氣增多、全球變暖等情況也很難憑借國家對某種自然資源的所有權就予以應對。生態環境損害賠償訴訟是近來年我國為救濟生態損害推行的新型制度，雖然其制度目的是維護生態利益，但其理論基礎與氣候變化訴訟所建基的國際協議完全不同，且在風險預防方面很難應對具有代際性和積累性的氣候變化影響，強行適用不僅無助于氣候變化問題的解決，更會造成生態環境損害賠償制度本身的邏輯缺陷與抵牾。

（三）環境公益訴訟

在開始討論之前，有必要對環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟之間的關系進行明確的區分，二者在概念意涵上均有廣義與狹義之分。生態環境損害賠償訴訟在廣義上指代一切對生態環境有修復、填補功能的訴訟，而環境公益訴訟在廣義上指代一切允許與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的，以行政機關或者環境利用行為人為被告向法院提起的訴訟。在狹義層面，兩類訴訟在制度依據、適用情形、起訴主體等多處又存在重大差異，屬于兩種不同的訴訟類型。［19］筆者的討論是建基于二者狹義的概念意涵之上。

在訴訟目的的公益性方面，環境公益訴訟制度的訴訟目的自制度初創起便定位于維護環境公益，維護不特定的多數人通過對環境及其要素的享受而實現的社會公共利益。它將人類作為一個抽象的整體予以概括，不僅維護當代人的環境利益，還保障子孫后代的合法環境權益不被侵占和剝奪。換言之，環境公益并非特定私益的總和，而是全體人民共同的、不可拆分的生存利益。在氣候變化風險威脅全體人類生存和發展的當下，將氣候穩定權益擴張解釋為環境公共利益的有機組成部分并無解釋上的抵牾之處，且是當今時代的應有之義。

在訴訟手段的風險預防性方面，環境公益訴訟以預防環境損害為主，以治理環境損害為輔，制度設計上并未施加損害填補的“重擔”，而更多的是彌補行政規制體系的縫隙，從而輔助和監督環境執法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第一條除了將已經損害社會公共利益的情形納入可訴范圍，更突破性地賦予環保組織和檢察機關對“具有損害社會公共利益重大風險”的行為提起訴訟的權利。雖然“重大風險”的判斷標準在立法上尚未厘清，在司法實務中實踐也并不算多，但對于本身尚且存在科學不確定性的氣候變化、對于規制對象是溫室氣體超量排放引發的氣候異常變化風險的氣候變化訴訟而言，不存在制度上的沖突之處，也不需要專門修法進行擴張或者補充，適配性強。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）賦予我國檢察機關依法提起環境行政公益訴訟的職權，使得我國檢察機關能夠對于行政機關在應對氣候變化、落實“雙碳”目標過程中不作為、亂作為，致使難以如期達成《巴黎協定》項下的國家自主貢獻目標的行為，提出檢察建議或者向人民法院提起訴訟。這一制度優勢是環境侵權訴訟和生態環境損害賠償制度所不具有的，而又是應對氣候變化所必需的，因為氣候變化影響的全球性和累積性，應對氣候變化必然是以國家間合作的形式展開。通過向國際社會承諾自主貢獻額度，國家政府層層分解任務指標，從工業、農業、能源、碳排放交易等方面入手降低碳排放強度、提升能源利用效率，所以在應對氣候變化領域，行政機關是當仁不讓的責任主體，因而也是氣候變化訴訟的主要客體。也正因為行政機關統一受到“在2030年前實現碳達峰、在2060年前實現碳中和”這一國家目標約束，氣候變化訴訟得以巧妙地避開碳排放行為與所受損害之間的因果關系證明難題，而將判斷的重心轉移到行政機關的現有措施是否足以達成“雙碳”目標上來，而這可以借助科學輔助手段和科學評估較為客觀地得出結論，大大降低了證明難度，擴張了氣候變化訴訟的實操空間。

“國家自主貢獻義務之訴”這種新形式也在現有的氣候變化訴訟中大放異彩，不斷得到司法機關的肯認。2019年法國“大桑特市起訴法國案”（Commune de Grande-Synthe v.France）①，海濱城市敦刻爾克的衛星城大桑特市市長向法國最高行政法院起訴法國政府，認為法國政府違背《歐洲人權公約》《巴黎協定》《法國環境法典》和《法國環境憲章》，未能進一步采取行動減少溫室氣體排放，導致該市面臨海平面上升的風險。而法國最高行政法院具體分析了大桑特市的地理位置，認為該市“特別容易受到氣候變化的影響”，因而其訴求是可以接受的，并直截了當地指出2019年和2020年法國政府的減排量不足以實現氣候目標，命令政府必須在2022年3月31日前采取必要措施，以扭轉溫室氣體排放曲線。

不僅是環境行政公益訴訟，環境民事公益訴訟也同樣大放異彩。在2019年“荷蘭地球之友等組織訴荷蘭皇家殼牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）①中，荷蘭地球之友等組織和17 000多名公民向海牙上訴法院指控殼牌公司對氣候變化的貢獻違反了荷蘭法律規定的注意義務和人權義務下的謹慎義務，要求殼牌公司必須根據《巴黎協定》，承諾到2030年將其二氧化碳排放量比2010年同期減少45%，到2050年減少到0。而法院將荷蘭民法典第6卷第162節中規定的不成文注意標準擴張適用于公司的碳排放行為，判令殼牌公司到2020年將所有活動的排放量比2019年減少45%，殼牌公司也因此成為史上第一家要求為氣候變化減排義務承擔法律責任的公司。針對殼牌公司提出“公司限產與氣候變化緩解之間因果關系難以證明”的異議，法院在判決意見書中這樣寫道：“法院承認殼牌公司無法獨自解決這一全球性問題，但是，這并不能免除殼牌公司個人的部分責任，即在控制和影響殼牌公司的排放方面盡自己的一份力量。”

綜上所述，環境侵權訴訟和生態環境損害賠償的訴訟路徑并不符合氣候變化訴訟的特征和要求，并不是構建中國特色的氣候變化訴訟制度的應然選擇。環境公益訴訟制度無論是在訴訟目的的公益性方面，還是在訴訟手段的風險預防性方面，抑或是在訴訟路徑選擇的政策性方面，都契合氣候變化訴訟的應然要求，是構建中國特色氣候變化司法體制的適宜載體。

四、氣候變化公益訴訟的適應性優化

在現有的環境司法框架中，環境公益訴訟制度是承載氣候變化訴訟的最優路徑，但并不代表只在立法層面將“不利于氣候變化應對”擴張納入起訴事由就能夠一勞永逸。氣候變化公益訴訟和以大氣污染公益訴訟、水污染公益訴訟等為代表的傳統公益訴訟相比，影響范圍具有全球性、覆蓋人口數量具有全民性，達致不利影響所需要的溫室氣體積累量更大、積累時間更長，相應的氣溫上升失控所導致的危害也是全方位、深層次的，所以需要在現有環境公益訴訟制度基礎上，進行適應性優化才能夠更有針對性地應對氣候變化。

在訴訟目的的公益性方面，傳統的環境公益訴訟仍然以金錢賠償作為被告主要的責任承擔方式，面對具有后置性、代際性和積累性的氣候變化致害時，則不可避免地遭遇金錢賠償難以量化的難題；在訴訟手段的風險預防性方面，雖然我國環境民事公益訴訟將具有重大風險的行為納入起訴范疇，但環境行政公益訴訟仍然執著于損害實際發生，不利于風險的事前預防；在訴訟路徑選擇的政策性方面，現有環境行政公益訴訟制度僅能夠對具體行政行為加以起訴，對于在落實“碳達峰碳中和”這一國家目標過程中發揮主要作用的環境規劃等抽象行政行為，沒有通過司法途徑加以監督的可能，不利于維護氣候變化公共利益。因此，有必要在明確氣候變化影響特征以及相應的氣候變化訴訟特征的基礎上對氣候變化訴訟的中國范式進行展望。

（一）優化責任承擔方式，凸顯減碳價值

《民法典》第一千二百三十五條仍然將責任承擔方式確定為金錢賠償，雖然《民法典》第一千二百三十四條規定了環境修復責任，但也只能適用于生態環境損害已經實際發生且能夠修復的情況，“并不具有前瞻性和預防性的特征，難以實現對新型的氣候變化風險的周延救濟”［20］。金錢賠償在傳統環境污染和生態破壞領域尚有可能加以量化，但在氣候變化的語境下，損害尚未實際發生，碳排放行為人僅僅增加的是氣候異常變化的風險，通常難以量化成金錢額度，應充分考慮氣候變化訴訟的訴訟目的，將緩解氣候變化作為責任承擔的目標。

將目光從立法轉移到中國氣候變化訴訟的司法實踐，筆者發現司法機關在司法裁量權權能范圍內，發展出一系列具有實際操作性的責任承擔方式。在2022年的“陳某華濫伐林木案”①中，福建省龍巖市新羅區人民法院就堅持生態修復優先、固碳與增匯并舉、刑事責任與修復賠償相協調的理念，并沒有簡單判處被告承擔金錢賠償責任，而是與林業部門積極溝通，共同制定森林碳匯損失的標準化計量方法，由林業部門委派專業技術人員依據該計量方法測算出森林碳匯損失量，并參照市場價格折算為碳匯損失賠償金，推動構建了科學、便捷的森林碳匯損失賠償規則體系。在2021年的“北京市朝陽區自然之友環境研究所訴山東某汽車制造有限公司大氣污染民事公益訴訟案”②中，濟南鐵路運輸中級法院借助專業機構力量，跳出以金錢作為測算修復大氣污染狀況的傳統思路，以污染物排放量為計量單位，以抵消污染物排放為方向，以新能源電動車替代燃油車減少汽車尾氣排放，達到改善大氣質量、減少二氧化碳排放的目的。以上兩個案例，法院并沒有被金錢賠償這一單一責任承擔方式所束縛，而是緊密結合案件特征，與相關管理部門或者專業機構合作，發展出體現生態修復價值的責任承擔方式，既避免了無標準的金錢賠償的計算難題，又能增強行為人的環保意識，引導公民和企業踐行綠色低碳發展理念，具有較強的示范意義。

（二）貫徹風險預防原則，加強事前監督

與環境民事公益訴訟不同，我國的環境行政公益訴訟并未被明確賦予預防的功能。［21］《行政訴訟法》第二十五條僅規定人民檢察院可以對“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”的行政行為提出檢察建議，并未將“具有損害社會公共利益重大風險”的行政行為納入監督范疇，且《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第二十二條為了保證檢察機關的謙抑性，還要求檢察機關在起訴時提供行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料，進一步將檢察機關的監督范疇限定在了事后監督。但正如前文所述，氣候變化風險具有不確定性，一旦發生就可能產生無法逆轉的災難性后果，正因如此，應對氣候變化應以預防風險為核心價值追求，將干預的邊界前移。目前，經過40余年的發展，我國已經建立起以30余部法律、60余部行政法規、600余部行政規章以及1200余部國家環境標準為主的環境法體系［22］，檢察機關可依據環境規劃制度、環境許可制度、環境影響評價制度等監督各類存在環境風險的行為，充分發揮自身在法律解釋與法律適用上的優勢。但檢察機關干預的觸角不可能無限前移，應對氣候變化說到底要依賴行政機關的專業性、靈活性加以具體落實，這就要求為檢察機關預防性審查設定合適的審查標準，使得檢察機關在輔助防范氣候變化風險的同時，又能為行政機關的行政裁量權預留空間，筆者認為，可以從以下三個方面入手。第一，合法性方面，檢察機關應當從客觀環境法律秩序出發，分析判斷行政機關的行政行為是否符合相關法律的要求，是否存在與“雙碳”目標相背離的情況出現。第二，有效性方面，檢察機關應當判斷行政機關采取的規制行為是否能夠有效預防氣候變化風險、降低碳排放強度。在自主發現或者接到公民、環保組織的舉報線索后，檢察機關可以委托具有專門資質的評估機構對行政機關頒發的行政許可、制定的環境規劃，乃至節能減碳專項行動的有效性進行評估，如果出現有效性嚴重存疑甚至會不當增加碳排放的情形，檢察機關就需要通過檢察建議的方式，要求行政機關對相關行為的有效性進行說明。第三，嚴重性方面，受制于檢察機關自身的人力、物力、財力，其不可能對每一個涉及碳排放的行政行為都加以監督，基于優化資源配置的考量，檢察機關應當優先關注涉及重大社會公共利益，對減少碳排放具有重要影響的行政行為。

以“北京市朝陽區自然之友環境研究所訴國網甘肅省電力公司案”①為例，自然之友環境研究所認為根據《中華人民共和國環境保護法》第四十條、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）第十四條規定，甘肅電力作為甘肅省的電網企業，應全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目上網電量，但其未履行法定義務對省內的風電和光伏發電進行全額收購，致使未能被收購的風電和光伏發電量被燃煤發電所替代，繼而造成空氣污染物排放增加，應承擔相應法律責任。蘭州市中級人民法院僅以甘肅電網公司并非發電企業為由判決不滿足環境公益訴訟的起訴條件，并未正面回應甘肅電力違反《可再生能源法》中規定的收購義務的問題。雖然法院并未支持自然之友環境研究所的訴訟請求，但該案對我國仍然產生了積極影響。根據國家能源局公布的消息來看，2019年1-9月，全國棄風電量為128億千瓦時，平均棄風率為4.2%，較去年同期同比下降3.5%。［23］如果全面落實現有的預防性環境法律制度，檢察機關可以向作為國有事業單位的甘肅電力提起檢察環境行政公益訴訟，通過檢察建議的方式要求其收購可再生能源，并就其棄風棄光轉而替代使用化石能源的行為進行合法性和合理性說明，相信棄風棄光的現象將會更早得到遏制。

（三）監督“雙碳”目標落實，適度擴張受案范圍

《行政訴訟法》第十三條第二款規定，人民法院不受理對行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，學界一般將此條規定理解為抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外。盡管2014年修訂的《行政訴訟法》第五十三條規定，當事人認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查，但審查范圍被限制在規章層級以下的其他政府規范性文件。這固然是基于尊重政府行政權的考量。行政機關通過環境規劃、環境許可等方式引導碳排放企業逐步采用清潔能源、更新技術裝備、提高能源利用效率，從而減少溫室氣體排放。但考慮到中國地方行政體制“五年一任，不斷調整”的特殊性，地方政府領導在短期經濟發展效益和長期氣候環境利益的權衡中很可能會選擇前者，將“碳達峰碳中和”的重任留給繼任領導完成，而這時通過法院和檢察機關的獨立性和相對中立性，反而能夠對政府進行監督。環境規劃、環境許可等行政行為相比于某一單一的環境污染和資源破壞行為，在應對氣候變化的語境下造成的影響更大，［24］對國家“雙碳”目標的整體進度影響更為深遠。所以，現階段可以先將環境規劃等抽象行政行為部分納入監督范圍，構建預防性檢察環境公益訴訟新形態。［25］當公民或者環保組織因為公共環境利益起訴政府的環境規劃行為不能得到相關法律支持時，檢察機關在掌握案件線索后，應及時啟動檢察環境行政公益訴訟，督促地方政府及時履職，防止生態環境損害進一步發生。

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The Way for Climate Change Litigation under the

“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Goal

Zeng Deming

Abstract：Climate justice is an important guarantee for the realization of the“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” goal.Based on the global，cumulative and scientific uncertainty of the impacts of greenhouse gas emissions，it can be deduced that climate change litigation is public welfare in purpose，risk-preventive in means，and policy-oriented in the choice of litigation paths.In China’s existing environmental justice framework， environmental tort litigation has deviated from the public welfare orientation of climate stability rights，and the ecological environment damage compensation system is not sufficient for situations that have not yet caused environmental pollution and ecological damage.The environmental public interest litigation focuses on the public interest of the environment，and the system was initially created to incorporate behaviors that“pose a significant risk of harming the public interest of society” into the scope of remedies，which is a suitable vehicle for building a climate change litigation system in China.In order to build a climate change litigation system with Chinese characteristics，necessary adjustments should be made in terms of optimizing the way responsibility is assumed，implementing the principle of risk prevention，and moderately expanding the scope of cases.

Key words：climate change litigation；environmental infringement litigation；compensation for ecological and envi-

ronmental damages；environmental public welfare litigation；preventive review

（責任編輯：王正橋）